論檢察建議的立法完善

論檢察建議的立法完善

2011年10月，全國人民代表大會常務(wù)委員會立法委員會通過了《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《草案》）。根據(jù)草案第一條，檢察官辦公室有權(quán)通過檢察官辦公室的提議和反通知形式監(jiān)督民事訴訟。即將“檢察建議”作為了一種新的民事檢察監(jiān)督形式納入了《民事訴訟法》,這一規(guī)定對于加強民事訴訟中的檢察監(jiān)督無疑是有益的,然而,就目前《草案》有關(guān)這種監(jiān)督形式的規(guī)定而言又是不完善的。為了保證立法有關(guān)“檢察建議”規(guī)定的科學(xué)性和合理性,以及適應(yīng)民事檢察監(jiān)督實務(wù)運用的需要,筆者認為,立法對于“檢察建議”應(yīng)當(dāng)做以下必要的完善。一、確立檢察監(jiān)督的目標—明確“檢察建議”個案監(jiān)督的性質(zhì)“檢察建議”作為我國檢察機關(guān)在檢察監(jiān)督實踐中探討、摸索出來的一種監(jiān)督方式,按照《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》有關(guān)“檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩(wěn)定,在履行法律監(jiān)督職能過程中,結(jié)合執(zhí)法辦案,建議有關(guān)單位完善制度,加強內(nèi)部制約、監(jiān)督,正確實施法律法規(guī),完善社會管理、服務(wù),預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式”(1)的規(guī)定,“檢察建議”不僅在性質(zhì)上原本是一種訴訟外的監(jiān)督方式,而且就其類型而言也是一種類案監(jiān)督的方式。個案監(jiān)督與類案監(jiān)督,雖然都是監(jiān)督,但是,對于民事程序立法而言這兩種監(jiān)督卻具有不同的意義。由于《民事訴訟法》是解決糾紛、確保個案裁判公正與正確的法律,解決具體糾紛從基本性質(zhì)上決定了民事訴訟程序意義上的檢察監(jiān)督只能是個案監(jiān)督,即為糾正具體案件的裁判錯誤而設(shè)置的糾錯機制與監(jiān)督方式。換言之,雖然說針對人民法院在審判與執(zhí)行過程中存在的某些傾向性的不規(guī)范問題,以及法院在內(nèi)部管理體制、規(guī)章制度的設(shè)置等方面提出“檢察建議”,督促審判機構(gòu)完善制度建設(shè)、加強內(nèi)部制約機制,既有利于消除隱患及杜絕違法現(xiàn)象,也有利于保證個案的裁判公正。但是,應(yīng)當(dāng)明確的是,這種以完善法院內(nèi)部管理、規(guī)章制度建設(shè)為目的的監(jiān)督,作為一種間接的保障訴訟裁判公正的方式,并不是民事訴訟程序意義上的檢察監(jiān)督,也不應(yīng)當(dāng)是立法設(shè)置這種檢察監(jiān)督方式的目的所在,因為對于不同的問題采用不同的法律形式進行監(jiān)督與規(guī)范,是我們立法的基本策略與原則所在。民事訴訟中的檢察監(jiān)督不可能解決,實際上也解決不了與裁判有關(guān)的所有問題,特別是審判機構(gòu)內(nèi)部管理、規(guī)章制度的設(shè)置等方面的問題,因此,民事檢察監(jiān)督只能定位為保障裁判公正、正確意義上的個案監(jiān)督。然而就目前《草案》有關(guān)“檢察建議”的規(guī)定來看,其所確定的“檢察建議”是一種個案監(jiān)督還是類案監(jiān)督是很不清楚的。由于立法在這一問題上沒有明確的規(guī)定,就條文含義的理解,以及訴訟實踐有關(guān)“檢察建議”適用的角度上看,凡是與民事司法審判相關(guān)的問題,檢察機關(guān)理所當(dāng)然的都可以“檢察建議”的方式進行監(jiān)督,而不論所涉及的是個案審判中的問題,還是法院在內(nèi)部管理、規(guī)章制度,甚至其它方面的一些問題。如果是這樣的話,這種規(guī)定顯然與作為直接保障裁判公正監(jiān)督方式的基本性質(zhì)不相吻合,為此,這種檢察監(jiān)督依理也是不應(yīng)當(dāng)納入《民事訴訟法》加以規(guī)定。其原由不僅是因為,民事訴訟檢察監(jiān)督在性質(zhì)上是一種針對個案設(shè)置的糾錯機制,以及所要解決的根本問題是保證案件審理裁判上的公正、正確,而不是法院內(nèi)部管理、規(guī)章制度上的問題。而且從立法基本原則與策略的角度上講,這些問題并不是檢察監(jiān)督所能完成得了的。由此可見,立法有關(guān)“檢察建議”性質(zhì)、類型規(guī)定上的不明確、不清晰,是《草案》有關(guān)這種監(jiān)督方式規(guī)定中的一個問題。而《草案》在規(guī)定上為什么會出現(xiàn)這種問題,以筆者之見,這與立法上對于《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》中所規(guī)定的檢察建議,與納入《草案》之后的“檢察建議”在性質(zhì)與功能上的不當(dāng)認識有關(guān)。換言之,立法將一般檢察建議納入《草案》以后,沒有充分考慮到納入《草案》以后的“檢察建議”與一般檢察建議所具有的區(qū)別,一定程度上混淆了一般意義上的檢察建議與《草案》所規(guī)定“檢察建議”的差異。而在筆者看來,一般意義上的檢察建議,即《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》中所規(guī)定的檢察建議,與《草案》所確定的“檢察建議”是有所不同的,其區(qū)別不僅在于各自適用條件、領(lǐng)域、范圍存在重大差異,還在于《草案》規(guī)定“檢察建議”所要解決的問題具有特殊性,即直接保證司法裁判的公正與正確。這種在適用條件、領(lǐng)域、范圍,以及所要解決問題上的特殊性,客觀上不僅決定了這種監(jiān)督方式在不同條件、領(lǐng)域以及范圍適用上的差異,也決定了民事訴訟程序內(nèi)的“檢察建議”在性質(zhì)與類型上,只能是一種個案監(jiān)督。二、建議”自身特定的適用條件與事項“檢察建議”作為《草案》確立的一種新的且不同于傳統(tǒng)抗訴的檢察監(jiān)督方式,從立法規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確、準確的角度上看,首先涉及到的是這種檢察監(jiān)督方式的適用條件與事項的問題,即“檢察建議”應(yīng)當(dāng)在哪種條件下適用,以及針對什么問題適用。因為,從立法規(guī)定的邏輯性與技術(shù)性角度上看,作為新增且不同于傳統(tǒng)抗訴監(jiān)督方式的“檢察建議”,如果沒有自己特定的適用條件以及專門的適用事項,或者說在監(jiān)督的條件與適用的事項上與傳統(tǒng)的抗訴方式相互重疊以及混淆,從立法規(guī)定科學(xué)性的角度上看,這種規(guī)定顯然是不科學(xué)的。換言之,相對于傳統(tǒng)抗訴的監(jiān)督方式而言,“檢察建議”自身特定的適用條件與事項,不僅是立法規(guī)定這種監(jiān)督方式的實際意義所在,也是其規(guī)定的立法價值所在。因而,對于新增的這種檢察監(jiān)督方式,從立法的角度對于其適用條件與事項作出明確的規(guī)定,不僅是科學(xué)設(shè)置這種檢察監(jiān)督方式的必然要求,從民事訴訟檢察監(jiān)督司法實踐的角度上看,也是避免“檢察建議”與抗訴兩種監(jiān)督方式適用混亂的必要條件。然而不無遺憾的是,《草案》在有關(guān)“檢察建議”的規(guī)定上,卻沒有對于這種監(jiān)督方式的適用條件與事項做出明確規(guī)定。從立法體例的角度上看,《草案》有關(guān)“檢察建議”的這種立法規(guī)定形式及其立法例,相較于現(xiàn)行《民事訴訟法》第187條、第179條有關(guān)檢察機關(guān)適用抗訴的條件、事項的具體規(guī)定而言(1),顯然是存在重大缺陷的。這種立法缺陷的嚴重性,不僅僅在于立法規(guī)定本身不科學(xué)、不完備、不清楚,而且從司法實務(wù)的角度上看,這種立法規(guī)定還易于導(dǎo)致“檢察建議”與民事抗訴兩種監(jiān)督方式在適用上的混亂。為此,從立法規(guī)定應(yīng)當(dāng)科學(xué)、嚴謹、明確、準確的角度上看,《草案》在完善中理應(yīng)對“檢察建議”的適用條件與事項做出明確的規(guī)定。對于《草案》有關(guān)“檢察建議”適用條件與事項的完善,筆者認為,從立法技術(shù)性的角度上看,不僅應(yīng)當(dāng)采用具體的列舉式,而不是較為抽象的概括式,而且,在具體條件與事項的確定上還應(yīng)當(dāng)堅持兩個原則:首先,“檢察建議”適用的條件與事項和“抗訴”適用的條件與事項應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別,否則,就沒有規(guī)定“檢察建議”的必要;其次,“檢察建議”適用的條件與事項應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)行法律規(guī)定不適用“抗訴”的一些情形與事項,例如違反管轄規(guī)定受理案件、先于執(zhí)行與財產(chǎn)保全存在問題,以及強制措施使用不當(dāng)?shù)取＿@樣由于兩者具有各自不同的適用對象、事項與條件,“檢察建議”與“抗訴”兩種監(jiān)督方式不僅相輔相成、相得益彰,從立法規(guī)定的角度上看不相矛盾,也有利于充分發(fā)揮這兩種檢察監(jiān)督方式各自的功能與作用。三、“檢察建議”的制度架構(gòu)“檢察建議”程序上的強制力,指的是從訴訟程序的角度,當(dāng)檢察機關(guān)發(fā)出“檢察建議”以后,被建議方應(yīng)當(dāng)根據(jù)“檢察建議”,進行相應(yīng)程序性行為的強制力。即當(dāng)檢察機關(guān)針對問題提出了“檢察建議”以后,對于所涉及的問題,被建議方應(yīng)當(dāng)進行必要的復(fù)查、審核,并對于“檢察建議”作出必要的答復(fù)、回應(yīng)、解釋以及糾正、整改與規(guī)范的強制力。立法上之所以應(yīng)當(dāng)賦予“檢察建議”程序上的強制力,筆者的理由有二:首先,“檢察建議”一旦正式納入《民事訴訟法》以后,在性質(zhì)上就不再是一種非訴訟的監(jiān)督方式,作為《民事訴訟法》的一種程序法律規(guī)定,要能夠保證在訴訟中得以順利的施行,而不僅僅具有宣言的性質(zhì),就理應(yīng)賦予程序上必要的強制性。其次,如果立法上不賦予“檢察建議”程序上必要的強制力,“檢察建議”的實際履行將完全取決于被建議對象的主觀覺悟。而這種將“檢察建議”的實際履行完全建立在被建議方自覺、自愿的基礎(chǔ)上,并由其自由決定的立法規(guī)定形式,從司法實踐的情況來看,鑒于認識上的差異以及檢、法兩家一定程度上的矛盾,被建議方可以、也完全可能置之不理,從而致使“檢察建議”形同虛設(shè),達不到監(jiān)督的目的。換言之,立法上如果不從程序的角度賦予“檢察建議”必要的強制力,那么新增這種監(jiān)督方式不僅沒有實際意義,也實在是沒有立法規(guī)定的必要。為此,無論從“檢察建議”作為一種程序法律規(guī)范本身,還是從司法實際操作運用的角度上看,民事訴訟程序立法都應(yīng)當(dāng)從訴訟程序的角度,賦予“檢察建議”最低限度的強制力。然而就目前《草案》有關(guān)“檢察建議”的規(guī)定來看,立法在這一問題的規(guī)定上也是存在重大缺陷的,至少是不清楚的。換言之,從訴訟程序的角度上看,被建議方對于“檢察建議”在程序上應(yīng)當(dāng)做出什么樣的處理,立法上沒有做出相應(yīng)的規(guī)定。而這種規(guī)定形式相對于現(xiàn)行立法有關(guān)另一種監(jiān)督方式,即檢察機關(guān)的抗訴而言,其問題顯得十分的明顯。按照《民事訴訟法》第188條的規(guī)定,對于人民檢察院提出抗訴的案件,人民法院在收到抗訴書之日起的30日內(nèi),必須作出再審裁定,進行再審。而《草案》卻沒有關(guān)于被建議方在程序上應(yīng)當(dāng)做出什么樣處理的規(guī)定。之所以如此,筆者認為,應(yīng)當(dāng)說也與立法上對“檢察建議”這種監(jiān)督方式的認識存在直接的聯(lián)系?！皺z察建議”作為源于檢察實踐的一種監(jiān)督方式,納入《民事訴訟法》以后,在學(xué)理認識上對于是否應(yīng)當(dāng)賦予其程序性的強制力,存在著不同的觀點。反對賦予其程序性強制力的觀點認為,“檢察建議”作為一種“建議”,不僅在字面含義上是一種提醒式、告誡式、規(guī)勸式行為,即通過這種提醒、告誡、規(guī)勸的方式來通知對方,引起被建議方的警覺,從而自覺加以糾正的行為,而且性質(zhì)上屬于檢察機關(guān)與被建議對象相互之間的一種協(xié)商性行為。因而不應(yīng)當(dāng)賦予這種行為的強制性,即被建議對象對“檢察建議”可以接受,也可以不接受。如果被建議方?jīng)]有正當(dāng)理由對于檢察建議不予采納的,人民檢察院可以向其上級主管機關(guān)反映,提請上級主管機關(guān)處理。筆者認為,這種觀點在“檢察建議”尚未納入《民事訴訟法》的條件下,是可以成立的。但是我們目前研究的問題是準備納入《民事訴訟法》的“檢察建議”。換言之,納入《民事訴訟法》的“檢察建議”與一般意義上的檢察建議,是兩種不同類型以及不同性質(zhì)的監(jiān)督行為。一般檢察建議作為一種非訟性的監(jiān)督方式,在被建議方不接受建議時,通過協(xié)商以及提請上級主管部門處理不僅是可行的,也只能如此,因為無法賦予其強制力。但是“檢察建議”一旦納入《民事訴訟法》,并作為與抗訴并列的檢察監(jiān)督方式以后,“檢察建議”就已經(jīng)發(fā)生了性質(zhì)上的變化,即由訴訟外成為了一種訴訟內(nèi)的監(jiān)督方式。作為一種訴訟內(nèi)的監(jiān)督方式,在程序上必然要求賦予其必要的強制力,否則這種規(guī)定不僅本身沒有實際意義,實踐中也無法保證其得到有力的執(zhí)行。為此,無論從民事訴訟程序法律規(guī)定的角度還是訴訟監(jiān)督實踐的角度上看,都應(yīng)當(dāng)從程序立法的角度上賦予“檢察建議”必要的強制力。四、確立檢察監(jiān)督使用異議性權(quán)利的必要性在有關(guān)“檢察建議”的立法完善中,除了上述幾個方面的問題以外,還應(yīng)當(dāng)看到,“檢察建議”雖然是檢察機關(guān)為了保證訴訟公正而采用的一種監(jiān)督行為,然而鑒于訴訟事件現(xiàn)實情況的復(fù)雜性,以及多種原因,“檢察建議”不論在針對的問題、建議的內(nèi)容,還是建議的要求以及建議的方式、方法上,都難以保證絕對正確,也不可能完全排除一定程度上個別檢察機關(guān)對于“檢察建議”的濫用、誤用。因此,從立法的角度授予被建議方必要的異議性權(quán)利,不僅是合理的也是必要的。為此,從完善《草案》有關(guān)“檢察建議”的角度上講,立法在完善上述幾個方面時,還應(yīng)當(dāng)充分考慮到對于被建議方必要的異議性權(quán)利規(guī)定。即在被建議方認為“檢察建議”本身不正確,存在較大的問題,或者被建議方認為“檢察建議”有所不當(dāng)時,在一定期限內(nèi)賦予其向發(fā)出“檢察建議”的檢察