論我國(guó)土地的權(quán)利保護(hù)

論我國(guó)土地的權(quán)利保護(hù)

關(guān)于土地所有權(quán)制度與國(guó)家糧食安全之間的關(guān)系，有兩種完全相反的觀點(diǎn)：“影響論”和“非影響論”?！坝杏绊懻摗庇址謨煞N情況:一是“有利影響論”。多數(shù)專家學(xué)者、絕大部分官員和普通百姓以及政府部門都確信土地公有制有利于耕地?cái)?shù)量保護(hù)和用途管理(確保耕地的農(nóng)業(yè)用途),進(jìn)而有利于國(guó)家糧食安全保障。他們認(rèn)為,農(nóng)民獲得土地所有權(quán)后可能會(huì)馬上轉(zhuǎn)讓,不僅導(dǎo)致耕地大量流失,危及國(guó)家糧食安全,而且缺乏土地保障的農(nóng)民會(huì)大量擁向城市,出現(xiàn)印度和孟加拉等國(guó)的情形。自然地,1.2億公頃的耕地紅線就是其主張保留現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的主要理由。二是“不利影響論”。少數(shù)專家學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度不利于糧食安全保障。如洪名勇認(rèn)為,我國(guó)現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度既不能有力、有效地保護(hù)農(nóng)村土地,尤其是耕地,又不能有效地盤活城市存量土地,造成城市國(guó)有土地低效利用、大量閑置、浪費(fèi)與建設(shè)用地指標(biāo)高度緊張,還進(jìn)一步強(qiáng)化了全民所有制對(duì)農(nóng)村集體所有制的土地侵害(強(qiáng)征、強(qiáng)拆、強(qiáng)租),加速了耕地侵占與流失,直接危及國(guó)家糧食安全。“無(wú)影響論”認(rèn)為,土地產(chǎn)權(quán)制度并不直接導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量變化和用途轉(zhuǎn)變,而取決于國(guó)家的土地資源管理制度。如周其仁認(rèn)為,決定工業(yè)和城市用地供給的因素,既不是農(nóng)地所有權(quán),也不是農(nóng)地使用權(quán)。也就是說(shuō),農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與工業(yè)、城市用地的增加、農(nóng)村土地的相應(yīng)減少?zèng)]有直接聯(lián)系,因而并不直接影響國(guó)家糧食安全保障;蘇楓、蔡繼明同樣認(rèn)為,我國(guó)糧食安全的1.2億公頃耕地?cái)?shù)量底線和農(nóng)業(yè)用途限制屬于土地資源管理范疇,尤其是土地用途管制問題,而與土地所有制無(wú)關(guān)①;秋風(fēng)也認(rèn)為,土地用途管制與土地產(chǎn)權(quán)歸屬是兩碼事,只要政府進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、有效監(jiān)管,賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利,哪種土地產(chǎn)權(quán)制度安排都不會(huì)影響國(guó)家糧食安全。可以看出,“有影響論”在影響機(jī)理的分析上并不透徹,缺乏足夠說(shuō)服力;“無(wú)影響論”者提出的理由也還存在一些漏洞。還有一點(diǎn)共同缺陷就是忽視了土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)耕地質(zhì)量和完整性(土壤生態(tài)系統(tǒng)的完整性)的影響。因此,這里擬基于上述研究,以耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)為切入點(diǎn),系統(tǒng)深入地揭示現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)國(guó)家糧食安全保障的基礎(chǔ)性、本源性和潛在性影響,并提出我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向與路徑。一、中國(guó)食品安全的一個(gè)重要因素(一)經(jīng)濟(jì)和金融因素。在經(jīng)濟(jì)理論界一致認(rèn)為,一個(gè)國(guó)家的糧食安全保障水平主要決定于食品供給量,包括當(dāng)期生產(chǎn)并投放市場(chǎng)和直接消費(fèi)的數(shù)量、過(guò)去的儲(chǔ)備、進(jìn)出口貿(mào)易量和國(guó)際食品援助等。同時(shí),其也受到居民收入水平、國(guó)家分配制度(尤其是福利制度)、購(gòu)買和獲取條件(市場(chǎng)、救助點(diǎn)分布,交通運(yùn)輸、儲(chǔ)備等物流體系等)因素影響。這里重點(diǎn)分析土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)糧食供給的影響。(二)糧食兩極化危機(jī)引發(fā)的糧食危機(jī)我國(guó)的糧食供給必須立足國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)。主要理由如下:一是國(guó)際糧食供給與貿(mào)易量并不穩(wěn)定。國(guó)際市場(chǎng)糧食貿(mào)易量多年在2.4億噸左右,可交易的糧食本來(lái)就不多。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),世界糧食生產(chǎn)與供給動(dòng)蕩加劇。如儲(chǔ)備量從2000年的6.3億噸下降到2008年初的3.7億噸,直接導(dǎo)致全球戰(zhàn)后60年來(lái)最嚴(yán)重的世界糧食危機(jī)(2006~2008年)。二是世界難以養(yǎng)活13億人口的中國(guó)。我國(guó)常年糧食需求量在5億噸左右。據(jù)有關(guān)專家預(yù)測(cè),到2020年和2033年,全國(guó)糧食需求總量將分別達(dá)到6.03~6.25億噸和6.63~6.92億噸。即使總需求量的20%靠國(guó)際市場(chǎng)保障,國(guó)際糧食市場(chǎng)也難以承擔(dān)。三是居民收入難以支持大量進(jìn)口糧食。按“中國(guó)人買什么,什么價(jià)格就漲;中國(guó)人賣什么,什么價(jià)格就跌”的一般邏輯,龐大的進(jìn)口可能還未實(shí)施,價(jià)格就會(huì)大漲,大量的低收入國(guó)民有可能買不起進(jìn)口糧食。四是可能出現(xiàn)的糧食出口管制和國(guó)際糧食禁運(yùn)。當(dāng)國(guó)際糧食供求出現(xiàn)大的波動(dòng)并危及國(guó)內(nèi)糧食安全時(shí),各糧食出口國(guó)或?qū)⒓娂娤拗苹蛘呓辜Z食出口,甚至一些糧食出口國(guó)反而轉(zhuǎn)為進(jìn)口。(三)糧食耕作的糧食困境盡管無(wú)土栽培技術(shù)已經(jīng)比較成熟,但無(wú)論從技術(shù)上,還是經(jīng)濟(jì)上講都永遠(yuǎn)取代不了糧食大田種植,希望13億人口的大國(guó)通過(guò)無(wú)土栽培和工廠化農(nóng)業(yè)來(lái)解決糧食安全問題,顯然是不現(xiàn)實(shí)的。因而,我國(guó)的糧食生產(chǎn)不僅永遠(yuǎn)依靠耕地,而且還必須保有足夠數(shù)量(即1.2億公頃的耕地“紅線”)和必要質(zhì)量的耕地。(四)糧食能力和糧食總目標(biāo)的確定一方面,在一定的勞動(dòng)生產(chǎn)率水平下,要保證既定的糧食總產(chǎn)量目標(biāo)就必須保證足夠的種糧農(nóng)民。同時(shí),種糧農(nóng)民素質(zhì)和生產(chǎn)積極性又是糧食生產(chǎn)和糧食安全體系中最基礎(chǔ)、最能動(dòng)的因素。二、土地所有權(quán)制度對(duì)糧食安全的影響(一)立法政策與土地產(chǎn)權(quán)制度之間存在著多個(gè)具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的自然人經(jīng)典產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為,只有明確定義,產(chǎn)權(quán)主體才具有保護(hù)、集約和節(jié)約利用自然資源,包括耕地的積極性。我國(guó)的全民所有制土地在物理邊界上并未細(xì)化到每個(gè)自然人,因而就每一個(gè)所有者個(gè)體而言,既不存在保護(hù)、集約和節(jié)約利用土地的能力,也沒有任何壓力和動(dòng)力。雖然有代理人(各級(jí)政府)行使產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)利,但他們并非市場(chǎng)組織。既然沒有自負(fù)盈虧的動(dòng)力和壓力,也就產(chǎn)生不了理性決策的動(dòng)機(jī),也就不具有保護(hù)、集約和節(jié)約利用耕地的內(nèi)在激勵(lì)和外在壓力。從某種意義上,集體所有制就是范圍和層級(jí)縮小化的全民所有制,因而全民所有制的產(chǎn)權(quán)績(jī)效問題同樣存在于農(nóng)村集體所有制。雖然農(nóng)村土地使用權(quán)已經(jīng)明晰到了自然人(家庭),但這畢竟不是完整的產(chǎn)權(quán),其產(chǎn)權(quán)效率并不充分。而且使用權(quán)期限不夠長(zhǎng),即使是50年也遠(yuǎn)算不上“恒產(chǎn)”,因而也難以產(chǎn)生保護(hù)、集約和節(jié)約利用土地的“恒心”?？梢?我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度屬于多個(gè)具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的自然人共同擁有的多重產(chǎn)權(quán),屬于典型的模糊性產(chǎn)權(quán)。既缺乏保護(hù)主體,又缺乏保護(hù)積極性,容易導(dǎo)致耕地利用上的短期行為和掠奪式經(jīng)營(yíng)。(二)地方政府內(nèi)部的“排他”按侵害主體來(lái)源,可以將“排他”劃分為“外部排他”(即抵御產(chǎn)權(quán)主體之外的侵害)和“內(nèi)部排他”(即防止產(chǎn)權(quán)主體的內(nèi)部蠶食)?！巴獠颗潘钡幕A(chǔ)是所有權(quán)主體界定明確、政府和法律的嚴(yán)格保護(hù);“內(nèi)部排他”則主要來(lái)源于有效的產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)和嚴(yán)格的法制環(huán)境。毋庸置疑,由政府所代理的全民所有制土地產(chǎn)權(quán)能絕對(duì)地“外部排他”,但卻難以內(nèi)部“排己”,因?yàn)閺闹醒氲降胤降母骷?jí)政府都具有自己獨(dú)立的政治訴求和經(jīng)濟(jì)利益。在中央與地方各級(jí)地方政府之間客觀上存在經(jīng)濟(jì)利益不一致的背景下,地方政府往往采用機(jī)會(huì)主義手法應(yīng)付中央政府。在信息不對(duì)稱、監(jiān)督不力的情況下,地方常常會(huì)挖中央“墻角”。這樣的土地產(chǎn)權(quán)制度及治理結(jié)構(gòu),加之地方政府職能經(jīng)濟(jì)化、行為公司化、目標(biāo)GDP增速和財(cái)政收入最大化的行政倫理,地方政府不僅缺乏保護(hù)土地的動(dòng)力,反而更有可帶頭違法占地,加大農(nóng)村耕地保護(hù)壓力。從產(chǎn)權(quán)代理人和產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)來(lái)看,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是既不排他,也不排己,因而更不安全。原因之一是產(chǎn)權(quán)代理人虛化,即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在多數(shù)地方幾乎癱瘓,農(nóng)村土地實(shí)際上已經(jīng)缺乏有效保護(hù)主體;二是產(chǎn)權(quán)代理人弱化,即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)較難抵御(即使想抵御)來(lái)自全民所有制及其代理人的土地侵害,如強(qiáng)征強(qiáng)拆;三是代理人的道德風(fēng)險(xiǎn),如村官私吞賣地款,協(xié)助外界強(qiáng)征強(qiáng)拆等。對(duì)農(nóng)村土地而言,面臨來(lái)自產(chǎn)權(quán)內(nèi)外的雙重侵害。(三)征地制度的交易環(huán)境相對(duì)落后,導(dǎo)致土地交易成本過(guò)低,從而“浪費(fèi)”了土地市場(chǎng)土地產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)讓可以從制度環(huán)境和產(chǎn)權(quán)交易環(huán)境兩個(gè)視角來(lái)審視。制度環(huán)境方面,我國(guó)的全民土地所有權(quán)不允許轉(zhuǎn)讓,而村土地所有權(quán)向全民所有制轉(zhuǎn)讓的通道卻一直敞開(即征用),而且是唯一的、單一的、不可逆的,被動(dòng)的轉(zhuǎn)移渠道。通過(guò)這個(gè)渠道,我國(guó)的城市化、工業(yè)化、GDP增長(zhǎng)、地方政府巨額土地收益才得以實(shí)現(xiàn)。這樣的制度安排會(huì)使國(guó)有土地,主要是城市土地越來(lái)越多,而農(nóng)村土地,尤其是耕地越來(lái)越少。這是產(chǎn)權(quán)不公與現(xiàn)行的土地所有制對(duì)我國(guó)糧食安全的根本性影響。交易環(huán)境方面,在現(xiàn)行征地制度下,農(nóng)村土地“賣”與不“賣”由買方(政府、開發(fā)商等城市利益方)確定、“買賣”價(jià)格也由買方說(shuō)了算,這樣的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)質(zhì)上就是土地掠奪。而且,低價(jià)征地必然會(huì)導(dǎo)致城市圈地、囤地和炒地,也必然會(huì)加劇城市土地的閑置、低效利用和浪費(fèi),進(jìn)一步強(qiáng)化城市圈占農(nóng)耕地的沖動(dòng),加速耕地面積衰減。據(jù)統(tǒng)計(jì),2009年全國(guó)工業(yè)用地平均價(jià)格只有592元/平方米。如此低價(jià)征來(lái)的土地其實(shí)也不會(huì)集約和節(jié)約使用。如2004~2006年,東部某省新產(chǎn)生的閑置土地中,以協(xié)議出讓、行政劃撥等非市場(chǎng)化方式配置的土地就占到了87.79%①。從農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需求來(lái)看,合規(guī)需求(農(nóng)業(yè)用途、集體性質(zhì)等硬約束)不足,而非法需求(非農(nóng)開發(fā),甚至房地產(chǎn)開發(fā))卻異常強(qiáng)勁。因此,合規(guī)的流轉(zhuǎn)量小,大量的是變通形態(tài)的交易,如以租帶征、以農(nóng)家樂、農(nóng)業(yè)科技園、農(nóng)業(yè)博覽園、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園等名義流進(jìn)農(nóng)村土地進(jìn)行非農(nóng)開發(fā)。此外,農(nóng)村宅基地也是無(wú)成本或超低成本占用,作為理性人,肯定是占用越多越好,耕地的農(nóng)村“內(nèi)耗”也不可小覷。三、土地所有權(quán)制度對(duì)糧食安全的影響(一)對(duì)耕地?cái)?shù)量保護(hù)的真正影響1.我國(guó)城市土地利用的現(xiàn)狀及存在的問題一是過(guò)度占用。在城市土地占用方面,目前我國(guó)城市人均建設(shè)用地133平方米,遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家82.4平方米和發(fā)展中國(guó)家83.3平方米的平均水平。全國(guó)各類開發(fā)區(qū)數(shù)量最高曾達(dá)6000多家,占用耕地超過(guò)了新中國(guó)成立以來(lái)城市建設(shè)用地的總和。在農(nóng)村土地占用方面,農(nóng)村建設(shè)用地1653.33萬(wàn)公頃,占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的81.28%,是城市建設(shè)用的4.34倍,其中農(nóng)村居民點(diǎn)用地高達(dá)1640萬(wàn)公頃,占農(nóng)村建設(shè)用地總量的99.19%。人均居民點(diǎn)用地185平方米,遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。1996~2006年,農(nóng)村總?cè)丝跍p少了1.23億,而人均宅基地面積卻從193.33平方米上升到226.67平方米,10年間全國(guó)共增加農(nóng)村宅基地5.33萬(wàn)公頃左右②。二是開發(fā)利用率低。全國(guó)約4%~5%的城市建設(shè)用地處于閑置狀態(tài),40%左右處于低效利用狀態(tài),城市規(guī)劃整體容積率一般為0.4~0.45,而實(shí)際容積率不及規(guī)劃容積率的70%。若按低效利用相當(dāng)于1/4閑置,空閑地將占城市用地面積的15%。我國(guó)城市建筑容積率為0.45,而其他國(guó)家已經(jīng)達(dá)到1~3。而各級(jí)開發(fā)區(qū)的土地可能更不值得珍惜。2004年全國(guó)省級(jí)以上開發(fā)區(qū)經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)規(guī)劃土地面積共200萬(wàn)公頃,而已開發(fā)面積僅占規(guī)劃總面積的13.51%。即便在54個(gè)國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開發(fā)區(qū),以建筑容積率表示的土地利用強(qiáng)度也只有0.24;開發(fā)區(qū)已經(jīng)占用的土地平均只有57%得到有效利用,閑置土地的比例高達(dá)43%。在農(nóng)村土地方面,目前全國(guó)農(nóng)村宅基地的閑置率達(dá)到了10%~15%,有的地區(qū)甚至高達(dá)30%①;“空心村”現(xiàn)象在農(nóng)村也較為普遍,尤其是中西部地區(qū)。如河南僅“空心村”閑置的土地至少有16.67萬(wàn)公頃,一些村落的“空心”面積約占整個(gè)居住面積的70%,“空心村”的住宅閑置率達(dá)到80%。另?yè)?jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心在全國(guó)的抽樣調(diào)查,全國(guó)農(nóng)村有45%的村里還有廢棄的舊房及宅基地,閑置宅基地占村莊居住總面積的10.4%。三是使用效果差。有資料表明,北京和上海工業(yè)用地每公頃產(chǎn)出分別為823萬(wàn)元和522萬(wàn)元(1999年),而紐約、芝加哥工業(yè)用地效益分別為每公頃633萬(wàn)美元和495萬(wàn)美元(1988年)(張傳玖,2005);全國(guó)耕地價(jià)值在20.9萬(wàn)億~21.5萬(wàn)億元之間,宅基地共值11.17萬(wàn)億元②。這筆巨額的資產(chǎn)因?yàn)橥恋厮袡?quán)自由流動(dòng)受限而沉淀。四是城市土地的低效利用加劇城市建設(shè)用地短缺,強(qiáng)化征地沖動(dòng)。近20年來(lái),我國(guó)農(nóng)地的征用規(guī)模和速度不斷加大:“八五”時(shí)期為46.83萬(wàn)公頃,“九五”時(shí)期為97.63萬(wàn)公頃,“十五”時(shí)期為194.41萬(wàn)公頃。而這些土地被征前有91.34%都是用于種植糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物,其中東部地區(qū)征用的糧食用地占征地總面積的62.08%,中部地區(qū)占62.71%,西部地區(qū)占56.6%③,足見征地對(duì)糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響。2.片農(nóng)荒坡地減少耕地面積的比例現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,造成農(nóng)民對(duì)自己承包地的未來(lái)預(yù)期不樂觀,因而忍心讓承包地大片撂荒,甚至多年不去看一眼?？逅?、沖刷、沙化等導(dǎo)致大量耕地,尤其是旱地消失,這比耕地荒蕪更為可怕。據(jù)筆者在四川一些丘陵縣的調(diào)查,坡耕地因?yàn)樘?、沖刷而減少的面積均占原有面積的20%~30%;水田的情況稍好一點(diǎn),但因各種原因損毀的面積也近20%。3.建設(shè)用地難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)資料表明,1997~2009年我國(guó)耕地凈減少820萬(wàn)公頃,年均減少68.3萬(wàn)公頃。目前我國(guó)耕地面積只有12173.33萬(wàn)公頃,離12000萬(wàn)公頃的“紅線”只一步之遙。要實(shí)現(xiàn)2020年城市化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo),按現(xiàn)在的容積率和生產(chǎn)率水平,這173.33萬(wàn)公頃建設(shè)用地根本無(wú)法支撐。另外,前幾年推出的城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”制度,更是加劇了地方政府占地,使耕地形勢(shì)雪上加霜。從2006年該制度實(shí)施以來(lái),地方已經(jīng)由1653萬(wàn)公頃的農(nóng)村居民用地置換了等面積(有可能超過(guò)這個(gè)面積)的耕地,以轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地④。而被城市建設(shè)用地指標(biāo)置換的農(nóng)村宅基地的復(fù)墾并不理想,一些地方的的宅基地復(fù)墾率甚至不到50%。(二)對(duì)耕地質(zhì)量保護(hù)的真正影響1.我國(guó)農(nóng)業(yè)、土地等別、沙化地和水土流失等問題已發(fā)生改變由于耕地對(duì)承包戶而言并非恒產(chǎn),因而農(nóng)民往往重使用、輕保護(hù),用地不養(yǎng)地,比如連作不休耕、過(guò)度復(fù)種、化肥施用越來(lái)越多,有機(jī)肥使用逐步減少,造成水土流失,土壤板結(jié),土層變薄,沙化、鹽堿化嚴(yán)重,土壤有機(jī)質(zhì)含量降低等問題。資料表明,我國(guó)目前水土流失和沙化面積分別占國(guó)土面積的37.2%和15%,鹽堿化耕地面積占總耕地面積的8%,干旱、半干旱地區(qū)已有40%耕地出現(xiàn)嚴(yán)重退化現(xiàn)象。全國(guó)耕地質(zhì)量平均等別為9.80等,等別總體偏低,生產(chǎn)能力大于15噸/公頃的耕地僅占6.09%,中低產(chǎn)土壤占耕地總面積的65%⑤。在土壤最肥沃的東北黑土區(qū),坡耕地黑土層厚度已由開墾初期平均80~100厘米降到了20~40厘米,以每年0.3~1厘米的侵蝕速率減少。從開墾到現(xiàn)在,整個(gè)東北黑土區(qū)有機(jī)質(zhì)的含量下降了60%,并以每年千分之一的速度遞減,每年流失的土壤養(yǎng)分價(jià)值達(dá)5億~10億元①。2.糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最適地區(qū)同樣是耕地占用和面積減少,但發(fā)生在不同的地方(地段),對(duì)糧食安全的影響卻大不相同。人類文明進(jìn)步的結(jié)果產(chǎn)生了城市,而城市總是選擇建在地形地勢(shì)條件、土壤肥力、水利及耕作條件最為優(yōu)越的地方,而這些地方往往也是糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最適地區(qū)。本來(lái)城市擴(kuò)張與糧食安全就存在天然的沖突,如果城市擴(kuò)張和圈地的沖動(dòng)缺乏有效制約,那么1.2億公頃耕地紅線被突破的同時(shí),我國(guó)糧食安全保障的根基(即最肥沃、設(shè)施最完善、最適合糧食生產(chǎn)的基本農(nóng)田)將徹底動(dòng)搖。至于中央政府嚴(yán)控耕地占用、嚴(yán)保糧食安全的“占補(bǔ)平衡”、“增減掛鉤”制度,所占的大都是最好的土地,無(wú)論是土壤、灌溉、地形地勢(shì)、道路,還是其他的基礎(chǔ)設(shè)施,都是糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最佳區(qū)域。而補(bǔ)的、增的土地,作為任何經(jīng)濟(jì)理性人,包括地方政府都會(huì)選擇在偏遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū),但這些地方往往并不是糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最佳區(qū)域。3.重金屬污染嚴(yán)重目前我國(guó)污染土壤已經(jīng)占到耕地面積的1/5②,尤其是重金屬污染。來(lái)自環(huán)保部和國(guó)土資源部的資料表明,重金屬至少污染我國(guó)10%耕地,其中珠三角40%農(nóng)用地重金屬超標(biāo),全國(guó)每年僅因重金屬污染而減產(chǎn)糧食1000多萬(wàn)噸,被重金屬污染的糧食每年也多達(dá)1200萬(wàn)噸,足以每年多養(yǎng)活4000多萬(wàn)人,合計(jì)經(jīng)濟(jì)損失至少200億元③。在21世紀(jì)的中國(guó),糧食和農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全性在某種程度上甚至超過(guò)了數(shù)量安全性。(三)影響種植者的影響1.土地被過(guò)度征用不可否認(rèn),農(nóng)村人口與勞動(dòng)力減少,尤其是種糧農(nóng)民減少,主要原因是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的比較收益過(guò)低,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足,農(nóng)村生活環(huán)境和品質(zhì)不佳等,而與土地產(chǎn)權(quán)制度沒有必然聯(lián)系。但模糊產(chǎn)權(quán)及其治理結(jié)構(gòu)缺陷卻導(dǎo)致耕地被過(guò)度征用,從而使大量的農(nóng)民被動(dòng)失地。按目前農(nóng)村人口6.74億、耕地1.2173億公頃計(jì),國(guó)家征用1公頃耕地將增加近6名失地農(nóng)村人口。耕地的喪失和種糧農(nóng)民的流失對(duì)糧食安全而言無(wú)疑是釜底抽薪。本來(lái)工業(yè)化、城市化就已經(jīng)使農(nóng)村人口空心化、老齡化,征地型種糧農(nóng)民的大量流失更會(huì)使我國(guó)的糧食安全形勢(shì)雪上加霜。2.農(nóng)民的文化素質(zhì)更高,呈“四好”的發(fā)展趨勢(shì)由于政府征用的往往都是好地,比如城市郊區(qū)土地、平原或者平壩區(qū)土地,以及交通、市場(chǎng)、耕作條件俱佳的土地。而附著于上的農(nóng)民往往素質(zhì)更高。以四川省為例,目前成都平原地區(qū)中專文化程度占總?cè)丝诘?0%,比丘陵地區(qū)高7個(gè)百分點(diǎn);而文盲人口僅4.6%,比丘區(qū)低2.4個(gè)百分點(diǎn)。這些土地被占用后,糧食安全根基的土地和勞動(dòng)力不得不隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而向更偏遠(yuǎn)的地區(qū)推進(jìn)。這些偏遠(yuǎn)地區(qū)的土地潛力和勞動(dòng)力素質(zhì)能否支撐未來(lái)對(duì)數(shù)量和質(zhì)量要求更高的糧食安全體系,值得探討。3.農(nóng)民不從事農(nóng)業(yè)、糧食生產(chǎn)耕地與勞動(dòng)力只是糧食安全保障體系的客觀基礎(chǔ)或者外因,而種糧食農(nóng)民積極性才是糧食安全的真正推動(dòng)力或者內(nèi)因。如果糧食生產(chǎn)無(wú)利可圖,農(nóng)民都不愿意種糧食,那么耕地和勞動(dòng)力再多也無(wú)益處。在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”制度下,為獲取農(nóng)民的宅基地以換取更優(yōu)越位置耕地的開發(fā)指標(biāo),農(nóng)民被安排“集中居住”,很多農(nóng)民還被“請(qǐng)”上了高樓。如果他們不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn),這是糧食安全有生力量的真正流失。如果他們還想繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn),在居住地與耕地相距比較遠(yuǎn)的情況下,其種糧積極性必然會(huì)受到較大影響。四、糧食產(chǎn)權(quán)制度安排的不足對(duì)我國(guó)這樣一個(gè)人口眾多的國(guó)家,糧食安全保障應(yīng)該主要依靠國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)。糧食生產(chǎn)的根基是耕地,包括耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量。而現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度安排的缺陷會(huì)導(dǎo)致我國(guó)耕地資源的流失,不利于我國(guó)糧食安全保障。因此,為確保我國(guó)糧食安全,應(yīng)從以下方面著手:(一)土地產(chǎn)權(quán)制度的選擇主要從所有權(quán)和使用權(quán)兩個(gè)方面進(jìn)行改革。在所有權(quán)層面,考慮到我國(guó)的具體國(guó)情,認(rèn)為還是應(yīng)該堅(jiān)持土地公有制;在使用權(quán)方面,建議實(shí)行永佃制。也就是說(shuō),所有權(quán)公有基礎(chǔ)上的使用權(quán)永佃制是我國(guó)土地制度改革的基本方向。雖然提出的土地產(chǎn)權(quán)與現(xiàn)行的土地產(chǎn)