固廢進(jìn)口的雙重動力機制分析

固廢進(jìn)口的雙重動力機制分析

近年來，可作為原料和再生利用的固體殘渣進(jìn)口逐年增加。據(jù)統(tǒng)計,20世紀(jì)90年代初,全國每年進(jìn)口的固廢約為100萬~200萬噸,90年代中期每年進(jìn)口量約500萬噸,到2000年已上升為1558萬噸,2007年達(dá)到4224萬噸的規(guī)模。1對我國固廢再生利用的啟示進(jìn)口固廢之所以有較大幅度增長,主要在于拉動力與推動力的“雙力驅(qū)動”。拉動力存在于宏觀和微觀兩個層面。宏觀層面,一是我國資源相對緊缺,需要有海外資源的補充;二是制成品的巨額貿(mào)易順差;三是利用再生資源符合低碳經(jīng)濟的要求。我國是一個原生資源相對匱乏的國家,按人均擁有量比較,我國的人均資源占有量低于世界平均水平,是個資源小國。如我國人均石油儲量僅為世界平均水平的11%;天然氣僅為4.5%,即使是儲量最豐富的煤炭,人均儲量也僅為世界平均水平的79%。與此同時,我國依賴于原材料的制造業(yè)又高度發(fā)達(dá),且存在巨額的國際貿(mào)易順差。這意味著我國消耗了大量的原材料生產(chǎn)制成品,又通過出口把原材料源源不斷地輸往海外市場,造成原生資源的大量流失。一方面是我國以人均計算的原生資源儲量原本較少,另一方面又把稀缺的資源通過國際貿(mào)易輸往海外,為保證經(jīng)濟的發(fā)展,需從海外進(jìn)口各種形態(tài)的資源以彌補不斷下降的原材料儲量,因此,資源緊缺已經(jīng)成為我國可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。可回收廢棄物作為一種已基本喪失原有使用價值但經(jīng)回收處理后又可以成為再生資源的材料,對其進(jìn)口顯然能在一定程度上彌補我國原生資源的不足。對節(jié)能減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟的要求也拉動了我國固廢的進(jìn)口。公眾輿論通常認(rèn)為,固廢即使是可回收的,也必然附著各種污染物、細(xì)菌,或在拆解、加工再利用過程中會產(chǎn)生對環(huán)境或人體有害的危險物,因此,固廢進(jìn)口有害于環(huán)境。但如果我們追溯制造業(yè)所用原材料的起源,就會發(fā)現(xiàn),對固廢的再生利用確實有利于節(jié)能減排,符合低碳經(jīng)濟的要求。制造業(yè)發(fā)展需消耗大量金屬、塑料、木材等原生資源,如果我們從各種礦產(chǎn)的挖掘、樹木的砍伐中獲取這些初始原材料,繁雜的開采、生產(chǎn)加工過程必然產(chǎn)生大量的尾礦并造成環(huán)境污染,同時消耗大量的能源;而通過對固廢的再生利用,用再生資源替代原生資源,可省卻大量的礦產(chǎn)資源,同時也避免了大量能耗以及對環(huán)境的污染。因此,再生利用廢棄物資源有利于環(huán)境與資源的一面。據(jù)測算,每利用1萬噸廢鋼鐵,相當(dāng)于節(jié)約成品鐵礦石2.5萬噸、節(jié)約0.4萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤、可少產(chǎn)生1.2萬噸礦渣;再生紙在制造過程中可以使廢水排放量減少50%等。企業(yè)逐利行為無疑是促進(jìn)固廢進(jìn)口的微觀動力,其利潤來源主要在于環(huán)境成本外部化導(dǎo)致的回收利用的低成本及高性能二手零部件的低成本再使用。下文分別以浙江臺州和廣東貴嶼為例。臺州再生利用海外廢舊電機等已有20多年的歷史。經(jīng)過20多年的發(fā)展,臺州已從一個礦產(chǎn)資源匱乏的濱海城市發(fā)展成為再生資源利用“名城”,并催生了當(dāng)?shù)仡H具特色的以再生金屬為原材料的制造業(yè)集群,如汽摩配制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群、塑膜制造產(chǎn)業(yè)集群、閥門泵類制造產(chǎn)業(yè)集群等,“垃圾致富”在臺州并不是神話。以十分低廉的價格購入海外的廢舊產(chǎn)品,經(jīng)過人工或簡單機械拆解,再加工成為金屬、塑料等再生資源,一部分作為廉價原材料在當(dāng)?shù)赝度胂掠蔚闹圃鞓I(yè)生產(chǎn),另一部分則外銷進(jìn)一步冶煉加工。這一過程中,臺州的財富大大增長。而廣東貴嶼以拆解加工各類廢舊家電、電線電纜為主。除了通過拆解加工獲取大量銅、鋁、錫及貴金屬之外,還可獲取大量可再使用的二手元器件,這些二手元器件通過質(zhì)量檢測后,又流向了市場。據(jù)介紹,一些國外品牌中的二手元器件,因質(zhì)量上乘,在電子產(chǎn)品的維修市場廣受歡迎。進(jìn)口固廢的推動力主要來自于固廢再生利用產(chǎn)業(yè)的國際轉(zhuǎn)移。對固廢的加工利用具有明顯的勞動密集及污染密集特征,盡管徹底的無害化拆解與再生利用需要依賴先進(jìn)或創(chuàng)新的技術(shù),固廢的再生利用也具有技術(shù)密集的特征,但當(dāng)前勞動密集及污染密集的特征更為明顯。因此,伴隨著發(fā)達(dá)國家勞動力成本的不斷提高和環(huán)境約束的不斷增加,固廢再生利用產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了明顯的產(chǎn)業(yè)國際間轉(zhuǎn)移趨勢,從發(fā)達(dá)國家不斷向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移。以報廢船只的拆解再利用產(chǎn)業(yè)為例:20世紀(jì)70年代之前,報廢船只的拆解加工主要在歐美國家進(jìn)行,但隨著歐美發(fā)達(dá)國家勞動力成本的不斷增加和對環(huán)境要求的日益嚴(yán)格,從70年代起,拆船業(yè)逐漸向我國臺灣、韓國等地轉(zhuǎn)移。而從80年代起,我國臺灣、韓國等地又開始了產(chǎn)業(yè)重心的轉(zhuǎn)移,從單純的報廢船只的拆解轉(zhuǎn)向發(fā)展造船行業(yè)。目前,報廢船只的拆解主要分布在巴基斯坦、印度、中國大陸沿海等國家和地區(qū)。2危害環(huán)境污染的因素進(jìn)口可回收固廢在為我國提供廉價原材料、彌補原生資源的不足及節(jié)能減排方面起到了十分積極的作用,但毫無疑問,如果處置不當(dāng)或不具備相應(yīng)的處理技術(shù),大量固廢進(jìn)口確實可能引起污染,造成對環(huán)境或人身健康的危害。如我國廣東貴嶼從1995年起,就成為電子廢棄物的拆解中心,但由于缺乏必要的技術(shù)和管理,曾造成當(dāng)?shù)貒?yán)重的污染,并廣受詬病。Leung等曾在貴嶼進(jìn)行調(diào)研,從河流沉淀物、土壤、頭發(fā)、人體母乳中提取樣本進(jìn)行試驗,發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐牡乇硭?、空氣、食物鏈等中多氯?lián)苯、多溴聯(lián)苯醚及一些重金屬等濃度均已超標(biāo),造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。從世界范圍看,在20世紀(jì)的七八十年代,發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家傾倒的“工業(yè)垃圾”急劇增多。一方面是發(fā)達(dá)國家每年產(chǎn)生的有害廢物不斷增多,其國內(nèi)對廢棄物處理的規(guī)則又日益嚴(yán)格,另一方面是缺乏危險廢棄物國際轉(zhuǎn)移的國際公約和向海外尋求廉價處理成本的動機,導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移越來越多的有害廢棄物。發(fā)展中國家無害化技術(shù)極其缺乏,從而廣受污染之苦。正是出于保護發(fā)展中國家的環(huán)境的需要,聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署從20世紀(jì)80年代初就致力于用公約來控制危險廢物的越境轉(zhuǎn)移問題,特別是危險廢物非法運輸問題。1989年,《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》正式通過,我國政府也于1990年3月簽署了該公約。盡管《巴塞爾公約》要求各締約方要確保在環(huán)境無害化的原則下處理廢物和盡可能原地處理,并將廢物越境轉(zhuǎn)移量減到最小,但由于環(huán)境無害化處理的高成本和輸出國日益嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制,廢物越境轉(zhuǎn)移量并未減少。從我國的實際情況看,近年來接受越境轉(zhuǎn)入的廢物正在不斷增加。但從再生資源利用角度,這種增加應(yīng)該受到鼓勵。因此,當(dāng)前的問題就是如何進(jìn)一步有效監(jiān)管。3固廢進(jìn)口管理主要有我國目前對固體廢料進(jìn)口的環(huán)境監(jiān)管非常嚴(yán)格,無論是從商品目錄還是進(jìn)口流程,均有嚴(yán)格的限定。一是實施廢物目錄管理制度。我國對廢物進(jìn)口管理的基本原則是禁止不能用作原料的固體廢物,對進(jìn)口可以用作原料的固體廢物實行限制和自動許可分類管理。根據(jù)2005年海關(guān)對商品編碼的調(diào)整結(jié)果,列入《限制進(jìn)口類可用作原料的廢物目錄》的共有包括廢塑料、廢五金、廢金屬在內(nèi)的21種10位HS編碼的商品;列入《自動進(jìn)口許可管理類可用作原料的廢物目錄》的共有包括廢紙在內(nèi)的24種10位HS編碼的商品。按規(guī)定,凡未列入上述目錄的所有廢物一律禁止進(jìn)口。二是實施境外供貨企業(yè)注冊制度。2003年國家商檢總局發(fā)布第115號公告,決定對向中國大陸地區(qū)出口廢物原料的境外供貨企業(yè)采取臨時注冊管理措施。2004年6月,發(fā)布《進(jìn)口廢物原料境外供貨企業(yè)注冊實施細(xì)則》,規(guī)定凡向中國出口廢物原料的境外企業(yè),必須向國家質(zhì)檢總局申請注冊,未獲得注冊的境外企業(yè)的廢物原料,不允許進(jìn)口,口岸檢驗檢疫機構(gòu)不受理其報檢。三是實施裝運前檢驗與到岸檢驗相結(jié)合制度。早在1996年10月,國家商檢局就出臺了《進(jìn)口廢物裝運前檢驗管理辦法(試行)》,要求在收貨人與發(fā)貨人簽訂的廢物進(jìn)口貿(mào)易合同中,必須訂明所進(jìn)口的廢物須符合中國環(huán)境保護控制標(biāo)準(zhǔn)的要求,并約定由國家商檢局認(rèn)可的檢驗機構(gòu)實施裝運前檢驗,檢驗合格后方可裝運。廢物到岸后,再由商檢機構(gòu)進(jìn)行法定檢驗。為進(jìn)一步明確境外檢驗機構(gòu),1999年11月,《進(jìn)口廢物原料裝運前檢驗機構(gòu)認(rèn)可管理辦法(試行)》出臺,由國家檢驗檢疫局對裝運前認(rèn)可檢驗機構(gòu)實行派員現(xiàn)場跟蹤檢查和口岸查驗相結(jié)合的監(jiān)管方式。四是實施收貨人登記制度。2007年國家質(zhì)檢總局發(fā)布第52號公告,要求自2007年9月1日起,對進(jìn)口廢物原料國內(nèi)收貨人實施登記管理。未獲得國家質(zhì)檢總局登記的國內(nèi)收貨人,入境口岸檢驗檢疫機構(gòu)不受理其廢物原料的報檢申請。2009年9月,國家質(zhì)檢總局再次頒布《進(jìn)口可用作原料的固體廢物國內(nèi)收貨人注冊登記管理實施細(xì)則(試行)》,進(jìn)一步對國內(nèi)收貨人的進(jìn)口資格以及廢物流向進(jìn)行了規(guī)范。五是實施進(jìn)口廢五金定點利用制度。根據(jù)國家環(huán)保部2009年12月10日發(fā)布的《進(jìn)口廢鋼鐵環(huán)境保護管理規(guī)定(試行)》,對于進(jìn)口廢五金(廢五金電器、廢電線電纜、廢電機)加工利用企業(yè),必須經(jīng)由環(huán)保部核定定點利用單位資格。六是實施圈區(qū)管理制度?？紤]到沿海一些省份進(jìn)口第七類廢物逐漸形成了較大規(guī)模,為提高廢棄物資源的利用率和減少對周圍環(huán)境的污染,2004年,國家環(huán)保總局發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)對國家限制進(jìn)口的可用作原料的廢五金電器、廢電線電纜、廢電機圈區(qū)管理的指導(dǎo)意見》,要求將從事拆解、利用第七類進(jìn)口廢物的企業(yè)納入園區(qū)管理,并在全國范圍內(nèi)開展圈區(qū)管理試點工作。上述制度安排主要涉及固廢進(jìn)口的前道和中間環(huán)節(jié),客觀而言已經(jīng)盡可能地規(guī)范了固廢的進(jìn)口和拆解加工過程。按既定的制度安排,能夠確保只有符合我國環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、在限定目錄之內(nèi)的固體廢物才有可能進(jìn)入我國國境,而且能有效防止無序、不加規(guī)范和管理的拆解和加工。然而,在制度之外,我們看到由于存在巨大的利益(廢棄物對環(huán)境的污染具有高度外部性特征,在其成本尚未完全內(nèi)部化時,往往被個人或企業(yè)所忽視),違法的走私進(jìn)口仍然存在;從經(jīng)海關(guān)的固廢看,時而混雜為我國法律或《巴塞爾公約》所禁止的危險廢棄物;家庭作坊式的、缺乏有效的污染處理的手工或簡單機械拆解在個別地區(qū)仍很流行,造成環(huán)境的嚴(yán)重污染;對二手零部件及拆解、加工的后續(xù)環(huán)節(jié)缺乏相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),造成定點加工企業(yè)或園區(qū)“嚴(yán)進(jìn)寬出”,部分未完全拆解的固廢或未經(jīng)處理的再生資源再度流出園區(qū),污染當(dāng)?shù)丨h(huán)境。此外,從再生資源利用角度來看,在既定的制度安排下,每年允許進(jìn)口的數(shù)量和品種相對較少,離實際需求仍有一定的差距。因此,當(dāng)前迫切需要進(jìn)一步完善進(jìn)口監(jiān)管的保障機制,確保進(jìn)口固廢既符合國家的環(huán)保要求,同時又能滿足制造業(yè)對原材料補充供給的需求。4完善對進(jìn)口和固體消費的監(jiān)管政策和建議(1)大力發(fā)展仿真和越境轉(zhuǎn)移,促進(jìn)兩國經(jīng)濟合作危險廢棄物的越境轉(zhuǎn)移是個敏感話題。在《巴塞爾公約》出臺前后,人們關(guān)注的焦點更多地集中于廢棄物越境轉(zhuǎn)移所導(dǎo)致的污染越境轉(zhuǎn)移問題,所以《巴塞爾公約》的宗旨是力圖減少發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家傾倒“垃圾”的這種行為。但如今,一方面是發(fā)展中國家的環(huán)保意識日益強烈,強烈譴責(zé)和反對危險廢棄物的越境輸入;另一方面是雙方的“資源戰(zhàn)”:發(fā)展中國家希望通過對可回收廢棄物的進(jìn)口彌補國內(nèi)原生資源的不足,而與此同時發(fā)達(dá)國家也開始“惜售”,對一些可能成為戰(zhàn)略性再生資源的廢棄物減少出口,要求盡可能在自己國家完成回收。因此,如果能在雙邊或多邊基礎(chǔ)上達(dá)成合作協(xié)議,則能實現(xiàn)雙贏或多贏格局;發(fā)達(dá)國家自己完成所有危險廢棄物的回收或最終處置;如果由于成本、規(guī)模經(jīng)濟等原因一些廢棄物需越境轉(zhuǎn)移輸往發(fā)展中國家,則必須輸出相應(yīng)的回收和處置技術(shù),以確保在境外處理不會引起環(huán)境污染。雙方建立、共享信息平臺,建立廢棄物跟蹤系統(tǒng)等,確保廢棄物越境轉(zhuǎn)移能接受雙方的共同監(jiān)管。在政府間合作基礎(chǔ)上,我國可適當(dāng)增加進(jìn)口廢棄物種類、擴大進(jìn)口規(guī)模,以滿足我國制造業(yè)對原材料的需求。(2)發(fā)展海外廢水收購基地,需與其提供的共識我國目前對廢料進(jìn)口的前道監(jiān)管,一是實施供貨企業(yè)注冊制度,二是實施裝運前檢驗制度。仔細(xì)推敲一下就會發(fā)現(xiàn)這兩個制度是在已經(jīng)有了需要越境轉(zhuǎn)移的廢料的基礎(chǔ)上進(jìn)行的監(jiān)管,收集具體哪些廢料的主動權(quán)并不在我方。鑒于現(xiàn)在廢料進(jìn)口質(zhì)量參差不齊、同一商品目錄下還會經(jīng)常性夾雜其他廢料,而且進(jìn)口的量也不夠穩(wěn)定,影響加工企業(yè)的正常開工和用工,建議成立海外廢料收購基地,由該收購基地負(fù)責(zé)在某一地區(qū)的廢料收購。國內(nèi)加工企業(yè)可以與該收購基地建立業(yè)務(wù)聯(lián)系。這種做法既可以有所選擇地收購有高回收價值,同時我國目前的技術(shù)又能保證污染控制的廢料,掌握廢料收購的主動權(quán),同時也可消除國內(nèi)加工企業(yè)“等米下鍋”現(xiàn)象,節(jié)省單個企業(yè)外出收購的成本開支,產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。(3)主要廢棄物的再利用盡管我國先后出臺了《廢塑料回收與再生利用污染控制技術(shù)規(guī)范(試行)》(HJ/T364-2007)、《廢棄電器電子產(chǎn)品處理污染控制技術(shù)規(guī)范(試行)》(HJ527-2010)等部分技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),但與我國現(xiàn)階段準(zhǔn)予進(jìn)口的廢棄物種類相比仍不夠全面,而且此兩個技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)均屬于污染控制的標(biāo)準(zhǔn),對于拆解、加工等各環(huán)節(jié)應(yīng)達(dá)到的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)則尚未有標(biāo)準(zhǔn)可依。拆解達(dá)到怎樣的標(biāo)準(zhǔn)才算合格?處于何種狀態(tài)才能流出定點加工企業(yè)?這些都需要一個標(biāo)準(zhǔn)。因此,我們一方面需加快各類污染控制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制訂步伐,另一方面應(yīng)著手制訂主要廢棄物拆解、加工的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),以便于更好地進(jìn)行監(jiān)管。此外,對于二手零部件或二手產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)加快制訂。從對環(huán)境的影響來說,對二手零部件的再使用由于不需要徹底拆解,因而對環(huán)境的負(fù)面影響相對較小,是更為經(jīng)濟的回收處理方法。關(guān)鍵在于加快制訂二手零部件的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),明確拆解下來的零部件、元器件應(yīng)經(jīng)過的檢測和處理項目,應(yīng)達(dá)到的質(zhì)量