公務(wù)員績效考核制度的困境與出路

公務(wù)員績效考核制度的困境與出路

1993年，頒布了《國家官僚暫行條例》，正式建立了中國的官僚制度。經(jīng)過不斷完善和修改,《中華人民共和國公務(wù)員法》由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議于2005年4月27日通過,自2006年1月1日起,在我國正式施行。公務(wù)員法所稱的公務(wù)員,是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔(dān)工資福利的工作人員。公務(wù)員績效考核是指國家行政機關(guān)按照法律規(guī)定權(quán)限,依照國家公務(wù)員管理的法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件,對所屬公務(wù)員的工作成績、能力、態(tài)度等進行的考核和評價的活動?？冃Ч芾淼淖罱K目的是充分開發(fā)和利用每個成員的資源來提高組織績效。公務(wù)員績效考核便是適應(yīng)刺激反映模式而采用的一種有效人力資源開發(fā)手段,即通過提高成員的績效達到改善組織績效的目的。一、不稱職現(xiàn)象普遍我國公務(wù)員績效考核制度雖然已經(jīng)建立起來,但實際運行存在眾多問題:考核在封閉的環(huán)境中運行,缺乏公開透明機制;機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決定考核結(jié)果,下級、同級員工及廣大民眾參與度低;被考核者輪流坐莊當(dāng)優(yōu)秀,大多數(shù)人考核結(jié)果為稱職,幾乎不存在不稱職現(xiàn)象;考核與獎懲掛鉤低,缺乏激勵,大多數(shù)公務(wù)員不重視考核結(jié)果等。這些困境說明,我國公務(wù)員績效考核制度還存在很多漏洞,需要探究考核制度的內(nèi)部原因從而不斷完善制度。二、當(dāng)前公務(wù)員考核問題的表現(xiàn)我國公務(wù)員績效考核陷入困境,是由多種因素引發(fā)的。在這其中,績效考核的主客體不合預(yù)設(shè),考核內(nèi)容模糊層次不清,考核方法定量不定性等七個主要原因?qū)е铝水?dāng)前公務(wù)員考核問題。(一)對考核主體責(zé)任的不明確,造成了情面觀念重在分公務(wù)員績效考核的主體包括考核者單位領(lǐng)導(dǎo)、考核小組成員、上級主管領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督人員和輿論工作者?？己酥黧w在考核中帶有個人主觀性,考評者的價值觀念、分析判斷能力、臨時心境都會影響考核結(jié)果。另外,我國考核主體多為上級主管,沒有接受過正規(guī)人力資源管理的培訓(xùn),績效考核的專業(yè)素質(zhì)較低。由于《國家公務(wù)員暫行規(guī)定》只對考核主體的責(zé)任做了一般要求,沒有具體說明考核各個環(huán)節(jié)應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任,導(dǎo)致考核主體的責(zé)任不夠明確,造成了情面觀念重的結(jié)果。績效具有全面性?？冃嶋H上是政治思想、心理素質(zhì)、工作能力、工作過程與工作結(jié)果諸方面行為表現(xiàn)的總和。因此考評者應(yīng)全面地觀察被考評者的所有行為表現(xiàn),并根據(jù)這些行為的過程與效果的總和來評定績效。就直接主管來說,只有當(dāng)他與職員同在一起辦公或完成任務(wù)時,他的活動時空才與職員的活動時空相一致,才能由此把握績效,除此之外他則無法把握職員的工作實效。323公務(wù)員績效考核的客體不能與主體在活動時空上完全一致,這是造成績效考核困境的重要原因。(二)考核結(jié)果的等次偏少盡管一些績效內(nèi)容可以準確測量,例如打字速度,但正如前文所述,績效具有全面性和模糊性,難以精確測量。比方說,考核主體無法測量客體的政治思想。我國公務(wù)員現(xiàn)行考核內(nèi)容主要問題是比較空泛,包括德、能、勤、績、廉五個方面,缺乏針對不同部門、不同職務(wù)的具體規(guī)定。另外,績效考核結(jié)果等次偏少:公務(wù)員定期考核的結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次。被確定為優(yōu)秀等次的人數(shù)一般掌握在本單位、本部門參加考核人數(shù)的10%左右,最多不能超過15%。這就產(chǎn)生了按比例分配名額,輪流坐莊的現(xiàn)象,“今年你得優(yōu)秀,明年輪到我得優(yōu)秀”,不能真正把考核落到實處。(三)定性考核機制不合理現(xiàn)行績效考核方法結(jié)合了定量考核與定性考核,但主要側(cè)重定量考核。這是因為定量比定性更好測量與評比。主要的方法有:360度考核法、平衡積分卡、目標績效考核法和關(guān)鍵績效指標法等。然而,公務(wù)員的思想、感情和態(tài)度等難以量化考評的因素也應(yīng)該納入考核范圍,因此定性與定量應(yīng)該結(jié)合而定。目前的困境在于,定性考核存在考評不公的現(xiàn)象。例如:關(guān)系親近的人打分高,考評存在的刻板效應(yīng)和近因效應(yīng)等。(四)公務(wù)員職務(wù)消費考核結(jié)果處理不當(dāng),會導(dǎo)致激勵失效問題產(chǎn)生。我國現(xiàn)行公務(wù)員制度中的獎懲存在對優(yōu)秀公務(wù)員的獎勵太輕,對不稱職公務(wù)員的處理太重的問題。譚功榮(2007)指出年度考核中被確定為優(yōu)秀的公務(wù)員和被確定為稱職的公務(wù)員,在職務(wù)晉升、晉級增資和獎金發(fā)放等方面實際上沒有多少區(qū)別,如根據(jù)《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》:國家公務(wù)員連續(xù)三年被確定為優(yōu)秀等次或連續(xù)五年被確定為稱職以上等次的,在本職務(wù)對應(yīng)級別內(nèi)晉升一級。但如果某公務(wù)員在五年考核中分別確定為優(yōu)秀、優(yōu)秀、稱職、優(yōu)秀、優(yōu)秀,那么,按照此規(guī)定也只能晉升一級,與連續(xù)五年被確定為稱職的沒有什么差別。175(五)外部監(jiān)督體制缺乏介入公務(wù)員考核雖然制度上追求民主、透明、公正。但實際考核程序的公開程度不夠,整個過程僅限于內(nèi)部,缺乏外部監(jiān)督體制的介入。大多數(shù)公務(wù)員的考核主體是直接上級,同級監(jiān)督有限,外部民眾監(jiān)督更是少之又少,考核在封閉的過程中進行,存在“暗箱”操作,使得腐敗滋生。(六)崗位規(guī)劃制度制度內(nèi)環(huán)境的影響指績效考核的配套制度對考核本身的影響,也就是說公務(wù)員考核與升降制度的完善必須以公務(wù)員制度基本原則、職位分類制度、薪酬制度、培訓(xùn)制度的逐步完善為配合。其中,職位分類制度的健全具有關(guān)鍵性作用。李和中(2006)指出,目前我國的職位分類還不發(fā)達,領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的劃分還有不完善之處。對于眾多的工作性質(zhì)相差極大的非領(lǐng)導(dǎo)職位,制度中也沒有完全劃分。在這種情況下,職位說明書大多有名而無實,流于形式。不論在一般的行政單位還是在黨政機關(guān),這種職位說明書是簡要的、原則性的,某一特定的職位所要求的職責(zé)和條件通常沒有明確的規(guī)定。這就使得進行公務(wù)員考核時沒有一個客觀的標準進行衡量,無法判斷公務(wù)員是否已經(jīng)完成了本職工作、完成到什么程度、工作質(zhì)量如何。(七)對績效考核的討論研究不多。我國傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)制度外環(huán)境是指績效考核制度所在的傳統(tǒng)文化背景?？冃Э己藦奈鞣揭?在中國發(fā)展不長,因此指標體系和運行過程都沒有具體化,理論研究和實踐研究都非常有限。再加之我國的特殊國情,考評不能生搬硬套。這些都讓績效考核處于不斷摸索的過程,產(chǎn)生諸如指標的代表性不強,測量的精確性不夠,結(jié)果處置隨意等問題。另一方面,我國傳統(tǒng)文化根深蒂固,考評過程容易形成關(guān)系網(wǎng),考評各關(guān)系人之間出現(xiàn)相互袒護,輪流坐莊,追求中庸等現(xiàn)象。公共部門嚴重缺乏現(xiàn)代人力資源理念,重感性輕理性,人浮于事等問題在績效考核中比較嚴重。三、公務(wù)員績效考核制度的對策針對公務(wù)員考核制度的種種困境與相關(guān)源頭,我們著力從法制建設(shè)、制度變革、內(nèi)容充實、監(jiān)督落實這四個角度,尋求對策。(一)加強執(zhí)法,確保法律落實首先,國家應(yīng)該加強國家公務(wù)員績效考核法律法規(guī)體系建設(shè)。國家雖已頒布了《公務(wù)員》法,但關(guān)于考核的原則、內(nèi)容、標準、程序、方法等都是條條框框,缺乏符合實踐的具體性法律解釋。建議立法部門在現(xiàn)有法律制度的基礎(chǔ)上,使法律法規(guī)具體化、實踐化,為實際考核提供法律指導(dǎo)。其次,相關(guān)法律雖然存在,但很多機關(guān)部門的考核僅僅流于形式,缺乏有效實踐。因此,加強執(zhí)法,確保法律法規(guī)落到實處是確保法律落到實處的必由之路。再次,國家監(jiān)督部門應(yīng)該對違法違紀嚴加懲治、嚴肅處理。(二)建立具體的崗位說明書制度在制度設(shè)計上,主管者應(yīng)充分考慮到我國國情,不能照搬西方的績效考核制度。制度設(shè)計者應(yīng)該從中國實際出發(fā),完善最基本的職位分類制度,確立具體的職位說明書,根據(jù)職位說明書上的崗位和任務(wù)的描述確定該公務(wù)員是否完成了任務(wù),完成任務(wù)的績效。另外,績效考核制度只有與獎懲制度有效掛鉤才能起到激勵公務(wù)員的作用,因此,考核結(jié)果等級應(yīng)該與獎懲制度、升遷制度、工資制度等合理掛鉤,起到激勵公務(wù)員努力提高自身績效、為社會服務(wù),實現(xiàn)公共利益。(三)考核、等次與考試方法相結(jié)合在考核內(nèi)容方面,要構(gòu)建全方位的考核內(nèi)容,將個人目標、組織目標和社會目標統(tǒng)籌起來,將硬指標與軟指標結(jié)合起來。從政治思想、心理素質(zhì)、工作能力、工作過程與工作結(jié)果等多方面、全方位考察公務(wù)員績效。例如,可以將平衡計分卡和360°考核結(jié)合起來,使得考核更具有全面性。在考核等次設(shè)計方面,要增加公務(wù)員考核結(jié)果的等次,可以嘗試分為七級,并規(guī)定出每個等級的考核標準、人員比例和對應(yīng)待遇,借此來增強等級和考核結(jié)果對公務(wù)員的激勵作用。在考試方法方面,應(yīng)該將定量考核與定性考核相結(jié)合。能夠量化的指標盡量具體量化,不能夠量化的指標可以讓上級、同級、下級和民眾進行定性考核。針對不同部門、不同類別、不同層次的公務(wù)員制定具有針對性的考核指標,防止模糊化。(四)建立一個完整的考核體系打破考核黑箱,將外部監(jiān)督納入考核是推進考核公開透明的重要途徑。具體來講,就是把民眾對公務(wù)員的監(jiān)督納入考核范圍,讓民主投票實踐在考核過程中。一方面,民眾可以在接收公共服務(wù)時候?qū)珓?wù)員進行當(dāng)場績效評估,這項評估將納入該公務(wù)員的年終考核,有利于激勵公務(wù)員為人們服務(wù),實現(xiàn)公共利益。另一方面,考核不再是上級領(lǐng)導(dǎo)說了算,機關(guān)內(nèi)部全體人員進行民主投票產(chǎn)生優(yōu)秀公務(wù)員,促進實