論我國土地的權利保護

論我國土地的權利保護

關于土地所有權制度與國家糧食安全之間的關系，有兩種完全相反的觀點：“影響論”和“非影響論”?！坝杏绊懻摗庇址謨煞N情況:一是“有利影響論”。多數專家學者、絕大部分官員和普通百姓以及政府部門都確信土地公有制有利于耕地數量保護和用途管理(確保耕地的農業(yè)用途),進而有利于國家糧食安全保障。他們認為,農民獲得土地所有權后可能會馬上轉讓,不僅導致耕地大量流失,危及國家糧食安全,而且缺乏土地保障的農民會大量擁向城市,出現(xiàn)印度和孟加拉等國的情形。自然地,1.2億公頃的耕地紅線就是其主張保留現(xiàn)行農村土地產權制度的主要理由。二是“不利影響論”。少數專家學者認為現(xiàn)行的土地產權制度不利于糧食安全保障。如洪名勇認為,我國現(xiàn)行的土地產權制度既不能有力、有效地保護農村土地,尤其是耕地,又不能有效地盤活城市存量土地,造成城市國有土地低效利用、大量閑置、浪費與建設用地指標高度緊張,還進一步強化了全民所有制對農村集體所有制的土地侵害(強征、強拆、強租),加速了耕地侵占與流失,直接危及國家糧食安全?！盁o影響論”認為,土地產權制度并不直接導致耕地數量變化和用途轉變,而取決于國家的土地資源管理制度。如周其仁認為,決定工業(yè)和城市用地供給的因素,既不是農地所有權,也不是農地使用權。也就是說,農地產權制度與工業(yè)、城市用地的增加、農村土地的相應減少沒有直接聯(lián)系,因而并不直接影響國家糧食安全保障;蘇楓、蔡繼明同樣認為,我國糧食安全的1.2億公頃耕地數量底線和農業(yè)用途限制屬于土地資源管理范疇,尤其是土地用途管制問題,而與土地所有制無關①;秋風也認為,土地用途管制與土地產權歸屬是兩碼事,只要政府進行科學規(guī)劃、有效監(jiān)管,賦予農民完整的土地權利,哪種土地產權制度安排都不會影響國家糧食安全?？梢钥闯?“有影響論”在影響機理的分析上并不透徹,缺乏足夠說服力;“無影響論”者提出的理由也還存在一些漏洞。還有一點共同缺陷就是忽視了土地產權制度對耕地質量和完整性(土壤生態(tài)系統(tǒng)的完整性)的影響。因此,這里擬基于上述研究,以耕地數量和質量保護為切入點,系統(tǒng)深入地揭示現(xiàn)行土地產權制度對國家糧食安全保障的基礎性、本源性和潛在性影響,并提出我國土地產權制度改革的方向與路徑。一、中國食品安全的一個重要因素(一)經濟和金融因素。在經濟理論界一致認為,一個國家的糧食安全保障水平主要決定于食品供給量,包括當期生產并投放市場和直接消費的數量、過去的儲備、進出口貿易量和國際食品援助等。同時,其也受到居民收入水平、國家分配制度(尤其是福利制度)、購買和獲取條件(市場、救助點分布,交通運輸、儲備等物流體系等)因素影響。這里重點分析土地產權制度對糧食供給的影響。(二)糧食兩極化危機引發(fā)的糧食危機我國的糧食供給必須立足國內糧食生產。主要理由如下:一是國際糧食供給與貿易量并不穩(wěn)定。國際市場糧食貿易量多年在2.4億噸左右,可交易的糧食本來就不多。進入21世紀以來,世界糧食生產與供給動蕩加劇。如儲備量從2000年的6.3億噸下降到2008年初的3.7億噸,直接導致全球戰(zhàn)后60年來最嚴重的世界糧食危機(2006~2008年)。二是世界難以養(yǎng)活13億人口的中國。我國常年糧食需求量在5億噸左右。據有關專家預測,到2020年和2033年,全國糧食需求總量將分別達到6.03~6.25億噸和6.63~6.92億噸。即使總需求量的20%靠國際市場保障,國際糧食市場也難以承擔。三是居民收入難以支持大量進口糧食。按“中國人買什么,什么價格就漲;中國人賣什么,什么價格就跌”的一般邏輯,龐大的進口可能還未實施,價格就會大漲,大量的低收入國民有可能買不起進口糧食。四是可能出現(xiàn)的糧食出口管制和國際糧食禁運。當國際糧食供求出現(xiàn)大的波動并危及國內糧食安全時,各糧食出口國或將紛紛限制或者禁止糧食出口,甚至一些糧食出口國反而轉為進口。(三)糧食耕作的糧食困境盡管無土栽培技術已經比較成熟,但無論從技術上,還是經濟上講都永遠取代不了糧食大田種植,希望13億人口的大國通過無土栽培和工廠化農業(yè)來解決糧食安全問題,顯然是不現(xiàn)實的。因而,我國的糧食生產不僅永遠依靠耕地,而且還必須保有足夠數量(即1.2億公頃的耕地“紅線”)和必要質量的耕地。(四)糧食能力和糧食總目標的確定一方面,在一定的勞動生產率水平下,要保證既定的糧食總產量目標就必須保證足夠的種糧農民。同時,種糧農民素質和生產積極性又是糧食生產和糧食安全體系中最基礎、最能動的因素。二、土地所有權制度對糧食安全的影響(一)立法政策與土地產權制度之間存在著多個具有獨立經濟利益的自然人經典產權理論認為,只有明確定義,產權主體才具有保護、集約和節(jié)約利用自然資源,包括耕地的積極性。我國的全民所有制土地在物理邊界上并未細化到每個自然人,因而就每一個所有者個體而言,既不存在保護、集約和節(jié)約利用土地的能力,也沒有任何壓力和動力。雖然有代理人(各級政府)行使產權的各項權利,但他們并非市場組織。既然沒有自負盈虧的動力和壓力,也就產生不了理性決策的動機,也就不具有保護、集約和節(jié)約利用耕地的內在激勵和外在壓力。從某種意義上,集體所有制就是范圍和層級縮小化的全民所有制,因而全民所有制的產權績效問題同樣存在于農村集體所有制。雖然農村土地使用權已經明晰到了自然人(家庭),但這畢竟不是完整的產權,其產權效率并不充分。而且使用權期限不夠長,即使是50年也遠算不上“恒產”,因而也難以產生保護、集約和節(jié)約利用土地的“恒心”。可見,我國的土地產權制度屬于多個具有獨立經濟利益的自然人共同擁有的多重產權,屬于典型的模糊性產權。既缺乏保護主體,又缺乏保護積極性,容易導致耕地利用上的短期行為和掠奪式經營。(二)地方政府內部的“排他”按侵害主體來源,可以將“排他”劃分為“外部排他”(即抵御產權主體之外的侵害)和“內部排他”(即防止產權主體的內部蠶食)?！巴獠颗潘钡幕A是所有權主體界定明確、政府和法律的嚴格保護;“內部排他”則主要來源于有效的產權治理結構和嚴格的法制環(huán)境。毋庸置疑,由政府所代理的全民所有制土地產權能絕對地“外部排他”,但卻難以內部“排己”,因為從中央到地方的各級政府都具有自己獨立的政治訴求和經濟利益。在中央與地方各級地方政府之間客觀上存在經濟利益不一致的背景下,地方政府往往采用機會主義手法應付中央政府。在信息不對稱、監(jiān)督不力的情況下,地方常常會挖中央“墻角”。這樣的土地產權制度及治理結構,加之地方政府職能經濟化、行為公司化、目標GDP增速和財政收入最大化的行政倫理,地方政府不僅缺乏保護土地的動力,反而更有可帶頭違法占地,加大農村耕地保護壓力。從產權代理人和產權治理結構來看,農村土地產權是既不排他,也不排己,因而更不安全。原因之一是產權代理人虛化,即農村集體經濟組織在多數地方幾乎癱瘓,農村土地實際上已經缺乏有效保護主體;二是產權代理人弱化,即農村集體經濟組織或村委會較難抵御(即使想抵御)來自全民所有制及其代理人的土地侵害,如強征強拆;三是代理人的道德風險,如村官私吞賣地款,協(xié)助外界強征強拆等。對農村土地而言,面臨來自產權內外的雙重侵害。(三)征地制度的交易環(huán)境相對落后,導致土地交易成本過低,從而“浪費”了土地市場土地產權可轉讓可以從制度環(huán)境和產權交易環(huán)境兩個視角來審視。制度環(huán)境方面,我國的全民土地所有權不允許轉讓,而村土地所有權向全民所有制轉讓的通道卻一直敞開(即征用),而且是唯一的、單一的、不可逆的,被動的轉移渠道。通過這個渠道,我國的城市化、工業(yè)化、GDP增長、地方政府巨額土地收益才得以實現(xiàn)。這樣的制度安排會使國有土地,主要是城市土地越來越多,而農村土地,尤其是耕地越來越少。這是產權不公與現(xiàn)行的土地所有制對我國糧食安全的根本性影響。交易環(huán)境方面,在現(xiàn)行征地制度下,農村土地“賣”與不“賣”由買方(政府、開發(fā)商等城市利益方)確定、“買賣”價格也由買方說了算,這樣的產權轉讓實質上就是土地掠奪。而且,低價征地必然會導致城市圈地、囤地和炒地,也必然會加劇城市土地的閑置、低效利用和浪費,進一步強化城市圈占農耕地的沖動,加速耕地面積衰減。據統(tǒng)計,2009年全國工業(yè)用地平均價格只有592元/平方米。如此低價征來的土地其實也不會集約和節(jié)約使用。如2004~2006年,東部某省新產生的閑置土地中,以協(xié)議出讓、行政劃撥等非市場化方式配置的土地就占到了87.79%①。從農村集體土地使用權流轉需求來看,合規(guī)需求(農業(yè)用途、集體性質等硬約束)不足,而非法需求(非農開發(fā),甚至房地產開發(fā))卻異常強勁。因此,合規(guī)的流轉量小,大量的是變通形態(tài)的交易,如以租帶征、以農家樂、農業(yè)科技園、農業(yè)博覽園、循環(huán)經濟產業(yè)園、現(xiàn)代農業(yè)示范園等名義流進農村土地進行非農開發(fā)。此外,農村宅基地也是無成本或超低成本占用,作為理性人,肯定是占用越多越好,耕地的農村“內耗”也不可小覷。三、土地所有權制度對糧食安全的影響(一)對耕地數量保護的真正影響1.我國城市土地利用的現(xiàn)狀及存在的問題一是過度占用。在城市土地占用方面,目前我國城市人均建設用地133平方米,遠高于發(fā)達國家82.4平方米和發(fā)展中國家83.3平方米的平均水平。全國各類開發(fā)區(qū)數量最高曾達6000多家,占用耕地超過了新中國成立以來城市建設用地的總和。在農村土地占用方面,農村建設用地1653.33萬公頃,占城鄉(xiāng)建設用地總量的81.28%,是城市建設用的4.34倍,其中農村居民點用地高達1640萬公頃,占農村建設用地總量的99.19%。人均居民點用地185平方米,遠超過國家標準。1996~2006年,農村總人口減少了1.23億,而人均宅基地面積卻從193.33平方米上升到226.67平方米,10年間全國共增加農村宅基地5.33萬公頃左右②。二是開發(fā)利用率低。全國約4%~5%的城市建設用地處于閑置狀態(tài),40%左右處于低效利用狀態(tài),城市規(guī)劃整體容積率一般為0.4~0.45,而實際容積率不及規(guī)劃容積率的70%。若按低效利用相當于1/4閑置,空閑地將占城市用地面積的15%。我國城市建筑容積率為0.45,而其他國家已經達到1~3。而各級開發(fā)區(qū)的土地可能更不值得珍惜。2004年全國省級以上開發(fā)區(qū)經國家批準規(guī)劃土地面積共200萬公頃,而已開發(fā)面積僅占規(guī)劃總面積的13.51%。即便在54個國家級高新技術開發(fā)區(qū),以建筑容積率表示的土地利用強度也只有0.24;開發(fā)區(qū)已經占用的土地平均只有57%得到有效利用,閑置土地的比例高達43%。在農村土地方面,目前全國農村宅基地的閑置率達到了10%~15%,有的地區(qū)甚至高達30%①;“空心村”現(xiàn)象在農村也較為普遍,尤其是中西部地區(qū)。如河南僅“空心村”閑置的土地至少有16.67萬公頃,一些村落的“空心”面積約占整個居住面積的70%,“空心村”的住宅閑置率達到80%。另據國務院發(fā)展研究中心在全國的抽樣調查,全國農村有45%的村里還有廢棄的舊房及宅基地,閑置宅基地占村莊居住總面積的10.4%。三是使用效果差。有資料表明,北京和上海工業(yè)用地每公頃產出分別為823萬元和522萬元(1999年),而紐約、芝加哥工業(yè)用地效益分別為每公頃633萬美元和495萬美元(1988年)(張傳玖,2005);全國耕地價值在20.9萬億~21.5萬億元之間,宅基地共值11.17萬億元②。這筆巨額的資產因為土地所有權自由流動受限而沉淀。四是城市土地的低效利用加劇城市建設用地短缺,強化征地沖動。近20年來,我國農地的征用規(guī)模和速度不斷加大:“八五”時期為46.83萬公頃,“九五”時期為97.63萬公頃,“十五”時期為194.41萬公頃。而這些土地被征前有91.34%都是用于種植糧食作物和經濟作物,其中東部地區(qū)征用的糧食用地占征地總面積的62.08%,中部地區(qū)占62.71%,西部地區(qū)占56.6%③,足見征地對糧食和農業(yè)生產的影響。2.片農荒坡地減少耕地面積的比例現(xiàn)行的農村土地產權制度,造成農民對自己承包地的未來預期不樂觀,因而忍心讓承包地大片撂荒,甚至多年不去看一眼?？逅?、沖刷、沙化等導致大量耕地,尤其是旱地消失,這比耕地荒蕪更為可怕。據筆者在四川一些丘陵縣的調查,坡耕地因為坍塌、沖刷而減少的面積均占原有面積的20%~30%;水田的情況稍好一點,但因各種原因損毀的面積也近20%。3.建設用地難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展目標資料表明,1997~2009年我國耕地凈減少820萬公頃,年均減少68.3萬公頃。目前我國耕地面積只有12173.33萬公頃,離12000萬公頃的“紅線”只一步之遙。要實現(xiàn)2020年城市化率60%、工業(yè)化率70%的目標,按現(xiàn)在的容積率和生產率水平,這173.33萬公頃建設用地根本無法支撐。另外,前幾年推出的城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”制度,更是加劇了地方政府占地,使耕地形勢雪上加霜。從2006年該制度實施以來,地方已經由1653萬公頃的農村居民用地置換了等面積(有可能超過這個面積)的耕地,以轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地④。而被城市建設用地指標置換的農村宅基地的復墾并不理想,一些地方的的宅基地復墾率甚至不到50%。(二)對耕地質量保護的真正影響1.我國農業(yè)、土地等別、沙化地和水土流失等問題已發(fā)生改變由于耕地對承包戶而言并非恒產,因而農民往往重使用、輕保護,用地不養(yǎng)地,比如連作不休耕、過度復種、化肥施用越來越多,有機肥使用逐步減少,造成水土流失,土壤板結,土層變薄,沙化、鹽堿化嚴重,土壤有機質含量降低等問題。資料表明,我國目前水土流失和沙化面積分別占國土面積的37.2%和15%,鹽堿化耕地面積占總耕地面積的8%,干旱、半干旱地區(qū)已有40%耕地出現(xiàn)嚴重退化現(xiàn)象。全國耕地質量平均等別為9.80等,等別總體偏低,生產能力大于15噸/公頃的耕地僅占6.09%,中低產土壤占耕地總面積的65%⑤。在土壤最肥沃的東北黑土區(qū),坡耕地黑土層厚度已由開墾初期平均80~100厘米降到了20~40厘米,以每年0.3~1厘米的侵蝕速率減少。從開墾到現(xiàn)在,整個東北黑土區(qū)有機質的含量下降了60%,并以每年千分之一的速度遞減,每年流失的土壤養(yǎng)分價值達5億~10億元①。2.糧食和農業(yè)生產的最適地區(qū)同樣是耕地占用和面積減少,但發(fā)生在不同的地方(地段),對糧食安全的影響卻大不相同。人類文明進步的結果產生了城市,而城市總是選擇建在地形地勢條件、土壤肥力、水利及耕作條件最為優(yōu)越的地方,而這些地方往往也是糧食和農業(yè)生產最適地區(qū)。本來城市擴張與糧食安全就存在天然的沖突,如果城市擴張和圈地的沖動缺乏有效制約,那么1.2億公頃耕地紅線被突破的同時,我國糧食安全保障的根基(即最肥沃、設施最完善、最適合糧食生產的基本農田)將徹底動搖。至于中央政府嚴控耕地占用、嚴保糧食安全的“占補平衡”、“增減掛鉤”制度,所占的大都是最好的土地,無論是土壤、灌溉、地形地勢、道路,還是其他的基礎設施,都是糧食和農業(yè)生產的最佳區(qū)域。而補的、增的土地,作為任何經濟理性人,包括地方政府都會選擇在偏遠地區(qū)、山區(qū),但這些地方往往并不是糧食和農業(yè)生產的最佳區(qū)域。3.重金屬污染嚴重目前我國污染土壤已經占到耕地面積的1/5②,尤其是重金屬污染。來自環(huán)保部和國土資源部的資料表明,重金屬至少污染我國10%耕地,其中珠三角40%農用地重金屬超標,全國每年僅因重金屬污染而減產糧食1000多萬噸,被重金屬污染的糧食每年也多達1200萬噸,足以每年多養(yǎng)活4000多萬人,合計經濟損失至少200億元③。在21世紀的中國,糧食和農產品的質量安全性在某種程度上甚至超過了數量安全性。(三)影響種植者的影響1.土地被過度征用不可否認,農村人口與勞動力減少,尤其是種糧農民減少,主要原因是農業(yè)生產與農村經濟的比較收益過低,農村公共產品供給不足,農村生活環(huán)境和品質不佳等,而與土地產權制度沒有必然聯(lián)系。但模糊產權及其治理結構缺陷卻導致耕地被過度征用,從而使大量的農民被動失地。按目前農村人口6.74億、耕地1.2173億公頃計,國家征用1公頃耕地將增加近6名失地農村人口。耕地的喪失和種糧農民的流失對糧食安全而言無疑是釜底抽薪。本來工業(yè)化、城市化就已經使農村人口空心化、老齡化,征地型種糧農民的大量流失更會使我國的糧食安全形勢雪上加霜。2.農民的文化素質更高,呈“四好”的發(fā)展趨勢由于政府征用的往往都是好地,比如城市郊區(qū)土地、平原或者平壩區(qū)土地,以及交通、市場、耕作條件俱佳的土地。而附著于上的農民往往素質更高。以四川省為例,目前成都平原地區(qū)中專文化程度占總人口的10%,比丘陵地區(qū)高7個百分點;而文盲人口僅4.6%,比丘區(qū)低2.4個百分點。這些土地被占用后,糧食安全根基的土地和勞動力不得不隨產業(yè)轉移而向更偏遠的地區(qū)推進。這些偏遠地區(qū)的土地潛力和勞動力素質能否支撐未來對數量和質量要求更高的糧食安全體系,值得探討。3.農民不從事農業(yè)、糧食生產耕地與勞動力只是糧食安全保障體系的客觀基礎或者外因,而種糧食農民積極性才是糧食安全的真正推動力或者內因。如果糧食生產無利可圖,農民都不愿意種糧食,那么耕地和勞動力再多也無益處。在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”制度下,為獲取農民的宅基地以換取更優(yōu)越位置耕地的開發(fā)指標,農民被安排“集中居住”,很多農民還被“請”上了高樓。如果他們不再從事農業(yè)和糧食生產,這是糧食安全有生力量的真正流失。如果他們還想繼續(xù)從事農業(yè)和糧食生產,在居住地與耕地相距比較遠的情況下,其種糧積極性必然會受到較大影響。四、糧食產權制度安排的不足對我國這樣一個人口眾多的國家,糧食安全保障應該主要依靠國內糧食生產。糧食生產的根基是耕地,包括耕地數量和質量。而現(xiàn)行土地產權制度安排的缺陷會導致我國耕地資源的流失,不利于我國糧食安全保障。因此,為確保我國糧食安全,應從以下方面著手:(一)土地產權制度的選擇主要從所有權和使用權兩個方面進行改革。在所有權層面,考慮到我國的具體國情,認為還是應該堅持土地公有制;在使用權方面,建議實行永佃制。也就是說,所有權公有基礎上的使用權永佃制是我國土地制度改革的基本方向。雖然提出的土地產權與現(xiàn)行的土地產