甘肅省西定市城中村改造調(diào)查與分析

甘肅省西定市城中村改造調(diào)查與分析

甘肅省定遠(yuǎn)縣是2003年從“縣域”改造而產(chǎn)生的“年輕城市”。這個(gè)城市的“先天無量”和“城中村”問題自古以來就存在。它不僅是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀而必然的產(chǎn)物，也是制約城市文明進(jìn)步的主要原因之一。實(shí)施對(duì)“城中村”的改造,是實(shí)現(xiàn)市容市貌改觀、城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活條件改善的必然選擇?！俺侵写濉备脑旃ぷ魇且豁?xiàng)復(fù)雜而又系統(tǒng)的工程,實(shí)施好這一“德政工程”,推進(jìn)科學(xué)發(fā)展,要把握最重要、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié),以民生為本———堅(jiān)持惠利于民;以規(guī)劃為先———必須配套推進(jìn)。一、安定區(qū)城市建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀定西市區(qū)的“城中村”是指城市規(guī)劃內(nèi)的村莊、土地為集體所有(含部分國(guó)有土地)。之所以對(duì)其實(shí)施改造,目的在于盤活城市資產(chǎn),提高城市土地利用效率,民眾得實(shí)惠;改善城市環(huán)境,推進(jìn)“城市形象語言”日益改觀;打破一城兩制的“桎梏”,推進(jìn)城市社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)管理現(xiàn)代化,實(shí)現(xiàn)城市物質(zhì)形態(tài)現(xiàn)代化進(jìn)程,走出一條以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的路子。這既是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大勢(shì)所趨,又是城鄉(xiāng)居民熱切期待生活質(zhì)量不斷提高的人心所向。根據(jù)市建委對(duì)市區(qū)在2015年前實(shí)施的城市建設(shè)(改造)規(guī)劃,“城中村”改造的范圍,主要包括安定區(qū)鳳翔鎮(zhèn)的友誼、永定、東河、福臺(tái)4個(gè)村,既包括主城區(qū)2002年前建成的面積17平方公里內(nèi)的“城中村”,又包括擴(kuò)展到現(xiàn)在的19平方公里內(nèi)的“城中村”。調(diào)查分析認(rèn)為,目前“城中村”主要有三個(gè)基本特征:(一)多區(qū)改造現(xiàn)狀這一區(qū)間的顯明特征是亦城亦鄉(xiāng)、有市有農(nóng),是典型的“城中村”形態(tài)。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期,改造工程共有21個(gè)區(qū)段,涉及農(nóng)戶7257戶25403人,占地面積2000多畝,國(guó)有、集體土地兼有。改造占地面積在200畝以上的有9個(gè)區(qū)段,各區(qū)段改造面積較大,各類情形復(fù)雜。改造占地面積在100畝以下的有12個(gè)區(qū)段,各區(qū)段占地面積不是太大,但改造難度較大。(二)新城市是一個(gè)簡(jiǎn)單的郊區(qū)農(nóng)業(yè)村莊，其情況相對(duì)簡(jiǎn)單新列入城市規(guī)劃區(qū)范圍的主要分布在鳳翔鎮(zhèn)福臺(tái)村的3個(gè)區(qū)段,涉及農(nóng)戶867戶3035人,占地面積為758.2畝,全為集體土地。(三)自然社調(diào)查研究的基本情況一是“城中村”人均耕地(川地,集體所有)為0.48畝,基本符合我國(guó)大部分城市人均耕地0.5畝以下的“城中村”改造條件。二是改造的區(qū)段大部分靠山腳、鄰河流、近公路。像西河、東河兩條河流將市區(qū)分割成不規(guī)則的三片,既給市民生產(chǎn)生活帶來了諸多不便,又嚴(yán)重影響了城市整體形象。特別是老城區(qū)21個(gè)區(qū)段內(nèi)涉及人口眾多、住房、就業(yè)、保障等方面的問題異常復(fù)雜。同時(shí),原土地使用方式多樣,地上附屬物的所有權(quán)較為復(fù)雜,給改造工作加大了難度。三是民生狀況差別較大。通過對(duì)友誼、永定、東河、福臺(tái)4個(gè)村的25個(gè)自然社753戶3101人的抽樣調(diào)查,其勞力狀況、從業(yè)收入等要素表明:在勞動(dòng)力及就業(yè)方面,上述農(nóng)戶共有勞動(dòng)力1820人,占人口的58.69%。家庭就業(yè)人數(shù)1678人,占家庭常住人口的54.11%,占勞動(dòng)力的92.2%,總體上看,就業(yè)率較高,但多數(shù)勞力從業(yè)狀態(tài)極不穩(wěn)定;從勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)看,勞動(dòng)力負(fù)擔(dān)系數(shù)為0.70,既是一支城市建設(shè)、生產(chǎn)的有生力量,又對(duì)于我們應(yīng)對(duì)城市的“老齡化”有積極作用,有利于城市的協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展。在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面,從事農(nóng)業(yè)的554人,占33.02%;從事非農(nóng)業(yè)的1124人,占66.98%。同時(shí)表明,穩(wěn)定從業(yè)者少,隨機(jī)從業(yè)者多。在家庭收入方面,抽樣調(diào)查了2006年和2007年兩個(gè)年度,整體出入不大。2007年753戶家庭經(jīng)營(yíng)總收入742.81萬元,戶均9864.67元,人均2395.39元。其中來自農(nóng)業(yè)的收入137.27萬元,占18.48%;來自非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的收入605.54萬元,占81.52%。農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)和農(nóng)業(yè)收入只占“城中村”家庭經(jīng)營(yíng)收入的一少部分,絕大部分人從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè),非農(nóng)收入占總收入的大頭;家庭人均收入在1500元以下的占調(diào)查總戶的近70%,農(nóng)戶困難面較大。在參加社會(huì)保障方面,在接受調(diào)查的753戶中,有43戶是農(nóng)村低保戶,占5.7%,有746戶參加農(nóng)村新型合作醫(yī)療,占調(diào)查戶的99.07%,有7戶未參加。在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”意向方面,有相當(dāng)一部分人有“農(nóng)轉(zhuǎn)非”意愿,并對(duì)融入城市化生活、并對(duì)政府改善就業(yè)條件、提供社會(huì)保障、提高生活質(zhì)量和水平懷有信心。二、建立健全“城中村”改造的管理措施“城中村”改造的價(jià)值取向,應(yīng)以民生為本實(shí)現(xiàn)這一根本目的,首先要以務(wù)實(shí)、科學(xué)的規(guī)劃先行,改造工作中的諸多制約因素就可得到有效化解。通過科學(xué)規(guī)劃的實(shí)施,不僅使基礎(chǔ)條件得到改善、市民生產(chǎn)生活更加便捷,還可使兩條河流得到綠化、裝點(diǎn)改觀,建設(shè)成為靚麗的風(fēng)景線———“雙龍戲珠”,提升市區(qū)的品質(zhì);合理布局“功能區(qū)”,構(gòu)建第一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái),有效解決“人到哪里去,錢從哪里來”的問題,從而不斷增加就業(yè)、增加收入、改善民生;有效解決街道及社區(qū)居委會(huì)辦公場(chǎng)所、敬老院、技能培訓(xùn)、文化教育、娛樂休閑等方面有關(guān)民生的最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題。辯證地看,科學(xué)規(guī)劃及實(shí)施,是為了民生的保障和改善;民生的改善又為科學(xué)、合理、詳盡的規(guī)劃提出了深刻而又全面的內(nèi)涵要求,二者統(tǒng)一于城市科學(xué)發(fā)展之中。為此,建議上級(jí)建立規(guī)劃部門,在改造工作中,務(wù)必制定一個(gè)務(wù)實(shí)的、科學(xué)的、市民滿意的好規(guī)劃。由市建委根據(jù)定西市城市建設(shè)規(guī)劃,提出市區(qū)“城中村”改造具體規(guī)劃,并反復(fù)征求意見,達(dá)成共識(shí)。并由市建委和安定區(qū)城建局按照規(guī)劃設(shè)計(jì)的有關(guān)政策、規(guī)范要求,組織編制“城中村”改造詳細(xì)規(guī)劃。詳規(guī)要堅(jiān)持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn),避免低水平、低質(zhì)量開發(fā)建設(shè)?！俺侵写濉备脑斓脑斠?guī),須經(jīng)市上“城中村”改造領(lǐng)導(dǎo)小組同意、市政府批準(zhǔn)后,嚴(yán)密組織,分步推進(jìn)。市、區(qū)兩級(jí)建設(shè)部門組織項(xiàng)目所在的鎮(zhèn)、街道辦事處、村(居)委會(huì),保質(zhì)保量地實(shí)施好改造工程?！俺侵写濉备脑熘械暮诵膯栴}是民生問題。為此,提出以下建議:一是戶籍管理。對(duì)列入“城中村”改造的友誼、永定、東河、福臺(tái)四個(gè)村的村民,根據(jù)自愿原則,經(jīng)本人同意后,按照在城區(qū)有合法固定住所、有正常收入來源(具備其中一項(xiàng)條件即可)的規(guī)定,可由農(nóng)業(yè)戶口改變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口。二是土地管理。列入年度改造計(jì)劃的“城中村”,其土地屬于集體所有的,一次性征用,按當(dāng)年土地級(jí)差地價(jià)補(bǔ)償,依法轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。要依據(jù)具體實(shí)際(正在“撤村建居”、尚未“撤村建居”但已列入城市框架范圍的),應(yīng)由國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)等部門協(xié)同,對(duì)是否違章違規(guī)建筑,是否亂占亂圈,是否非法租賃,是否以土地入股名義開辦各種實(shí)業(yè),是否用集體土地抵押貸款,是否用集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)等進(jìn)行摸底調(diào)查,制定切實(shí)可行的操作辦法,經(jīng)“城中村”改造領(lǐng)導(dǎo)小組同意,報(bào)政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。三是經(jīng)營(yíng)用地管理。在“城中村”改造時(shí),要將原村集體所有的非建設(shè)用地按照12%的比例給村上預(yù)留生產(chǎn)、生活備用地,解決部分農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的養(yǎng)殖和農(nóng)作物打碾、興辦小加工等問題,其余按照國(guó)家有關(guān)補(bǔ)償政策一并征收為國(guó)有,并予儲(chǔ)備。對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員未征用耕地,可暫由原承包者繼續(xù)使用,以后國(guó)家征用時(shí),按照規(guī)定付給承包者補(bǔ)償費(fèi)。四是拆遷安置管理。為解決被改造村的群眾居住問題,在編制改造規(guī)劃時(shí),按人均50平方米的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留村民居住安置用地,剩余土地首先保障城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地,其余納入政府儲(chǔ)備。拆遷按現(xiàn)行城市拆遷標(biāo)準(zhǔn)兌現(xiàn),也可實(shí)行土地置換,異地安置。安置采用實(shí)物安置和貨幣補(bǔ)償兩種辦法。實(shí)物安置按原建筑面積和安置房建筑面積1∶1的比例進(jìn)行置換;貨幣補(bǔ)償按國(guó)家有關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于同等面積安置房總額的,其差額由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政合理匹配予以補(bǔ)助。五是社會(huì)保障管理。要堅(jiān)持自愿參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的原則,區(qū)分不同年齡,分類參保:對(duì)45-60歲的,實(shí)行政府補(bǔ)助加個(gè)人出資一次交清的方式辦理;對(duì)60-70歲的老人實(shí)行一次性定補(bǔ);對(duì)70歲以上老人由社保、民政全額負(fù)擔(dān)。應(yīng)優(yōu)先安排轉(zhuǎn)為市民的勞動(dòng)力就業(yè),并享受現(xiàn)行城鎮(zhèn)居民就業(yè)政策,對(duì)暫未就業(yè)的發(fā)給《再就業(yè)優(yōu)惠證》,并享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策;轉(zhuǎn)為市民后的低保對(duì)象享受現(xiàn)行相關(guān)政策;村民轉(zhuǎn)市民后全部納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)。具體操作辦法由市、區(qū)兩級(jí)社保人勞等部門論證制定,經(jīng)城市改造領(lǐng)導(dǎo)小組同意,市政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。六是對(duì)特殊情況的管理。其一,在“城中村”改造中,由于友誼村第11村民小組(地處西山)不在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi),可就近劃并到福臺(tái)村管理。涉及原資產(chǎn)方面的問題,要單獨(dú)核算,單獨(dú)運(yùn)行。改造中涉及市區(qū)行政區(qū)劃方面的調(diào)整,由民政部門提出具體實(shí)施辦法。其二,“城中村”改造中一部分愿轉(zhuǎn)市民,也有一部分不愿轉(zhuǎn)者,區(qū)分兩種情況對(duì)待。對(duì)愿轉(zhuǎn)者,在規(guī)定勞動(dòng)年齡內(nèi)、有勞動(dòng)能力的優(yōu)先安排在改造建設(shè)的臨街商鋪就業(yè);其余勞動(dòng)力安排在規(guī)劃建設(shè)的養(yǎng)殖園區(qū)內(nèi)就業(yè),并每年安排一定數(shù)量的勞力在市區(qū)工商企業(yè)就業(yè)。對(duì)于不愿轉(zhuǎn)戶的家庭或個(gè)人,要不折不扣地享受退耕還林補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、生豬補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、農(nóng)村低保、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼等國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策。三、創(chuàng)新機(jī)制，高效共贏“城中村”改造工作,應(yīng)堅(jiān)持以下原則及措施:(一)保證改造工作順利進(jìn)行,確保社會(huì)和諧穩(wěn)定要根據(jù)村民的實(shí)際情況,制定切實(shí)可行的措施,統(tǒng)籌考慮各方面的利益,調(diào)動(dòng)鎮(zhèn)、街道、村委會(huì)和村民的積極性,尊重民意,保證改造工作順利進(jìn)行。(二)統(tǒng)一規(guī)劃,配套建設(shè)要按照城市規(guī)劃的要求,對(duì)改造工程實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、成片開發(fā)、配套建設(shè)。改造規(guī)劃經(jīng)市政府批準(zhǔn)后,根據(jù)各村(社)實(shí)際情況,分期組織實(shí)施。(三)民生保障問題市、區(qū)兩級(jí)有關(guān)部門協(xié)同,制定具體優(yōu)惠政策,妥善解決“城中村”農(nóng)民就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生保障問題。要著力于培育養(yǎng)殖、加工、物流等產(chǎn)業(yè),增加就業(yè),改善民生,解除他們的后顧之憂。要堅(jiān)持綜合配套、改制與改造并舉的原則,在改造過程中,配套進(jìn)行戶籍、土地、社區(qū)管理、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)保障體系等多方面的配套改革,務(wù)必解決城區(qū)內(nèi)管理二元化的問題。(四)科學(xué)制定、規(guī)范、長(zhǎng)效機(jī)制、新興產(chǎn)業(yè),實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、高效化管理“城中村”改造要先安置,再開發(fā)。安置政策要有吸引力,確保群眾利益不受損害。建設(shè)工程要嚴(yán)格按照詳規(guī)的要求,不篡改、不走樣。新建居民新村內(nèi)的道路、排水、綠化、供水、供電、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施及公共品,要由市建委納入年度計(jì)劃,并組織高質(zhì)量、高效化實(shí)施。改造工程的質(zhì)量管理與整個(gè)城市的綜合管理兩手抓,