南昌市城市更新管理辦法

南昌市都市更新管理方法都市更新，是指將不適應(yīng)都市當(dāng)代社會(huì)生活需要的都市區(qū)域作必要的改建，以進(jìn)一步完善和提高都市發(fā)展的整體功效。都市更新不僅是時(shí)代發(fā)展的必然規(guī)定，還是保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重要體現(xiàn)。作為中部省會(huì)都市的南昌，在老城區(qū)改造建設(shè)的都市更新層面有著典型的中國(guó)都市發(fā)展特性，如何從南昌都市更新的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題著手，分析其成因并廣泛借鑒，最后提出解決對(duì)策和建議，將對(duì)南昌市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全民發(fā)展含有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、南昌都市更新的基本狀況分析

近年來(lái)，為提高南昌都市形象，增強(qiáng)民生福祉，南昌市大力實(shí)施“棚改、舊改”，并以此全方面推動(dòng)南昌市都市更新發(fā)展水平，獲得了明顯成效。特別是，隨著南昌市大力推動(dòng)“美麗南昌·幸福家園”環(huán)境綜合治理工程等一系列民生工程的實(shí)施，南昌市的都市更新發(fā)展水平有著質(zhì)的提高和飛躍。

（一）南昌市都市更新的基本概況

東湖區(qū)、西湖區(qū)以及青云譜區(qū)是南昌市的老城區(qū)，在都市更新層面有著較為典型的代表性。截至底，東湖區(qū)啟動(dòng)78個(gè)地塊征收，實(shí)際實(shí)施征收48個(gè)地塊，拆除破舊社區(qū)、城中村、棚戶區(qū)面積達(dá)207.46萬(wàn)平方米。同期，西湖區(qū)以“拆、改、留”并重，“規(guī)、建、管”并舉，共實(shí)施了46個(gè)棚舊改造項(xiàng)目，改造房屋面積463.52萬(wàn)平方米，改造戶數(shù)4.06萬(wàn)戶，支出各類專項(xiàng)資金143.46億元。青云譜區(qū)完畢舊改項(xiàng)目30個(gè)，征遷房屋面積280萬(wàn)平方米，征遷戶數(shù)約1.50萬(wàn)戶，征集改造資金累計(jì)494.63億元。作為典型的老城區(qū)，都市更新的重點(diǎn)重要集中在棚戶區(qū)改造、城中村改造以及破舊社區(qū)的改造與微改造層面。（注：以上數(shù)據(jù)由各縣區(qū)提供，截至?xí)r間為12月）

從都市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、都市治理水平層面而言，市區(qū)都市更新的條件往往要優(yōu)于縣區(qū)，因此縣區(qū)的都市更新項(xiàng)目就更多地集中于公共基礎(chǔ)設(shè)施的改造與提高等方面。以新建區(qū)為例，自新建區(qū)“撤縣設(shè)區(qū)”以來(lái)，其都市更新的重點(diǎn)重要傾向于對(duì)破舊社區(qū)的改造與微改造、都市道路的改造以及公共設(shè)施的優(yōu)化提高上。截至底，新建區(qū)共實(shí)施舊改征面積370萬(wàn)平方米，投入7.6億元重點(diǎn)實(shí)施都市道路“白改黑”、“阻改通”等都市公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，并投入專項(xiàng)資金進(jìn)行道路標(biāo)記、停車場(chǎng)等交通設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。

（二）南昌市都市更新的重要特點(diǎn)

隨著都市更新系列工程的全方面有序推動(dòng)，南昌市都市更新也呈現(xiàn)出某些本身的特色和亮點(diǎn)。一是根據(jù)本身特點(diǎn)打造都市品牌。西湖區(qū)以“修舊如故、建新如舊”理念打造了南昌三大歷史文化街區(qū)之一的萬(wàn)壽宮歷史文化街區(qū)，以商業(yè)、旅游和文化相結(jié)合打造了“中國(guó)特色商業(yè)街”的繩金塔美食街，還以“慢生活”為主題打造了里洲慢生活街區(qū)；東湖區(qū)則在都市更新中主動(dòng)引進(jìn)蘇寧廣場(chǎng)、希爾頓歡朋酒店等一批重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，做強(qiáng)商貿(mào)業(yè)來(lái)扎實(shí)都市更新基礎(chǔ)。二是對(duì)都市“文脈”的保護(hù)運(yùn)用。在舊城區(qū)的改造提高進(jìn)程中，南昌市非常重視繼承、創(chuàng)新和發(fā)展南昌的“文脈”，對(duì)南昌的古色文化、紅色文化、當(dāng)代工業(yè)文化以及綠色生態(tài)文化進(jìn)行主動(dòng)保護(hù)和完善，特別是以滕王閣周邊區(qū)域的建設(shè)和改造、八一廣場(chǎng)周邊區(qū)域的建設(shè)和改造等項(xiàng)目建設(shè)為載體，為南昌市留住都市“文脈”發(fā)揮了重要作用。三是不停完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在都市更新進(jìn)程中，各地充足運(yùn)用征拆土地和項(xiàng)目建設(shè)，主動(dòng)為公共設(shè)施用地進(jìn)行預(yù)留，同時(shí)加大道路交通設(shè)施建設(shè)，加大便民設(shè)施建設(shè)力度，特別是充足運(yùn)用微改造項(xiàng)目不停提高破舊社區(qū)的整體水平，讓都市更新最大程度地造福民眾。

二、現(xiàn)在南昌市都市更新存在的重要問(wèn)題

隨著我市都市更新項(xiàng)目的全方面、進(jìn)一步推動(dòng)，更多深層次、普遍性的問(wèn)題也開(kāi)始顯現(xiàn)，特別是在土地、資金以及都市功效建設(shè)等方面，尚有某些亟待解決的問(wèn)題。

（一）存在土地整合運(yùn)用的困境

土地是都市更新的重要載體和抓手，也是都市更新系列政策落地實(shí)施的平臺(tái)，隨著南昌市都市更新項(xiàng)目的廣泛進(jìn)一步推動(dòng)，某些問(wèn)題也開(kāi)始顯現(xiàn)。一是土地征遷存在困境。在破舊社區(qū)改造、城中村改造以及棚戶區(qū)征遷進(jìn)程中，項(xiàng)目推動(dòng)往往受制于多個(gè)因素而造成都市更新進(jìn)度慢，特別是涉及屬權(quán)糾紛、上級(jí)部門管理以及歷史文化遺跡保存等問(wèn)題上，征遷難度較大，征遷效率低。二是土地規(guī)整難度較大。在土地的規(guī)整方面，按照“科學(xué)規(guī)劃、連線成片”的原則，各地都面臨著土地改造的“插花地帶”問(wèn)題，零星散落、且不規(guī)整的地塊很難得到充足的整治，也難以得到后期的繼續(xù)開(kāi)發(fā)。三是土地開(kāi)發(fā)運(yùn)用局限性。從現(xiàn)有的政策層面看，“加大住宅供應(yīng)、非住宅去庫(kù)存”的政策會(huì)對(duì)土地開(kāi)發(fā)運(yùn)用有一定的限制，加之以規(guī)整地塊少、房屋征遷時(shí)間長(zhǎng)、安置房建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)等多重因素的影響，造成土地整合運(yùn)用方面還存在一定的發(fā)展困境。

（二）缺少各項(xiàng)資金的有效支持

資金保障是推動(dòng)都市更新項(xiàng)目順利實(shí)施的核心力量，也是影響和制約都市更新水平的重要因素。在老城區(qū)改造過(guò)程中，多地普遍面臨征遷成本高、征遷前期融資難等問(wèn)題，因此在資金方面普遍存在較大缺口，而這又造成拆遷工程以及安置房建設(shè)成本加大、效率減少的連鎖反映。宏觀層面上，自以來(lái)我市就已經(jīng)開(kāi)始主動(dòng)爭(zhēng)取到國(guó)家棚戶區(qū)改造政策的支持，并獲得國(guó)開(kāi)行三期棚戶區(qū)改造專項(xiàng)貸款。但從實(shí)施效果來(lái)看，限于拆遷、申報(bào)以及審批等多重因素的影響，專項(xiàng)資金已經(jīng)嚴(yán)重滯后并短缺，實(shí)際需求資金、市級(jí)調(diào)撥資金、實(shí)際到賬資金三者存在較大差距，致使不少都市更新項(xiàng)目延緩滯后。微觀層面上，也存在資金平衡方面的困境。在老城區(qū)內(nèi)部，專項(xiàng)資金與土地收益權(quán)分離使得改造項(xiàng)目資金面臨較大壓力；在新老城區(qū)之間，新城區(qū)發(fā)展動(dòng)力強(qiáng)勁，民生投入負(fù)擔(dān)較輕，而老城區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力偏弱，民生負(fù)擔(dān)較重，特別是舊城改造的資金壓力非常巨大，因而很大程度上有賴于市級(jí)財(cái)政的平衡。另外，老城區(qū)的土地置換成本也顯然高于其它地區(qū)，特別是“插花地帶”會(huì)嚴(yán)重影響土地的規(guī)整性，致使土地出讓金難以平衡土地置換成本，諸多因素都致使項(xiàng)目資金出現(xiàn)較大缺口。

（三）存在都市功效建設(shè)的矛盾

從久遠(yuǎn)看，都市更新服務(wù)于都市功效的完善，但短期層面上，都市更新的項(xiàng)目推動(dòng)往往與都市功效維系有一定的矛盾。一是存在都市更新的規(guī)整性與文物保護(hù)的短期矛盾。南昌建城2200余年，擁有豐富的古色文化建筑、紅色文化建筑、當(dāng)代工業(yè)文明建筑以及當(dāng)代綠色文化建筑，其深厚、豐富的文化底蘊(yùn)更是鑄就了南昌都市文化的內(nèi)核與精髓。但不可避免地，隨著都市功效的快速發(fā)展和生活水平的大幅提高，舊有的城區(qū)建筑，特別是破舊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)不能滿足都市的發(fā)展和民眾的需求，亟需從空間布局、環(huán)境改善等諸多層面進(jìn)行改造提高，以滿足都市發(fā)展的時(shí)代化需求。二是都市更新與市政建設(shè)缺少全方面對(duì)接。在市政道路交通建設(shè)方面，都市更新項(xiàng)目與市政建設(shè)存在交叉現(xiàn)象，權(quán)責(zé)問(wèn)題存在一定的含糊性；在社區(qū)改造方面，都市更新的硬件實(shí)施還需要從軟件的提高等方面進(jìn)一步完善；在基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，特別是民生項(xiàng)目建設(shè)等方面，也需要有關(guān)部門和項(xiàng)目建設(shè)的配套和全方面對(duì)接。在都市功效建設(shè)和都市更新項(xiàng)目的對(duì)接推動(dòng)上，還需要進(jìn)一步厘清關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧。

三、提高南昌市都市更新水平的對(duì)策建議

都市更新的理論和實(shí)踐緣起于上世紀(jì)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，并隨著全球工業(yè)文明、都市文明的推動(dòng)而快速擴(kuò)散。從現(xiàn)階段我國(guó)都市更新的重要舉措來(lái)看，都市更新重要是針對(duì)舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、故居住區(qū)、城中村以及文物舊址等傳統(tǒng)區(qū)域，通過(guò)再開(kāi)發(fā)、整治改善及修繕保護(hù)等方式，最后實(shí)現(xiàn)都市空間優(yōu)化、人居環(huán)境改善、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及歷史文脈傳承等多重目的?；谀喜卸际懈麓嬖诘膯?wèn)題及其深層次因素，課題組提出下列對(duì)策建議。

（一）加大政策扶持力度

從政策層面，南昌市已經(jīng)相繼出臺(tái)實(shí)施了一系列都市更新的有關(guān)政策和方法，為提高南昌市都市更新水平提供了重要的支撐。8月，南昌初次突出強(qiáng)調(diào)在都市“棚改、舊改”的基礎(chǔ)上大力推動(dòng)都市，不停提高都市文化品位。年初，南昌市從解決好規(guī)與建、新與老、產(chǎn)與城、點(diǎn)與面、拆與留、收與支、政與市、更與傳的“八大關(guān)系”上推動(dòng)都市更新，為南昌市都市更新提出了具體規(guī)定，并指明了發(fā)展方向。但事實(shí)上，我市的都市更新還需要不停地補(bǔ)充、優(yōu)化和細(xì)化更多的政策方法。一是要在征遷、賠償機(jī)制上強(qiáng)化政策法規(guī)的基礎(chǔ)性作用，加強(qiáng)征遷、賠償?shù)确椒ǖ目茖W(xué)性、統(tǒng)籌性和正當(dāng)性根據(jù)；二是要在審批程序上不停優(yōu)化提高，要簡(jiǎn)化產(chǎn)權(quán)登記、安置房立項(xiàng)審批等便民服務(wù)流程，為都市更新提供便利；三是要在項(xiàng)目資金的使用與劃撥上加強(qiáng)監(jiān)管，解決多數(shù)地區(qū)資金不平衡以及資金不到位的問(wèn)題。四是要盡快建立完善舊城改造，特別是城中村、棚戶區(qū)改造建設(shè)的都市更新專項(xiàng)機(jī)制，為全市統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施都市更新項(xiàng)目提供法理根據(jù)和政策指導(dǎo)。

（二）加大資金支撐力度

都市更新資金需求總量大、需求程度高，這就需要各項(xiàng)資金總量充足并準(zhǔn)時(shí)撥付到位，同時(shí)還需要對(duì)有關(guān)資金進(jìn)行安全監(jiān)管，以及從市級(jí)層面實(shí)現(xiàn)資金分派再平衡。一是要確保專項(xiàng)資金撥付到位。南昌市都市更新項(xiàng)目的資金來(lái)源渠道重要有舊改辦、市土儲(chǔ)以及國(guó)開(kāi)行，由于嚴(yán)格的審批、調(diào)撥等程序，動(dòng)輒幾十億的專項(xiàng)資金往往通過(guò)多批次撥付，因此也很難及時(shí)、足額調(diào)撥到位。建議適宜簡(jiǎn)化有關(guān)手續(xù)，縮短審批調(diào)撥時(shí)間，并與國(guó)開(kāi)行建立高效的對(duì)接機(jī)制，確保各項(xiàng)資金及時(shí)、足額撥付到位。二是要加強(qiáng)資金使用監(jiān)管力度。設(shè)立和健全資金池管理制度，嚴(yán)控各個(gè)項(xiàng)目的資金使用，確保專款專用，杜絕不凡挪用等問(wèn)題，特別是，要嚴(yán)格監(jiān)管過(guò)分賠付問(wèn)題的發(fā)生。三是要實(shí)現(xiàn)資金分派再平衡。以棚改為例，我市棚戶區(qū)改造遵照的是“市級(jí)統(tǒng)籌、封閉運(yùn)行、分分辨戶、綜合平衡”的原則，各縣區(qū)棚改實(shí)施資金自我平衡的原則，但事實(shí)上，各地區(qū)建筑密度、人口密度有較大差別，拆遷成本、配套建設(shè)成本也會(huì)有較大差別，完全按照資金平衡的原則反而會(huì)造成實(shí)際的不平衡。建議統(tǒng)籌規(guī)劃，全盤平衡，特別是要加大對(duì)老城區(qū)資金平衡的扶持力度。四是在條件允許的狀況下，大力引進(jìn)多方社會(huì)民間資本，充足運(yùn)用政策支持與市場(chǎng)參加相結(jié)合的機(jī)制，有效破解融資問(wèn)題。

（三）優(yōu)化都市功效布局

在都市更新的全進(jìn)程中，必須綜合考慮都市功效的整體規(guī)劃，考慮有關(guān)權(quán)益主體的溝通協(xié)調(diào)，并作出保護(hù)與開(kāi)發(fā)的甄別和選擇。一是要統(tǒng)籌做好都市功效規(guī)劃。主動(dòng)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，激勵(lì)公眾和社會(huì)共同參加都市的規(guī)劃建設(shè)，確保都市功效與都市更新同時(shí)進(jìn)行，要遵照都市產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)造、都市配套設(shè)施建設(shè)、都市土地空間等發(fā)展要素，以全市統(tǒng)籌規(guī)劃為藍(lán)圖，實(shí)現(xiàn)都市功效項(xiàng)目與都市更新項(xiàng)目的有序同時(shí)。二是要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。都市更新是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及破舊社區(qū)、城中村、棚戶區(qū)等多個(gè)主體，涉及交通、供水、供電、文保以及省市駐派等多個(gè)部門和行業(yè)。因此需要從全市層面統(tǒng)籌規(guī)劃，主動(dòng)協(xié)調(diào)好與各方，特別是市政建設(shè)、駐派機(jī)構(gòu)的溝通，做到全市一盤棋，按照統(tǒng)籌安排調(diào)度推動(dòng)實(shí)施全市的都市更新項(xiàng)目。三是要解決保護(hù)與開(kāi)發(fā)的關(guān)系。在都市更新的過(guò)程中，必然見(jiàn)面臨破舊建筑的拆除與保存修繕之間的權(quán)衡和選擇。對(duì)于含有悠久歷史的古文化建筑，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮原址保存并修繕；對(duì)于可能含有當(dāng)代工業(yè)文明紀(jì)念意義的廠址、宿舍等建筑，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行甄別有選擇地保存；對(duì)于土地面積較大、形狀規(guī)整、商貿(mào)潛力較大的地塊，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮再開(kāi)發(fā)運(yùn)用；對(duì)于面積較小、形狀不規(guī)整以及人口密集度較高的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)考慮配套設(shè)施建設(shè)以及民生設(shè)施建設(shè)為主。

（四）加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)

都市更新的主體目的在于為市民發(fā)明更加舒適、便捷的生產(chǎn)生活條件，因此必須依靠舊城改造等項(xiàng)目進(jìn)一步完善和提高都市基礎(chǔ)配套設(shè)施的建設(shè)。一是要將配套建設(shè)納入都市更新的整體規(guī)劃。要把配套設(shè)施建設(shè)納入到都市更新的整體、全局和久遠(yuǎn)的規(guī)劃當(dāng)中，要主動(dòng)運(yùn)用舊改契機(jī)統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，選擇適宜的地塊有序發(fā)展老城區(qū)的公共配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而不停優(yōu)化都市的承載力、吸附力和聚集力，進(jìn)而提高都市品位。二是要在都市更新項(xiàng)目中同時(shí)實(shí)施配套跟進(jìn)。都市更新是拆舊與建新同時(shí)的進(jìn)程，在老城區(qū)的改造進(jìn)程中，不少已有的公