臺(tái)灣的廢棄物管理

臺(tái)灣的廢棄物管理

現(xiàn)在，社會(huì)充滿了使用然后立即廢棄的概念，廢水產(chǎn)量驚人地增加，在全世界積累。這引起了世界各國(guó)的關(guān)注,紛紛出臺(tái)各種法律制度,朝向減少資源消耗、垃圾回收,資源再利用的發(fā)展。一、資源回收的法律基礎(chǔ)1928年5月30日臺(tái)灣最早出現(xiàn)有關(guān)垃圾處理的法令:污物掃除法。1974年7月16日,將“污物掃除法”改為“廢棄物清理法”(簡(jiǎn)稱廢清法),在同月26日公布實(shí)施,全文共6章28條。廢棄物清理法規(guī)自1974年公布以來(lái),隨著垃圾處理方式的逐漸改變,多次修正,歷經(jīng)萌芽期、草創(chuàng)期、發(fā)展期、成熟期和精進(jìn)期,最終將“回收再利用”的管理觀念納入,健全了廢棄物收費(fèi)、處理管道及管理、申報(bào)體制、處罰合理制等,成為臺(tái)灣廢棄物管理及資源回收的法源。廢清法將廢棄物依據(jù)產(chǎn)生源分為一般廢棄物和事業(yè)廢棄物,再將事業(yè)廢棄物依性質(zhì)分為有害事業(yè)廢棄物及一般事業(yè)廢棄物。并按一般法律的架構(gòu)授權(quán)給各主管、執(zhí)行機(jī)關(guān)訂立相關(guān)子法、標(biāo)準(zhǔn)等。廢清法自1974年立法以后,雖多次修正,但核心觀念仍是廢棄物,管理伴隨人文活動(dòng)產(chǎn)生的廢棄產(chǎn)物或物品。隨著對(duì)于廢棄物理念從早期的最終處置到兼顧資源循環(huán)利用,2002年7月3日公布“資源回收再利用法”,希望建立資源循環(huán)回收體系,減少天然資源的耗費(fèi)。資源回收的法律法規(guī)主要在于廢清法與資源回收再利用法。兩者在立法目的、管制客體、責(zé)任主體和管制方式方面有所區(qū)別。當(dāng)兩者管制項(xiàng)目出現(xiàn)重疊時(shí),依據(jù)資源回收再利用法規(guī)定,當(dāng)再生資源未依規(guī)定回收再利用者,視為廢棄物,依廢清法的規(guī)定辦理,并以廢清法的規(guī)定為優(yōu)先適用。目前臺(tái)灣回收廢棄物的發(fā)源仍為廢清法,其主要原因在于廢清法將廢棄物區(qū)分為一般廢棄物與事業(yè)廢棄物,因此目前資源回收管理委員會(huì)所管轄的資源回收體系并不包括事業(yè)廢棄物,只有一般廢棄物中的應(yīng)回收廢棄物部分。在廢清法的授權(quán)下,臺(tái)灣當(dāng)局各部分別發(fā)布了相關(guān)的法規(guī)命令。例如:衛(wèi)生署發(fā)布的“醫(yī)療事業(yè)廢棄物再利用管理法”;農(nóng)委會(huì)發(fā)布的“農(nóng)業(yè)事業(yè)廢棄物再利用管理辦法”以及“行政院環(huán)境保護(hù)署資源回收費(fèi)率審議委員會(huì)設(shè)置辦法”等。二、資源回收的體制運(yùn)作臺(tái)灣廢棄物管理的主管機(jī)關(guān)為“行政院環(huán)境保護(hù)署”及各縣市環(huán)境保護(hù)局。于1988年成立,下設(shè)7個(gè)業(yè)務(wù)處以及法規(guī)、訴訟、公害糾紛裁決等委員會(huì)。7個(gè)業(yè)務(wù)處為:綜合計(jì)劃處、空氣品質(zhì)保護(hù)及噪音管制處、水質(zhì)保護(hù)處、廢棄物管理處、環(huán)境衛(wèi)生及毒物管理處、管制考核及糾紛處理處、環(huán)境監(jiān)測(cè)及咨詢處。依據(jù)組織條例,廢棄物管理處負(fù)責(zé):資源回收、一般廢棄物管理、事業(yè)廢棄物管理、民營(yíng)代清理機(jī)構(gòu)管理、有害事業(yè)廢棄物輸入輸出再利用管理等事項(xiàng)。臺(tái)灣資源回收工作主要包含應(yīng)回收物品種類(lèi)及應(yīng)負(fù)回收責(zé)任業(yè)者范圍公告、回收清除處理辦法、基金收支保管運(yùn)用辦法、資源回收費(fèi)率提報(bào)審議及稽核認(rèn)證制定的建立等。其發(fā)展經(jīng)過(guò)了四個(gè)時(shí)期:第一時(shí)期:自由市場(chǎng)運(yùn)作時(shí)期(1988年以前)在廢清法修正之前,一般廢棄物的回收完全由自由市場(chǎng)運(yùn)作,政府未介入管理廢棄物回收與再生利用。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,工資的提高和科技的進(jìn)步,產(chǎn)量提升規(guī)模經(jīng)濟(jì),產(chǎn)品與物料價(jià)格相對(duì)下跌,使得從事自由回收的比率逐年快速下降。在此時(shí)期的主要問(wèn)題在于:回收物品種類(lèi)有限;垃圾量逐年增加。第二時(shí)期:弱勢(shì)官督、強(qiáng)勢(shì)民辦時(shí)期(1988年～1997年)為解決資源回收市場(chǎng)失靈和垃圾量逐年增加的問(wèn)題,環(huán)保署于1988年成立后,修正廢清法,開(kāi)始建立延伸制造者責(zé)任制度,著手資源回收工作。在此期間環(huán)保署的管制方式為:公告應(yīng)回收的一般廢棄物及應(yīng)負(fù)責(zé)回收的業(yè)者范圍,發(fā)布應(yīng)回收項(xiàng)目的回收清除處理辦法并逐年訂立應(yīng)達(dá)成的回收率。由制造、輸入業(yè)者自行或成立回收組織,提出回收清除處理計(jì)劃書(shū),執(zhí)行回收的工作。費(fèi)率由各回收組織自行訂立?；苏J(rèn)證則是由回收組織自行稽核,環(huán)保署進(jìn)行監(jiān)督及復(fù)核。此時(shí)期的主要問(wèn)題在于:*環(huán)保署監(jiān)督人力與經(jīng)費(fèi)不足,使得公告回收率缺乏適當(dāng)稽核認(rèn)證機(jī)制配合,無(wú)法確實(shí)發(fā)揮功能。*回收而未落實(shí)再利用。*共同回收組織過(guò)多且互補(bǔ)合作。第三時(shí)期:強(qiáng)勢(shì)官督、低度民間參與時(shí)期(1997年～1998年)環(huán)保署為解決第二時(shí)期無(wú)法管理監(jiān)督共同回收組織的問(wèn)題,進(jìn)入強(qiáng)勢(shì)政府監(jiān)督,但是民間參與程度甚低的時(shí)期。在此期間環(huán)保署推動(dòng)四合一新制;設(shè)立八個(gè)由業(yè)者代表占一半以上的基金管理委員會(huì),將原私人基金納入;設(shè)立費(fèi)率審議委員會(huì),委托第三方稽核認(rèn)證團(tuán)體進(jìn)行稽核。在這一時(shí)期,資源回收管理基金開(kāi)始運(yùn)作。此時(shí)期的主要問(wèn)題在于:*強(qiáng)勢(shì)官督、低度民間參與的回收組織運(yùn)作受限。這主要是由于雖然業(yè)者占委員會(huì)成員一半以上,但不愿參與決策。*基金、回收組織定位不清,導(dǎo)致基金運(yùn)作期間難以達(dá)到收支平衡。第四時(shí)期:現(xiàn)行的官辦、弱勢(shì)民督時(shí)期(1998年至今)由于回收清除處理費(fèi)具有公共性質(zhì),故環(huán)保署于1999年7月1日將八個(gè)基管會(huì)整合成立“資源回收管理基金管理委員會(huì)”(簡(jiǎn)稱基管會(huì))。資源回收清除處理費(fèi)分為信托基金(用于支付回收清除處理補(bǔ)貼,以建立經(jīng)濟(jì)誘因)與非營(yíng)業(yè)基金(用于輔助回收系統(tǒng)、執(zhí)行機(jī)關(guān)帶處理費(fèi)、稽核認(rèn)證費(fèi)、研究發(fā)展及行政運(yùn)作相關(guān)費(fèi)用)兩部分,并規(guī)定了這兩個(gè)基金的分配比例。在從第三時(shí)期進(jìn)入第四時(shí)期時(shí),廢清法并未修正,原因?yàn)閺U清法對(duì)于資源回收體系運(yùn)作的規(guī)范不夠明確,因此不需修復(fù),而回收組織由強(qiáng)勢(shì)官督、低度民間參與改為官辦?；軙?huì)沿襲上一時(shí)期的運(yùn)作模式,由責(zé)任業(yè)者、費(fèi)率審議委員會(huì)、稽核認(rèn)證公開(kāi)團(tuán)體、資源回收商、處理商及政府共同參與。物品或容器業(yè)從業(yè)者依費(fèi)率委員會(huì)審議的費(fèi)率(費(fèi)率的訂立由費(fèi)率審議委員會(huì)依廢棄物材質(zhì)、容積、重量、回收再利用價(jià)值及前一年之回收清除處理率等因素審議費(fèi)率后,由環(huán)保署長(zhǎng)核定),向金融機(jī)構(gòu)繳費(fèi)成立資源回收管理基金,用于資源回收;資源回收數(shù)量的確定由主管機(jī)構(gòu)所評(píng)選的稽核認(rèn)證公正團(tuán)體負(fù)責(zé),回收后的物品經(jīng)過(guò)稽核認(rèn)證確保回收量、處理量的正確性,待確認(rèn)已妥善處理后,由資源回收管理基金再付費(fèi)補(bǔ)貼回收商、處理商。從以上四個(gè)時(shí)期的回收體系的演變可以看出,第四時(shí)期由政府負(fù)責(zé)運(yùn)作回收組織,但由業(yè)者繳費(fèi)帶來(lái)的優(yōu)點(diǎn)是:*政府在立法院和環(huán)保團(tuán)體的壓力下,會(huì)不斷提升回收率。*由政府運(yùn)作回收組織,可以監(jiān)督管理業(yè)者,結(jié)合地方環(huán)保機(jī)關(guān)及政府機(jī)構(gòu)配合回收。*政府可以規(guī)范回收體系,訂立最適合的規(guī)模,以基管會(huì)來(lái)說(shuō),除人員可以共用,經(jīng)費(fèi)可流通之外,相近業(yè)務(wù)也可以一起承辦。當(dāng)然在這種管理模式下,依舊出現(xiàn)了一些不良現(xiàn)象:*部分回收項(xiàng)目發(fā)生回收率超過(guò)100%以及基金短期虧損的情況。*官辦的回收組織運(yùn)作缺乏彈性。*委員會(huì)權(quán)責(zé)模糊,官辦的回收組織運(yùn)作受限。這種問(wèn)題的產(chǎn)生原因可以歸結(jié)于市場(chǎng)失靈和制度失靈兩點(diǎn)。1.資源回收再生市場(chǎng)的政府干預(yù)資源回收市場(chǎng)的問(wèn)題在于供給端量的過(guò)剩,需求端不足,技術(shù)進(jìn)步,原生料價(jià)格降低及工資水平的不斷上升,瓦解了原本健全的市場(chǎng),使廢棄物過(guò)多無(wú)法有效回收再利用,而產(chǎn)生市場(chǎng)失靈的問(wèn)題,因此為了重建資源回收市場(chǎng),政府必須介入回收體系以解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題。但是由于廢棄物回收處理可以改善環(huán)境品質(zhì)與保持有限資源,這些成果都是公共財(cái)產(chǎn),有公共性,因此當(dāng)資源回收再生市場(chǎng)不再有利可圖時(shí),消費(fèi)者、制造業(yè)者、回收商、處理商均沒(méi)有人愿意為之。在現(xiàn)有的回收制度下,實(shí)質(zhì)上是由環(huán)保署負(fù)責(zé)全部的回收任務(wù),因此,制造業(yè)者僅僅繳費(fèi)以示負(fù)責(zé),不必負(fù)實(shí)際回收責(zé)任,因此他們不但有搭便車(chē)的心理,并且有逃漏繳費(fèi)的誘因。2.基金內(nèi)部的逃避繳費(fèi)資源回收制度發(fā)生市場(chǎng)失靈問(wèn)題后,環(huán)保署藉由政府介入成立官辦的回收體系,試圖解決市場(chǎng)失靈的問(wèn)題,但未能充分考量到利益團(tuán)體逐利的問(wèn)題,即當(dāng)基金不由繳費(fèi)者自組織管理時(shí),業(yè)者為了追求利潤(rùn)最大化,使得繳費(fèi)的責(zé)任者產(chǎn)生互相掩護(hù)逃漏繳費(fèi)的現(xiàn)象。這是由于基金由政府統(tǒng)籌管理時(shí),業(yè)者失去相互監(jiān)督檢舉的誘因,因此,查繳逃費(fèi)漏費(fèi)的成本提高并且由基管會(huì)承擔(dān)。同時(shí)回收制度的整個(gè)申報(bào)程序復(fù)雜,增加了許多流程,花費(fèi)了不少時(shí)間與人力在溝通協(xié)調(diào)工作,大大增加了成本。三、環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)市場(chǎng)監(jiān)管體制的完善大陸進(jìn)行廢棄物管理,發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)面臨的問(wèn)題主要在于:政策體系尚不完備,缺乏監(jiān)督管理力度,產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)亟待規(guī)范。引導(dǎo)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施尚未健全,促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理措施、機(jī)制和手段不足,企業(yè)間的不公平競(jìng)爭(zhēng)、地方保護(hù)、行業(yè)壟斷現(xiàn)象依然存在。在管理方面,國(guó)家在管理方面做了大量工作,取得了明顯成效,但遠(yuǎn)不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要,當(dāng)前管理方面存在的問(wèn)題主要是:尚未建立起協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理體系和運(yùn)行機(jī)制;環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀調(diào)控能力較弱,對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)不夠有力;環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)監(jiān)督管理體制不夠健全,需要采取有效措施完善監(jiān)控手段,提高監(jiān)管能力。從臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,可以給我們發(fā)展廢棄物管理帶來(lái)下列啟示:第一、建立統(tǒng)一完備的政策體系?，F(xiàn)階段政府已出臺(tái)多項(xiàng)廢棄物管理及環(huán)保措施,包括“中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法”、“中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法”,并在其下出臺(tái)了各個(gè)行業(yè)的規(guī)章制度。但存在立法不能體系化,各法和規(guī)章之間出現(xiàn)交叉重疊部分?？v觀世界各國(guó)現(xiàn)在多以合并立法以減輕或排除廢棄物的產(chǎn)生。衡量“廢棄物預(yù)防與減量、回收再利用及最終廢棄處理”的過(guò)程,應(yīng)屬于不可分割的過(guò)程。因此,應(yīng)從整體考慮,合并現(xiàn)有的一些法律規(guī)章,避免各法重復(fù)交疊,并加入零廢棄的思想來(lái)建立新的法律體系。整個(gè)立法體系建立時(shí)可考慮采取下列原則:1.持續(xù)發(fā)展的原則:強(qiáng)調(diào)資源持續(xù)利用,當(dāng)資源再利用價(jià)值遞減為零,才以廢棄物處理。2.預(yù)防原則:增加“預(yù)防性工具”的使用,以避免廢棄物的產(chǎn)生,及預(yù)防非法棄置和非法清除處理等污染事件3.污染者付費(fèi)原則:強(qiáng)化環(huán)境經(jīng)濟(jì)工具的使用。4.市場(chǎng)機(jī)制原則:降低資源物的行政管制,尊重市場(chǎng)機(jī)制的自由運(yùn)作。第