PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)操作交流教材

精品文檔精心整理精品文檔可編輯的精品文檔PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)操作交流第一部分PPP模式關(guān)鍵問題解析一、“P-P-P”要點(diǎn)（一）關(guān)于PPP的定義PPP（政府與社會(huì)資本合作（Public-PrivatePartnership）模式）是指財(cái)政資金（Public）與非財(cái)政資金（Private），在不表現(xiàn)為政府負(fù)債的前提下，基于項(xiàng)目經(jīng)營收入及/或財(cái)政補(bǔ)貼（財(cái)政支付用于彌補(bǔ)社會(huì)資本的合理收益），在不少于10年的合作期限內(nèi)，共同完成政府基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目（Partnership）。以上五個(gè)要點(diǎn)，是所有PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)遵循的原則。（二）關(guān)于社會(huì)資本的理解第一個(gè)“P”,是指財(cái)政資金，財(cái)政性資金在項(xiàng)目中既可以體現(xiàn)為股權(quán)，也可以體現(xiàn)為直接的財(cái)政補(bǔ)貼。第二個(gè)“P”，是指非財(cái)政資金，具體項(xiàng)目中指為實(shí)施PPP項(xiàng)目非財(cái)政資金全資或控股設(shè)立的SPV項(xiàng)目公司。需要注意的是，具體到PPP項(xiàng)目或模式中，要關(guān)注項(xiàng)目公司的性質(zhì)，而不僅僅是股東的性質(zhì)。因?yàn)樽罱KPPP模式搭建，不是股東跟政府方建立合同關(guān)系，而是項(xiàng)目公司跟政府方建立合同關(guān)系，所以第二個(gè)P理解為項(xiàng)目公司會(huì)更準(zhǔn)確。在招投標(biāo)的時(shí)候，需要從股東或社會(huì)資本的角度參與，但項(xiàng)目的合規(guī)性，應(yīng)該從項(xiàng)目公司角度看。組建項(xiàng)目公司的非財(cái)政資金，包括兩種類型：A.民營/民間資本。B.國有資本。包括根據(jù)國辦發(fā)［2015］42號(hào)文“公告脫帽的政府平臺(tái)公司”。根據(jù)財(cái)政部113號(hào)文第二條，本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)不能作為第二個(gè)P（即社會(huì)資本），但鑒于該條規(guī)定對政府的限制過多，所以在42號(hào)文中，對部分平臺(tái)公司予以“松綁”，即公告脫帽（稍后詳述）。在整個(gè)SPV項(xiàng)目公司中，非財(cái)政資金的持股比例需超過51%。我個(gè)人認(rèn)為，財(cái)政部要求的財(cái)政與非財(cái)政資金的股權(quán)比例，體現(xiàn)了避免項(xiàng)目公司負(fù)債并入本級(jí)財(cái)政的原則。也就是說，可以把當(dāng)?shù)氐呢?cái)政理解為一個(gè)集團(tuán)公司，如果SPV項(xiàng)目公司的控股權(quán)屬于本級(jí)人民政府的話，則項(xiàng)目公司的負(fù)債將成為本級(jí)政府的負(fù)債，這與政府推行PPP模式的原則/基礎(chǔ)有沖突。（三）關(guān)于政府方公司的股權(quán)分紅在政府平臺(tái)公司出資入股的情況下，政府平臺(tái)公司參與合作的性質(zhì)可能會(huì)有兩種：一種是作為財(cái)政性資金的出資代表出資，在這種出資性質(zhì)下，該股權(quán)原則上不參與分紅，因?yàn)橄喈?dāng)于代財(cái)政出資。但通常會(huì)約定：項(xiàng)目有收費(fèi)機(jī)制且預(yù)期收費(fèi)比較好的情況下，有可能會(huì)有超額利潤。也就是在一個(gè)區(qū)間里面達(dá)到一個(gè)超額利潤的話，其可代表財(cái)政收??；另一種是不作為財(cái)政性資金的出資代表出資（這是比較含糊的處理），在這種出資性質(zhì)下，該股權(quán)原則上可以參與分紅。整體來說，平臺(tái)公司是否分紅，取決于其與政府之間的約定或安排。（四）關(guān)于合作具體形式合作（Partership）具體形式，即第三個(gè)“P”，狹義理解是合資或參股。我個(gè)人理解，不僅指合資，也不僅指特許經(jīng)營，而是指在不表現(xiàn)為政府負(fù)債的前提下，財(cái)政資金與非財(cái)政資金基于項(xiàng)目經(jīng)營收入及/或財(cái)政補(bǔ)貼（財(cái)政支付用于彌補(bǔ)社會(huì)資本的合理收益），在不少于10年的合作期限內(nèi)，雙方共同完成某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目。需要注意的是，第三個(gè)P，不一定要合資，表現(xiàn)為雙方共同完成的概念即可。為加強(qiáng)對“三個(gè)P”的解釋，舉例如下：舉例1（來自某具體項(xiàng)目的表述，摘錄如下）：第1個(gè)P——管委會(huì)授權(quán)政府公司對口岸區(qū)域物業(yè)管理、可銷售物業(yè)銷售、商業(yè)運(yùn)營以及提供公共資源有償服務(wù)的資格；第2個(gè)P——引進(jìn)社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)；第3個(gè)P——合作方參與項(xiàng)目的銷售管理、用于償還融資本息?？梢?，實(shí)踐中，三個(gè)P的解釋權(quán)在政府方，與國家文件的規(guī)定沒有關(guān)系（地方政府在想象著解釋，合規(guī)性肯定是過不去的）。（題外話：在項(xiàng)目跟蹤中，大家可能遇到一個(gè)現(xiàn)象：目前PPP談判存在兩個(gè)極端：在年初的時(shí)候，因?yàn)閲艺弑容^緊、政府的融資渠道很有限，相對來說，（企業(yè)）與政府的談判會(huì)比較容易、合作條件也比較好談；但到了今天，國家在金融角度，尤其是發(fā)改委允許發(fā)債的角度，給了地方政府很多的空間，導(dǎo)致政府感覺不缺錢，所以到了年底時(shí)候，談判會(huì)比較難。）舉例2：“政府平臺(tái)公司股權(quán)+基金（類資管計(jì)劃）等股權(quán)類金融產(chǎn)品+遠(yuǎn)期回購”模式的合規(guī)性？表面看項(xiàng)目公司注冊之初金融產(chǎn)品股權(quán)超過51%（有的甚至達(dá)到90%），處于控股地位。但因?yàn)榇嬖谶h(yuǎn)期回購條款（10年、20年），導(dǎo)致現(xiàn)在大部分金融產(chǎn)品為“明股實(shí)債”，在投資之初往往需要明確退出方式、確定股權(quán)的回購方，若由政府安排的平臺(tái)公司（包括其他的不是原有股東的公司）與金融產(chǎn)品之間簽訂《股權(quán)回購協(xié)議》（即股權(quán)回購至51%以上時(shí)），則該股權(quán)架構(gòu)就違反《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)）的規(guī)定，也就是該模式存在不合規(guī)的地方。所以，非財(cái)政資金控股不僅僅是項(xiàng)目實(shí)施之初，而應(yīng)該在整個(gè)PPP項(xiàng)目合作期限內(nèi)保持控股，也就意味著向政府平臺(tái)轉(zhuǎn)讓股權(quán)不應(yīng)該是社會(huì)資本退出PPP項(xiàng)目的途徑。在實(shí)務(wù)中，如果超過了51%，可能有兩個(gè)后果，第一是財(cái)政補(bǔ)貼的合規(guī)性，即項(xiàng)目公司的收入，可能會(huì)出問題。第二個(gè)是金融機(jī)構(gòu)，包括銀行，在整個(gè)項(xiàng)目籌資安排中，不但要有股權(quán)產(chǎn)品，還要有負(fù)債（借款），即在項(xiàng)目公司層面是股加債。銀行為了保證合規(guī)性，會(huì)在《借款合同》里約定“在貸款未還清之前，項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整則需經(jīng)銀行同意”。如果實(shí)務(wù)中遇到類似“平臺(tái)公司+基金+股權(quán)+回購的模式”，我們要注意分析其合規(guī)性。但是反過來，如果基金的股權(quán)由我方來解決其程序問題，那就合規(guī)了，這就是我們（企業(yè)）的機(jī)會(huì)。（五）關(guān)于PPP模式運(yùn)用范圍實(shí)務(wù)中的誤區(qū)：出于建立項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制和增加項(xiàng)目盈利能力的需要，將基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目和社會(huì)化投資項(xiàng)目（包括住宅、辦公樓、寫字樓、酒店等商業(yè)開發(fā)、園區(qū)廠房建設(shè)等）打包整體采取PPP模式實(shí)施。這種打包使得項(xiàng)目看似具有了收益機(jī)制（銷售或租賃），但是存在以下問題：如果打包的社會(huì)化投資部分，本身能夠自我平衡的話，也就是說這個(gè)住宅寫字樓酒店，作為一個(gè)單獨(dú)的商業(yè)項(xiàng)目本身能盈利的話，那么這個(gè)打包還算問題不大。但在項(xiàng)目跟蹤中，有很多機(jī)場、高鐵站項(xiàng)目，會(huì)在廣場或機(jī)場配套中，打包商業(yè)酒店或?qū)懽謽?，這些社會(huì)化投資項(xiàng)目面臨的問題是：在未來五至十年內(nèi)，本身自己無法養(yǎng)活自己（房子蓋完后賣不掉、租不掉），此時(shí)如果商業(yè)部分都不能平衡或虧損的話，如果靠PPP部分的財(cái)政補(bǔ)貼來平衡，則合規(guī)性就存在問題。所以在具體項(xiàng)目跟蹤中，企業(yè)可采用以下標(biāo)準(zhǔn)來衡量：某項(xiàng)目采用PPP模式或納入PPP投資范圍如有疑問，則考慮財(cái)政局可否直接投資？如果財(cái)政局可以做，那么企業(yè)可以投資。因?yàn)樨?cái)政局不能投資辦公樓、（片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目）標(biāo)準(zhǔn)廠房等商業(yè)項(xiàng)目。如果是管委會(huì)或政府平臺(tái)公司（作為主體），則需要考慮擬投項(xiàng)目是否可以自我養(yǎng)活。整體來說，PPP模式的范圍是：基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目，才可在PPP項(xiàng)目范圍之內(nèi)。具備自我平衡能力或略有盈余的社會(huì)化投資項(xiàng)目，可作為給予PPP項(xiàng)目資源的補(bǔ)償，但其本身不是PPP項(xiàng)目的范圍。（六）關(guān)于非政府負(fù)債1.相關(guān)文件表明，采取PPP模式實(shí)施項(xiàng)目不得引起政府債務(wù)新增根據(jù)43號(hào)文（《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》），PPP模式不屬于政府負(fù)債體系。地方政府建設(shè)資金的來源主要為以下三個(gè)方面：一是，財(cái)政自有資金；二是，省級(jí)政府發(fā)行債券，包括專項(xiàng)債和一般債；三是，與社會(huì)資本合作，采取PPP模式。我理解，PPP模式?jīng)]有納入地方政府負(fù)債的方式中。所以，具體PPP項(xiàng)目不應(yīng)是負(fù)債模式，否則其合規(guī)性就有問題。根據(jù)76號(hào)文的主導(dǎo)思想：PPP項(xiàng)目的實(shí)施不得增加政府負(fù)債。76號(hào)文條款：（六）健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。地方各級(jí)財(cái)政部門要根據(jù)中長期財(cái)政規(guī)劃和項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出，對政府付費(fèi)或提供財(cái)政補(bǔ)貼等支持的項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。在明確項(xiàng)目收益與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制時(shí)，要綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財(cái)政負(fù)擔(dān)。省級(jí)財(cái)政部門要建立統(tǒng)一的項(xiàng)目名錄管理制度和財(cái)政補(bǔ)貼支出統(tǒng)計(jì)監(jiān)測制度，按照政府性債務(wù)管理要求，指導(dǎo)下級(jí)財(cái)政部門合理確定補(bǔ)貼金額，依法嚴(yán)格控制政府或有債務(wù)，重點(diǎn)做好融資平臺(tái)公司項(xiàng)目向政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)控制工作，切實(shí)防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。2.如何理解非政府負(fù)債模型（1）包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：A、從過去補(bǔ)建設(shè)到現(xiàn)在補(bǔ)運(yùn)營、從過去還本付息到現(xiàn)在對社會(huì)資本收益補(bǔ)足；B、政府方：應(yīng)付賬款改為或有補(bǔ)貼；社會(huì)資本：應(yīng)收賬款改為項(xiàng)目收入（含或有財(cái)政補(bǔ)貼）即各自的財(cái)務(wù)處理是不同的。C、項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制對非政府負(fù)債模型的運(yùn)行起到關(guān)鍵作用。D、社會(huì)資本獲得收益須與績效考核結(jié)果相關(guān)聯(lián)。（2）關(guān)于收費(fèi)機(jī)制變量在非政府負(fù)債中的作用。根據(jù)76號(hào)文“適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目，具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點(diǎn)。各級(jí)財(cái)政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目?！北救苏J(rèn)為，項(xiàng)目是否具有收費(fèi)機(jī)制是政府實(shí)施PPP項(xiàng)目是否形成負(fù)債的關(guān)鍵。實(shí)務(wù)中，沒有收費(fèi)機(jī)制的PPP項(xiàng)目都在做，采用政府付費(fèi)或政府購買服務(wù)的方式運(yùn)作，這兩種只能理解為考核變量的因素。為加強(qiáng)理解，見以下模型：若項(xiàng)目沒有收費(fèi)機(jī)制，則上述a~i的金額為“0”，財(cái)政就每年必然的需要補(bǔ)貼10，則在10年的運(yùn)營期內(nèi)，在項(xiàng)目實(shí)施之初就確定的需要補(bǔ)貼100，這種情況下，財(cái)政沒有理由不作為負(fù)債處理（即BT模式）。結(jié)論：PPP模式不構(gòu)成政府負(fù)債，項(xiàng)目本身的收費(fèi)機(jī)制（運(yùn)營收入變量）起到核心作用。這個(gè)10年（年度），從BT來說可以理解為是發(fā)債期，如果從PPP項(xiàng)目來說可以理解為是運(yùn)營期。如果項(xiàng)目做BT的話，每年要還給投資人10塊錢。這10塊錢是明確的，因?yàn)闆]法做變量。如果說同樣也要滿足收入10塊，但由于有項(xiàng)目的經(jīng)營收入，也就是表格中a到i的字母，可能在簽合同的時(shí)候，未來每一年的營業(yè)收入是不確定的，但社會(huì)資本的回報(bào)預(yù)期是差不多的，也就是每年財(cái)政補(bǔ)貼的金額是不確定的，即簽PPP合同時(shí)，未來10年到期要給多少錢，理論上說政府是不知道的，所以，我理解，有收費(fèi)機(jī)制項(xiàng)目做PPP，這10年的補(bǔ)貼金額就不應(yīng)該做一個(gè)負(fù)債處理，因?yàn)槔碚撋先绻磥眄?xiàng)目收入高的話，則不要補(bǔ)貼。如果說有收費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目做PPP，整個(gè)負(fù)債模型是說得過去的?；谶@種理解，我們未來在打造具體某個(gè)項(xiàng)目的PPP模式時(shí)，就需要挖掘或打造項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制，有了收費(fèi)機(jī)制，項(xiàng)目的合規(guī)性會(huì)更好。當(dāng)然，這是基于合規(guī)性角度來探討這個(gè)問題。3.關(guān)于“績效考核”變量在非政府負(fù)債中的作用除了項(xiàng)目具有收費(fèi)機(jī)制變量外，還有一個(gè)變量（包括政府付費(fèi)模式，或政府購買服務(wù)模式），這種模式?jīng)]有收費(fèi)，在以上負(fù)債模型中如何理解，我認(rèn)為只能理解為那就是績效考核。這點(diǎn)不同于BT，BT是項(xiàng)目驗(yàn)收合格后政府則支付款項(xiàng)。績效考核在實(shí)務(wù)中的變通處理：鑒于項(xiàng)目實(shí)施或結(jié)算周期較長，對社會(huì)資本來說風(fēng)險(xiǎn)大，所以政府把項(xiàng)目切成兩塊，分別是可用性和績效考核。最極端的情況是，績效考核與可用性無關(guān)。比如，某項(xiàng)目的可用績效為1億元，服務(wù)費(fèi)為500萬。考核得分90分，90分對應(yīng)500萬，打9折，而不是1億元打9折。這樣處理使得社會(huì)資本比較放心或得到平衡點(diǎn)?；蛘?億元中拿出1000萬，作為績效打分的一個(gè)變動(dòng)基數(shù)。所以，實(shí)務(wù)中，企業(yè)遇到全額基數(shù)打分的項(xiàng)目，則需要慎重考慮。因?yàn)閷?shí)踐中績效考核的量化標(biāo)準(zhǔn)很難。案例：安慶道路項(xiàng)目，是典型的PPP項(xiàng)目，可能一局曾投標(biāo)過。我認(rèn)為存在以下問題：績效考核標(biāo)準(zhǔn)之一是，因路面超載引起的道路損壞，未來由誰買單，尚未考慮。但非因社會(huì)資本方原因引起道路損壞的因素卻很多，是否屬社會(huì)資本方可控，是否應(yīng)由社會(huì)資本方買單，這將成為爭議點(diǎn)，也導(dǎo)致社會(huì)資本非常被動(dòng)。所以，要避免政府方有過多的自由裁量權(quán)，否則社會(huì)資本在項(xiàng)目建設(shè)完成后將成為弱勢群體。網(wǎng)絡(luò)或書本有觀點(diǎn)認(rèn)為：PPP項(xiàng)目要防范社會(huì)資本侵害公共利益。我認(rèn)為，此類觀點(diǎn)不成立，相反，政府應(yīng)當(dāng)增加PPP項(xiàng)目的吸引力、增強(qiáng)社會(huì)資本的信心、提高對社會(huì)資本的保障。（本案例說明），績效考核變量不應(yīng)作為項(xiàng)目考核的主要變量。二、PPP模式推進(jìn)過程中的誤區(qū)2014年以來，國務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委及相關(guān)部門紛紛就政府與社會(huì)資本合作模式（Public-PrivatePartnership，PPP）出臺(tái)相關(guān)政策，作為政府項(xiàng)目投融資模式改革方向的PPP模式越來越得到重視并大力推廣。但在目前的實(shí)務(wù)中，不管承不承認(rèn)，新項(xiàng)目落地慢是個(gè)事實(shí)（郝總也認(rèn)同該觀點(diǎn)），同時(shí)已經(jīng)落地的項(xiàng)目實(shí)施模式也是多種多樣，即便已經(jīng)落地的有些還需要研究一下是否屬于合規(guī)的PPP模式。比如，濟(jì)青高鐵（濰坊段）征地和拆遷項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資約43億元，中標(biāo)人是中國郵政儲(chǔ)蓄銀行。利率約為6.69。郵儲(chǔ)銀行的低利率將其他投資人成功打敗。我認(rèn)為，這是一個(gè)“明股實(shí)債”的項(xiàng)目，因?yàn)殂y行是混業(yè)經(jīng)營模式，不能作為PPP項(xiàng)目的投資主體；該項(xiàng)目未來肯定需要回購，不管是10年、15年，這使得項(xiàng)目成為銀行的負(fù)債。根據(jù)57號(hào)文（該項(xiàng)目在57號(hào)文頒布之前實(shí)施），PPP項(xiàng)目“不能明股實(shí)債、不能回購”，所以，目前看，該項(xiàng)目的合法性存在問題。項(xiàng)目合法合規(guī)性是投資項(xiàng)目的基礎(chǔ)。如果合法性存在瑕疵，則無法應(yīng)對政府換屆等風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致企業(yè)很被動(dòng)。（一）PPP是否就是拉長版的BT？實(shí)踐中存在“PPP就是拉長版的BT”的說法。引起誤解的原因有：通常認(rèn)為廣義的PPP概念，包括社會(huì)資本與政府合作的所有方式，過去實(shí)施的BOT、BT等等；學(xué)理上廣義PPP概念為“PPP就是拉長版的BT”提供了理論基礎(chǔ)。廣義上PPP含BT模式，但該結(jié)論顯然與目前國家相關(guān)規(guī)定相悖。例如：目前國家已經(jīng)多個(gè)文件明確不贊成繼續(xù)實(shí)施BT模式，尤其是《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)）明確規(guī)定：嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。對采用建設(shè)-移交（BT）方式的項(xiàng)目，通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理。我認(rèn)為，這個(gè)說法不成立，BT與PPP兩者有本質(zhì)的區(qū)別，主要區(qū)別如下：小結(jié)：兩者最根本的區(qū)別是BT構(gòu)成政府負(fù)債，而PPP不構(gòu)成政府負(fù)債。實(shí)踐中，沒有收費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目看似一樣，但如果用BT的思維運(yùn)作，在賬務(wù)處理、稅收安排等方面，可能都會(huì)出問題。（二）擴(kuò)大至固定資產(chǎn)投資范圍的“服務(wù)”實(shí)務(wù)中很多無收費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目，通過“政府購買服務(wù)”的PPP方式實(shí)施。這實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致了政府的新增債務(wù)；在一定程度上背離了國家推行PPP減少新增債務(wù)的初衷；這種現(xiàn)象我歸納為：政府購買服務(wù)之“服務(wù)”范圍的擴(kuò)大化，從原本的“勞務(wù)類”的服務(wù)擴(kuò)大至“固定資產(chǎn)+勞務(wù)”。1.目前涉及“政府購買服務(wù)”主要有以下6個(gè)國家法律法規(guī)：（1）《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過）（2）《政府采購法》及《政府采購品目分類目錄》（3）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2013]96號(hào)）（4）《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購有關(guān)問題的通知》（財(cái)庫[2014]37號(hào)）（5）關(guān)于印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》的通知（財(cái)綜[2014]96號(hào)）（6）《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（國發(fā)[2015]37號(hào)文）。該文件是個(gè)特例：國務(wù)院文件正式將購買服務(wù)擴(kuò)大至固定資產(chǎn)。雖然與前5個(gè)文件相違背，但實(shí)踐中仍需要遵守。究其來源，是來自國開行總行關(guān)于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的貸款指引，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目由單個(gè)項(xiàng)目走到財(cái)政統(tǒng)借統(tǒng)還，再后來走到省級(jí)統(tǒng)借統(tǒng)。此時(shí)，43號(hào)文剛好出臺(tái)，該文規(guī)定過去的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目“單獨(dú)統(tǒng)計(jì)、單獨(dú)核算、單獨(dú)檢查、單獨(dú)考核”，且沒有規(guī)定未來項(xiàng)目怎么辦。這導(dǎo)致國開行沒法干了，所以，國開行將其貸款指引上報(bào)國家審批并執(zhí)行。2.目前涉及“服務(wù)”的具體法規(guī)有：（1）2013年10月29號(hào)《政府采購品目分類目錄》明確分A貨物、B工程、C服務(wù)三類；其中，B01建筑物施工、B02構(gòu)筑物施工等屬于工程，C服務(wù)類：C01科學(xué)研究和試驗(yàn)開發(fā)、C02信息技術(shù)服務(wù)、C03電信和其他信息傳輸服務(wù)、C04租賃服務(wù)（不帶操作員）、C05維修和保養(yǎng)服務(wù)、C06會(huì)議和展覽服務(wù)、C07住宿和餐飲服務(wù)、C08商務(wù)服務(wù)、C09專業(yè)技術(shù)服務(wù)、C10工程咨詢管理服務(wù)（其中C1007工程總承包服務(wù)）、C11水利管理服務(wù)、C12房地產(chǎn)服務(wù)、C13公共設(shè)施管理服務(wù)、C14能源的生產(chǎn)和分配服務(wù)、C15信用擔(dān)保服務(wù)、C16環(huán)境服務(wù)、C17交通運(yùn)輸和倉儲(chǔ)服務(wù)、C18教育服務(wù)、C19醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)、C20文化、體育、娛樂服務(wù)、C21農(nóng)林牧副漁服務(wù)、C22采礦業(yè)和制造業(yè)服務(wù)、C23批發(fā)和零售服務(wù)。分析：從該分類目錄可以看出，服務(wù)并不包括投資建造工程固定資產(chǎn)本身。（2）財(cái)庫[2014]37號(hào)：根據(jù)現(xiàn)行政府采購品目分類，按照服務(wù)受益對象將服務(wù)項(xiàng)目分為三類：第一類為保障政府部門自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要向社會(huì)購買的服務(wù)。如公文印刷、物業(yè)管理、公車租賃、系統(tǒng)維護(hù)等。第二類為政府部門為履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等職能需要向社會(huì)購買的服務(wù)。如法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定的前期研究和后期宣傳、法律咨詢等。第三類為增加國民福利、受益對象特定，政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。包括：以物為對象的公共服務(wù)，如公共設(shè)施管理服務(wù)、環(huán)境服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)等；以人為對象的公共服務(wù)，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)等。分析：物僅僅是提供服務(wù)的場所，而非在提供服務(wù)時(shí)一并負(fù)責(zé)投資建設(shè)固定資產(chǎn)。之所以分析這么多，是想給大家理一下觀念：一個(gè)是政府付費(fèi)，一個(gè)是政府購買服務(wù)。這兩種做PPP模式，很容易理解為BT，因?yàn)樗虰T很像。我的觀點(diǎn)是：因?yàn)閷?shí)務(wù)中我們把理論擴(kuò)大了，導(dǎo)致理論和實(shí)務(wù)的沖突，但是我們自己要清楚。3.對“服務(wù)”內(nèi)容的結(jié)論政府購買服務(wù)不應(yīng)該包括提供服務(wù)依托的“物”的投資建設(shè)的本身，僅僅指社會(huì)資本憑借自身的專業(yè)能力提供勞務(wù)性質(zhì)的產(chǎn)品或行為。4.“PPP”與“政府購買服務(wù)”的辨析仍然受制于收費(fèi)機(jī)制，按照76號(hào)文不太適合采取PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，大都被冠以“政府購買服務(wù)”在推行，在實(shí)務(wù)中也引起了一定的混淆，下面將本人對政策的相關(guān)認(rèn)識(shí)交流如下：（1）政府購買服務(wù)屬于政府采購的貨物、工程并列三大類中的一類，而并非歸屬于PPP模式。（2）PPP模式可以作為提供政府采購之服務(wù)模式之一，但政府采購服務(wù)的方式不僅限于PPP模式。（三）當(dāng)前實(shí)施PPP的建議：在當(dāng)前理論、法規(guī)、實(shí)踐不一致的前提下，個(gè)人建議：（1）盡可能選定有收費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目實(shí)施PPP。至于項(xiàng)目收費(fèi)是否是常態(tài)、能收多少錢，這個(gè)不是關(guān)鍵。比如，體育場項(xiàng)目，可以舉辦賽事、賣會(huì)員卡，這就比修一條沒有收費(fèi)的市政道路的合規(guī)性更好打造一些。（2）合理將沒有收費(fèi)的與有收費(fèi)的捆綁一起實(shí)施PPP（捆綁有收費(fèi)的商業(yè)項(xiàng)目不在這個(gè)范圍內(nèi)）；比如，市政道路與市政綜合管廊（市政管網(wǎng)）捆綁。（3）某些沒有收費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目，不再糾結(jié)是否形成了政府債務(wù)的問題。做到與市場接軌，完善財(cái)政部門、發(fā)改委等合法性手續(xù)，也有利于向金融機(jī)構(gòu)融資。三、PPP項(xiàng)目基本結(jié)構(gòu)第二部分PPP實(shí)施主要步驟關(guān)鍵問題解讀通常PPP項(xiàng)目有個(gè)“519”：包括5個(gè)主要階段、19個(gè)主要步驟（依據(jù)是財(cái)政部113號(hào)文）一、實(shí)施機(jī)構(gòu)（政府方）的確定（一）財(cái)政部與發(fā)改委文件的規(guī)定不一致1.相關(guān)規(guī)定財(cái)政部：在76號(hào)文、113號(hào)文、156號(hào)文等文件中明確，項(xiàng)目招標(biāo)主體、代表政府實(shí)施的機(jī)構(gòu)，包括政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)；發(fā)改委：2724號(hào)文：按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)；分析：財(cái)政部主導(dǎo)的意見是政府部門，現(xiàn)在很多地方政府根據(jù)發(fā)改委的規(guī)定，推出很多政府平臺(tái)公司作為實(shí)施機(jī)構(gòu)（簽約主體）。這種模式主要存在如下問題。從法律角度說，平臺(tái)公司作為實(shí)施機(jī)構(gòu)（以上左圖的模式），存在政府擔(dān)保的嫌疑，且平臺(tái)公司與財(cái)政之間的關(guān)系不清楚。2.平臺(tái)公司作為實(shí)施機(jī)構(gòu)的分析（1）合規(guī)性存疑。因行業(yè)運(yùn)營公司與平臺(tái)公司的混同，導(dǎo)致合規(guī)性存疑。我理解自來水、燃?xì)?、公交公司等屬于行業(yè)運(yùn)營公司，其在做年度財(cái)政預(yù)算時(shí)，身份合法。（2）與當(dāng)前的政策背景不相匹配；當(dāng)前各類文件的原則是推行與政府脫鉤、推進(jìn)市場化改造。在此背景下，平臺(tái)公司簽一個(gè)至少10年以上的（PPP項(xiàng)目）合同，這種安排存在問題。（3）不利于財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)事宜的落實(shí)。平臺(tái)公司簽約導(dǎo)致政府參與的程度低，導(dǎo)致未來需要政府還錢時(shí)存在障礙。實(shí)踐中，存在這種變通：法律上的實(shí)施機(jī)構(gòu)是政府部門，政府部門轉(zhuǎn)委托平臺(tái)公司來招標(biāo)和實(shí)施。這種變通模式有待探討，比如，政府部門是否具有轉(zhuǎn)委托的資格？綜上，平臺(tái)公司作為實(shí)施機(jī)構(gòu)不利于社會(huì)資本就項(xiàng)目籌資，增加了社會(huì)資本回收投資的風(fēng)險(xiǎn)，從而降低了對社會(huì)資本的吸引力。結(jié)論：PPP項(xiàng)目應(yīng)該提倡由政府或政府部門作為實(shí)施機(jī)構(gòu)（政府方）。二、社會(huì)資本的確定（一）關(guān)于社會(huì)資本選定的相關(guān)規(guī)定根據(jù)〔2014〕76號(hào)文件的規(guī)定：政府要“規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴。地方各級(jí)財(cái)政部門要依托政府采購信息平臺(tái)，加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購環(huán)節(jié)的規(guī)范與監(jiān)督管理。財(cái)政部將圍繞實(shí)現(xiàn)“物有所值”價(jià)值目標(biāo)，探索創(chuàng)新適合政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目采購的政府采購方式。地方各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門，按照《政府采購法》及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項(xiàng)目合作伙伴?！备鶕?jù)財(cái)金〔2014〕113號(hào)文件的規(guī)定：項(xiàng)目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式。從以上規(guī)定可看出，目前有五種方式來選定社會(huì)資本：項(xiàng)目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式。公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項(xiàng)目。結(jié)論：相比施工總承包招標(biāo)，PPP項(xiàng)目招標(biāo)的方式更靈活。（二）投資與施工同步確定1.兩種確定方式施工單位作為參與PPP項(xiàng)目的主要社會(huì)資本，基本都存在后續(xù)施工總承包的需求（這一點(diǎn)，一局和我們八局的需求一樣），如何合法確定其投資人與施工總承包的資格，通常有兩種方式：一種是：適用直接確定：依據(jù)是《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條：“除招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：（三）已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”；另一種是：在公開競爭的程序里，明確“投資與施工總承包一體化招標(biāo)”。個(gè)人觀點(diǎn)：為了避免變數(shù)，更多的項(xiàng)目合適采取“投資與施工總承包一體化招標(biāo)”。（分析如下——。2.“投資與施工總承包一體化招標(biāo)”原因及可行性分析（1）適用范圍更廣：因?yàn)檎袠?biāo)投標(biāo)法第九條適用條件是“招標(biāo)方式+特許經(jīng)營項(xiàng)目”，但實(shí)踐中存在大量競爭性磋商、競爭性談判等其他方式選定投資人的、非特許經(jīng)營項(xiàng)目，當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門不認(rèn)可、不給備案。（2）成本管控模模式不同：因?yàn)檎袠?biāo)投標(biāo)法第九條的背景是，基于以前狹義BOT項(xiàng)目的做法，比如，公路，政府更關(guān)注投資年限，中部地區(qū)25年，西部地區(qū)30年，一般由投資年限短的投標(biāo)人中標(biāo)，因?yàn)橛赏顿Y人通過收費(fèi)來回收投資成本，所以在招標(biāo)階段，沒必要對工程價(jià)款進(jìn)行競爭。但現(xiàn)在PPP項(xiàng)目不同，完全靠收費(fèi)的較少，主要是靠政府補(bǔ)貼。政府補(bǔ)貼的依據(jù)是投資基數(shù)，而工程造價(jià)是投資基數(shù)的核心，根據(jù)我國財(cái)政及審計(jì)的規(guī)則，必須是公開競價(jià)的工程價(jià)款才能完成政府審計(jì)，否則，未來面臨政府審計(jì)不過關(guān)的麻煩。（3）解決法律障礙：如果分開招標(biāo)，投資人同時(shí)股東，則因具有利害關(guān)系，在投資主體資格上，可能受到限制。（4）解決分離需求：在PPP項(xiàng)目中，一般資本與施工相結(jié)合。尤其在聯(lián)合體投標(biāo)時(shí)，聯(lián)合體一方為股東，另一方為資本方和負(fù)責(zé)施工。如果采取招標(biāo)投標(biāo)法第九條，負(fù)責(zé)施工的一方因不在股東名錄中，將無法直接獲得施工資格。如果采取一體化招標(biāo)方式，在招標(biāo)文件中明確一方是股東，另一方負(fù)責(zé)施工，則法律程序相對完善。（5）法無禁止即可為：目前招標(biāo)投標(biāo)法并沒有禁止一次招標(biāo)確定兩個(gè)事項(xiàng)，我認(rèn)為實(shí)踐中可以探討。（三）社會(huì)資本聯(lián)合體1、聯(lián)合體構(gòu)成通常會(huì)有“施工單位+施工單位”、“投資單位+施工單位”兩種聯(lián)合體組合模式；2、聯(lián)合體“資信認(rèn)定規(guī)則”在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)中思考在過去施工企業(yè)聯(lián)合體中，以“同序列就低、專項(xiàng)資質(zhì)對應(yīng)考量”的原則；在PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)中的聯(lián)合體，需要重點(diǎn)考慮以下兩點(diǎn)：（1）專門資質(zhì)的認(rèn)定。比如，雙方均具有資質(zhì)？牽頭方具有資質(zhì)即可？（2）資產(chǎn)資信能力的考量。比如，凈資產(chǎn)、總資產(chǎn)、負(fù)債率、現(xiàn)金存款等各項(xiàng)指標(biāo)疊加？按比例折算？就高？就低？3、與外部單位組建聯(lián)合體的關(guān)注點(diǎn)（1）看清合作單位的能力：要充分看到合作單位的能力，尤其要分清楚是金融機(jī)構(gòu)的母體還是下屬分支機(jī)構(gòu)。因?yàn)榉缮系倪B帶責(zé)任很難避免，一旦中標(biāo)導(dǎo)致我方必須以聯(lián)合體為主體對政府方承擔(dān)履約責(zé)任。當(dāng)前形勢下，因?yàn)楸娀I、眾創(chuàng)、互聯(lián)網(wǎng)金融等盛行，導(dǎo)致各類基金管理公司非常多，所以在選擇合作單位時(shí)，要核實(shí)是某資產(chǎn)管理公司的母體，還是資產(chǎn)管理公司外圍的基金管理或資本管理公司。后者是通道公司、資源整合的單位，本身自己沒什么錢。（2）仍然要關(guān)注項(xiàng)目合作條件：因?yàn)槁?lián)合體對外承擔(dān)連帶責(zé)任，不能因?yàn)閷Ψ截?fù)責(zé)投資，我方作為施工方就放款條件、不參與項(xiàng)目管理了；要做好“對方扛不下去、我方接盤”也能進(jìn)退自如的準(zhǔn)備；在項(xiàng)目談判階段，就要按照我方自己投資的標(biāo)準(zhǔn)來參與。（四）定價(jià)方式在政府項(xiàng)目施工總承包項(xiàng)目的招投標(biāo)規(guī)則下，需要清單進(jìn)行報(bào)價(jià)，現(xiàn)在項(xiàng)目采取PPP模式，通常情況下需要社會(huì)資本確定之后才能進(jìn)行項(xiàng)目的施工圖設(shè)計(jì)，也才會(huì)有清單，因此如果PPP項(xiàng)目還按照清單報(bào)價(jià)，則成為“先有雞后有蛋”的邏輯循環(huán)中。因此PPP模式下，可以基于費(fèi)率（概算或預(yù)算定額）進(jìn)行報(bào)價(jià)競爭。三、PPP項(xiàng)目公司組建（一）項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)雖然PPP項(xiàng)目公司可以社會(huì)資本獨(dú)資，但我認(rèn)為社會(huì)資本與政府公司的合資應(yīng)該成為PPP項(xiàng)目公司股權(quán)構(gòu)成的主流，原因如下：1、成本管控的必要：合資模式有利于成本透明、政府參與和確認(rèn)成本。2、政府公司參股比例對項(xiàng)目公司層面融資對社會(huì)資本并表的影響。3、對后續(xù)運(yùn)營的影響。除公路和水務(wù)（BOT）項(xiàng)目外，其他領(lǐng)域項(xiàng)目的運(yùn)營模型比較難以確定（二）項(xiàng)目公司管理權(quán)限政府方公司主導(dǎo)項(xiàng)目公司管理，社會(huì)資本參與項(xiàng)目公司的資金監(jiān)管、參與決策等。如此設(shè)定基于以下考慮：1、PPP項(xiàng)目管理模式，難以對政府權(quán)限、管理流程帶來實(shí)質(zhì)性影響。因?yàn)橐揽控?cái)政補(bǔ)貼，要走財(cái)政審批程序，導(dǎo)致社會(huì)資本的管理權(quán)限受限。2、項(xiàng)目最終的成本等仍然需要政府作最終的認(rèn)定。四、項(xiàng)目合約架構(gòu)（一）《投資建設(shè)合同》與《PPP合同》簽訂分兩種方式一種是項(xiàng)目公司承繼制：中標(biāo)后，招標(biāo)人與投標(biāo)人（股東）先簽訂《投資建設(shè)合同》，并把PPP合同的內(nèi)容涵蓋。待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司對合同進(jìn)行確認(rèn)和承繼。誤區(qū)：有種觀點(diǎn)說是簽訂補(bǔ)充協(xié)議。我認(rèn)為該觀點(diǎn)不正確，因?yàn)檠a(bǔ)充協(xié)議的簽訂主體不一致，如果采取簽署確認(rèn)函則比較妥當(dāng)。但這種模式在江蘇省某文件中有規(guī)定。另一種是兩階段簽約：中標(biāo)后，招標(biāo)人與投標(biāo)人先簽訂《投資建設(shè)合同》，同時(shí)明確項(xiàng)目公司成立的時(shí)限。待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司直接與招標(biāo)人簽訂《PPP合同》。我認(rèn)為兩階段簽約模式更加清晰一點(diǎn)。因?yàn)樵诘谝环N模式下，項(xiàng)目公司與投資人可能存在重合、交叉等情形，導(dǎo)致主體不是很清晰。但從效率上說，這兩種方法都可行。（二）《建設(shè)工程施工合同》簽訂項(xiàng)目公司與施工單位（通常為投資人中的具有施工資質(zhì)的單位）簽訂《建設(shè)工程施工合同》。（三）關(guān)注工程監(jiān)理的特殊在施工總承包模式下，業(yè)主、施工單位和監(jiān)理三方的關(guān)系很清晰。在PPP模式下（包括傳統(tǒng)BT模式下），政府方、項(xiàng)目公司、施工單位和監(jiān)理，四方關(guān)系要有交圈。五、項(xiàng)目籌資安排（一）現(xiàn)有籌資模式見下圖（二）現(xiàn)有籌資模式的不足與調(diào)整1、不足：目前融資無法實(shí)現(xiàn)真正的項(xiàng)目融資，導(dǎo)致社會(huì)資本供給有“天花板”：因?yàn)轫?xiàng)目公司或SPV公司，成立有兩個(gè)功能，一是為具體（單一）目的成立；二是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資，且股東為有限責(zé)任，建立“防火墻”，但僅是理論上成立，實(shí)務(wù)中目前基本實(shí)現(xiàn)不了。主要原因如下：目前國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)（銀行）不是采取集團(tuán)授信?？毓苫蛉Y子公司的貸款，不管擔(dān)保與否，都從集團(tuán)授信中切割。如果項(xiàng)目公司不償還銀行貸款，從法律上或財(cái)務(wù)上說，在母公司未提供擔(dān)保的前提下，金融機(jī)構(gòu)沒有追索母公司的權(quán)利。但是金融機(jī)構(gòu)有“黑名單”制度，一旦某項(xiàng)目公司被列入黑名單，導(dǎo)致整個(gè)集團(tuán)被列入黑名單。所以，在現(xiàn)有模式下，項(xiàng)目公司貸款并沒有真正“出表”，而是“并表”模式?！绊?xiàng)目公司融資有限責(zé)任制”、“無追索或有限追索”等理論并不成立。這一點(diǎn)使得我們必須對籌資模式進(jìn)行創(chuàng)新，否則未來提供給整個(gè)市場的（資金）有限。從目前的市場發(fā)展情況來看，PPP市場參與主要力量基本會(huì)以國有性質(zhì)建筑施工企業(yè)為主，民營資本的比例不會(huì)太大。國有包括央企和地方國企，而國企均存在考核指標(biāo)，其中帶息負(fù)債余額（是具體數(shù)字，而不是比例）是主要的指標(biāo)。如果僅考核負(fù)債率的話，嚴(yán)格來說，投資越多，負(fù)債率下降。因?yàn)轫?xiàng)目公司融資一般最高為80%，資本金為20%，即項(xiàng)目公司負(fù)債率為80%（目前母體負(fù)債率一般高于此數(shù)字），在分子分母同時(shí)下降的前提下，是拉低負(fù)債率的。但帶息負(fù)債余額是絕對數(shù)字考核的話，此方法就不可行了。比如，年底考核指標(biāo)為120億，其中100億做PPP，大部分企業(yè)無法提供100億資金。因此目前PPP項(xiàng)目“股權(quán)+并表貸款”的融資模式難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展（不可持續(xù)），與現(xiàn)實(shí)中巨大規(guī)模需求，包括存量盤活（截至去年年底，存量大約20幾萬億）與增量新建產(chǎn)生矛盾。2、調(diào)整社會(huì)資本、政府、金融機(jī)構(gòu)要共同努力實(shí)現(xiàn)真正的項(xiàng)目融資。調(diào)整要點(diǎn)為：（目前國內(nèi)很多銀行，尤其是股份制銀行，可以接受針對政府信用來提供融資。）（1）社會(huì)資本直投股權(quán)不控股。如果一個(gè)項(xiàng)目，負(fù)責(zé)施工的投資人不控股，政府方也不控股，就必須要引入一個(gè)基金，這個(gè)基金以何種方式維持，以簡單回購的方式，出表也存在難度。所以必須有創(chuàng)新的安排，（2）社會(huì)資本不對項(xiàng)目融資擔(dān)保。在項(xiàng)目股權(quán)里可以控股，但在銀行貸款時(shí)如提供擔(dān)保，導(dǎo)致投資人在“出表”時(shí)存在難度。比如，某地鐵項(xiàng)目總投資額約為150億，其中，30億資本金，120億貸款，這導(dǎo)致投資人在未來5年的資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模非常高，難以投資其他項(xiàng)目。（三）籌資安排具體要點(diǎn)1、資金按長短搭配。比如，股份制銀行貸款最高為10年期，如果某項(xiàng)目投資期為15年，可以考慮一方做10年，另一方做5年；或者一方做前10年，另一方做后5年。這樣搭配可以減少負(fù)債。某些產(chǎn)品雖然期限長，但額度有限，可以在額度內(nèi)進(jìn)行搭配。2、融資擔(dān)保多種資源組合。除股東信用擔(dān)保外，可以采取PPP合同權(quán)益的質(zhì)押融資。在發(fā)改委、國開行、農(nóng)業(yè)銀行總行、六部委25號(hào)文對PPP合同權(quán)益的質(zhì)押融資有規(guī)定。但要解決金融機(jī)構(gòu)對風(fēng)險(xiǎn)的管理要求，比如，可參考應(yīng)收賬款質(zhì)押管理辦法，對質(zhì)押進(jìn)行登記，或者由融資銀行監(jiān)管/共管收款賬戶，通過技術(shù)安排，使得貸款銀行看到投資人的履約能力。（四）金融機(jī)構(gòu)突破的可行性分析1、量化分析。舉例，過去某軌道項(xiàng)目，軌道公司出25億的資本金（財(cái)政提供），75億的貸款（在建工程抵押+財(cái)政兜底），即100億元均由本級(jí)財(cái)政承擔(dān)?，F(xiàn)在采取PPP模式，25億的資本金中，社會(huì)資本出6成（15億），政府出4成（10億），75億貸款。政府承諾財(cái)政補(bǔ)貼，則PPP權(quán)益覆蓋投資本金和貸款。因?yàn)?5億本金（政府10億元可以不收益）+75億貸款=90億元，來兜底75億元貸款，比過去財(cái)政僅兜底75億貸款更加有保障?？梢詮倪@個(gè)角度與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通。2、中間模式。過去是債權(quán)類產(chǎn)品（包括“明股實(shí)債”或真的債），必須有主體擔(dān)?；蛑黧w征信，未來可以朝股權(quán)產(chǎn)品（優(yōu)先股產(chǎn)品）角度發(fā)展，此類產(chǎn)品將具有一定競爭力。比如，不要求社會(huì)資本的主體征信，但可以要求社會(huì)資本補(bǔ)足一定收益。再比如，PPP項(xiàng)目10年期，社會(huì)資本僅擔(dān)保其中2年，一旦政府違約，金融機(jī)構(gòu)有一個(gè)2年的緩沖期，此方法具有一定的可操作性。3、最佳模式。資本金+貸款擔(dān)保（五）合作項(xiàng)目對應(yīng)政府財(cái)政指標(biāo)建議1.為了便于項(xiàng)目籌資，與我們簽約主體對應(yīng)的該級(jí)財(cái)政指標(biāo)：經(jīng)過與金融機(jī)構(gòu)交流，如果要做一些好的融資方案，財(cái)務(wù)指標(biāo)方面（要符合）：地級(jí)市原則上一般公共預(yù)算收入不低于100億元；區(qū)縣（縣級(jí)市）一般公共預(yù)算收入不低于60億元。低于以上指標(biāo)，則金融機(jī)構(gòu)融資難度較大。建議在投資具體項(xiàng)目時(shí)，提前與金融機(jī)構(gòu)溝通。2.查找數(shù)據(jù)方法/文件來源：關(guān)于XX市2014年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2015年財(cái)政預(yù)算（草案）的報(bào)告；XX市2014年政府工作報(bào)告；2014年XX市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)六、項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)（一）PPP模式下，大部分項(xiàng)目中項(xiàng)目公司無需擁有項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)，理由如下： 1、項(xiàng)目本身的性質(zhì)決定很多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有公益性、公共性。這些項(xiàng)目本質(zhì)上都是政府持有的。過去不做PPP（項(xiàng)目）的時(shí)候，這些項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)在政府或者政府機(jī)構(gòu)或者公司名下?，F(xiàn)在做PPP，這些項(xiàng)目不一定要轉(zhuǎn)移到PPP項(xiàng)目公司名下。并非一定有利于社會(huì)資本投資回收風(fēng)險(xiǎn)的控制有些觀點(diǎn)認(rèn)為，擁有這些項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)，容易控制風(fēng)險(xiǎn)。我認(rèn)為這個(gè)觀點(diǎn)不一定成立。因?yàn)轫?xiàng)目是沒有流通性的、無交換價(jià)值。比如說，一個(gè)體育館，如果政府不償還投資回收，不能賣也流通不了，無助于投資回收。所以與其要這個(gè)不能變現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)，不如向政府要一些其他條件，可能對控制風(fēng)險(xiǎn)更好一點(diǎn)。3、并非必然影響項(xiàng)目融資有些人認(rèn)為沒有產(chǎn)權(quán)的話可能會(huì)影響融資。這個(gè)問題是要考慮?，F(xiàn)在很多金融機(jī)構(gòu)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有些金融機(jī)構(gòu)一定要（貸款）給產(chǎn)權(quán)主體，有些認(rèn)為不一定要產(chǎn)權(quán)。建議提前溝通，同時(shí)在文本里面要作一些安排：未來要融資的時(shí)候，如果融資機(jī)構(gòu)要求項(xiàng)目抵押，政府要同意拿出來抵押（物），這個(gè)就相當(dāng)于第三方擔(dān)保了，也是可行的。（二）項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)可能帶來的問題1、合作期限與折舊規(guī)則產(chǎn)生沖突（1）雖然根據(jù)國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《定價(jià)成本監(jiān)審一般技術(shù)規(guī)范（試行）》的通知（發(fā)改價(jià)格【2007】1219號(hào)）第十二條規(guī)定，實(shí)行特許經(jīng)營的，如果合作期限滿后資產(chǎn)無償移交的，固定資產(chǎn)折舊年限最高不超過合作期限。即特許經(jīng)營項(xiàng)目的固定資產(chǎn)折舊可以與合作期同步，特許經(jīng)營項(xiàng)目可能適用這個(gè)規(guī)則去折舊。但如果不是特許經(jīng)營的PPP項(xiàng)目，能不能用這個(gè)規(guī)則？（項(xiàng)目公司）擁有產(chǎn)權(quán)的話，會(huì)帶來第二個(gè)問題：比如，場館、學(xué)?；蜥t(yī)院，如果一個(gè)學(xué)校的產(chǎn)權(quán)在SPV公司名下，固定資產(chǎn)折舊執(zhí)行什么規(guī)則？（2）2008年《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》與《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》：第六十條除國務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)主管部門另有規(guī)定外，固定資產(chǎn)計(jì)算折舊的最低年限如下：（一）房屋、建筑物，為20年；也就是說，想加速折舊，稅務(wù)局不認(rèn)可，只能用稅后利潤去補(bǔ)。如果合作期為10年，按上述規(guī)則，折舊期為20年，如果提前不跟稅務(wù)局溝通的話，到期時(shí)才折舊了一半，投資成本才回收了一半。（如果）合同約定（項(xiàng)目）是要無償移交的，會(huì)比較麻煩。如果沒有產(chǎn)權(quán)，只是權(quán)益的話，權(quán)益是多少年，就按直線法攤多少年，比如10年運(yùn)營期，就按10年，10%每年，規(guī)則上是比較明確的；如果擁有的是產(chǎn)權(quán)，合作期限少于20年，規(guī)則執(zhí)行哪一個(gè)？（這個(gè)問題）稅務(wù)系統(tǒng)還在研究，可能會(huì)帶來一些問題。2、項(xiàng)目公司擁有產(chǎn)權(quán)，運(yùn)營期可能產(chǎn)生與固定資產(chǎn)有關(guān)的稅收比如，《國家稅務(wù)局關(guān)于土地使用稅若干具體問題的解釋和暫行規(guī)定》土地使用稅，雖然錢不多，可能投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)不一定能考慮到。3、TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交）模式下，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓與投資人選擇階段容易產(chǎn)生程序的沖突《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2015〕63號(hào)）舉例：比如，一個(gè)學(xué)校的體育場。TOT第一個(gè)階段是轉(zhuǎn)讓，咨詢機(jī)構(gòu)的第一版方案認(rèn)為是產(chǎn)權(quán)變更。產(chǎn)權(quán)要交易的話，政府手上的體育場以及學(xué)校，是國有資產(chǎn)。根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，需要進(jìn)國有產(chǎn)權(quán)交易所去交易。產(chǎn)權(quán)要掛牌，要去摘牌且中標(biāo)。這要去做TOT投資人的招標(biāo)，又要去做工程或者政府采購市場里面做一個(gè)招標(biāo)。也就是說，兩個(gè)不同的市場要做兩次公開招標(biāo)，同一個(gè)投資人都要中標(biāo)。這就帶來一個(gè)邏輯上的毛病，雖然最終可能能夠操作成功，但這是說不過去的：因?yàn)樵诓煌氖袌鰬{什么同一個(gè)人中標(biāo)。另外，TOT模式還有稅的問題，稅是一個(gè)增加的成本，誰來出？因?yàn)榘凑辙D(zhuǎn)讓標(biāo)的來說，現(xiàn)在一個(gè)項(xiàng)目基本上是幾十個(gè)億，面臨著幾個(gè)億的稅收，又增加了當(dāng)?shù)卣膲毫?，賣方買方可能都要交稅。TOT模式下，產(chǎn)權(quán)問題會(huì)更明確地產(chǎn)生沖突。4、所有權(quán)規(guī)則下意外滅失風(fēng)險(xiǎn)法律上來說，產(chǎn)權(quán)未來發(fā)生意外滅失的風(fēng)險(xiǎn)，是社會(huì)資本買單。這個(gè)也不是很合理。因?yàn)橛幸恍┍ｋU(xiǎn)不一定能承保，一些極端的自然災(zāi)害（保險(xiǎn)）不一定能買單。如果要買的話，保費(fèi)也很高，而（損失）不一定都能通過保險(xiǎn)獲得賠償。這時(shí)要運(yùn)用所有權(quán)規(guī)則，誰擁有所有權(quán)誰買單。這時(shí)社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)反而會(huì)增加。項(xiàng)目公司不擁有項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)，需要處理好以下事項(xiàng)：一是項(xiàng)目公司依據(jù)《PPP合同》獲得本項(xiàng)目的投資建設(shè)權(quán)利，在沒有產(chǎn)權(quán)情況下，作為發(fā)包人簽訂《建設(shè)工程施工合同》，需要獲得建設(shè)管理部門認(rèn)可。如果跟政府溝通一個(gè)方案，提出我們不需要項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)，可依據(jù)之前提到的幾個(gè)理由。如果對方接受，還需處理：如果沒有產(chǎn)權(quán)的話，一定要和地方建管部門提前溝通，因?yàn)楹芏嘟ü懿块T認(rèn)為，未來項(xiàng)目公司是要跟總包公司簽施工總包合同的，很多建管系統(tǒng)的手續(xù)要以這個(gè)主體去備案和辦理。否則，建管部門認(rèn)為這個(gè)項(xiàng)目公司主體不合格，沒有項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)，沒有批文，沒有資格作項(xiàng)目的發(fā)包人，施工許可（證）都辦不了，這個(gè)提前要跟建管部門溝通。二是稅務(wù)部門對項(xiàng)目公司采取無形資產(chǎn)權(quán)益攤銷進(jìn)行成本回收予以認(rèn)可，且項(xiàng)目運(yùn)營過程中不產(chǎn)生與資產(chǎn)有關(guān)的稅收。項(xiàng)目沒有產(chǎn)權(quán)就要按照無形資產(chǎn)攤銷來回收投資，稅務(wù)局是否認(rèn)可？因?yàn)楹芏喽悇?wù)局也是第一次遇到PPP項(xiàng)目，要提前與稅務(wù)機(jī)關(guān)溝通。三是獲得財(cái)政部門財(cái)政補(bǔ)貼不形成障礙。四是金融機(jī)構(gòu)融資可行且在金融機(jī)構(gòu)為本項(xiàng)目融資需要時(shí)，政府方同意本項(xiàng)目進(jìn)行抵押。提前要與擬合作的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通。有些金融機(jī)構(gòu)比較教條，認(rèn)為就是要有產(chǎn)權(quán)；很多金融機(jī)構(gòu)也有所突破，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)問題是可以商量的。但是如果要抵押，這就要提前與政府談好，不要產(chǎn)生沒有產(chǎn)權(quán)（政府）還不讓抵押的情況。在金融機(jī)構(gòu)方面，抵押擔(dān)保的作用只是一方面，他可能也擔(dān)心政府再次借此融資，避免產(chǎn)生權(quán)利上的沖突。關(guān)于項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)處理的建議：如果我們不要這個(gè)產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)放到哪里去？過去政府很多項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)還是比較模糊，包括市政道路和場館。比如市政道路，很多地方掛的是在建工程，不形成固定資產(chǎn)；各類場館基本上都掛在平臺(tái)公司，各個(gè)平臺(tái)公司不愿意轉(zhuǎn)成固定資產(chǎn)，轉(zhuǎn)成固定資產(chǎn)以后，也面臨著一個(gè)折舊攤銷的問題。一旦折舊，平臺(tái)公司承受不了，因?yàn)槠脚_(tái)公司本來經(jīng)營性現(xiàn)金流就很少，財(cái)政補(bǔ)貼現(xiàn)金流很少，如果掛上個(gè)50個(gè)億的場館，按20年攤銷，每年攤2.5億的本金，意味著（每年）收入要多2.5億才能平衡得了，否則就虧損、后續(xù)就沒辦法融資。所以很多平臺(tái)公司比較含糊的處理：把它掛成在建工程，就是在資產(chǎn)里面，不進(jìn)利潤表。這樣看著總資產(chǎn)很大，也有盈利，但實(shí)際上經(jīng)營性現(xiàn)金流是不大的。所以它一般是不放（固定資產(chǎn)）的。但現(xiàn)在做了PPP之后，就面臨著一個(gè)問題：以前平臺(tái)公司是比較含糊的，平臺(tái)公司的融資和財(cái)政出錢是一鍋粥，但是PPP項(xiàng)目很清楚，就是財(cái)政出錢。但是財(cái)政出了錢沒有資產(chǎn)，因?yàn)楹芏噘Y產(chǎn)掛在平臺(tái)公司，現(xiàn)在發(fā)改委很難接受（項(xiàng)目的）很多手續(xù)掛在政府某個(gè)機(jī)構(gòu)下面。很多以平臺(tái)公司去辦手續(xù)，包括很多批文，“工、可、立項(xiàng)”都是在平臺(tái)公司名下，未來很多資產(chǎn)的權(quán)屬都在平臺(tái)公司名下。政府出了錢沒資產(chǎn)，平臺(tái)公司沒出錢確享有資產(chǎn)，這兩家之間（的賬務(wù)）就做不平了。思路：1、平臺(tái)公司代政府持有、代管理；解決了出錢跟（產(chǎn)權(quán)）分離的問題；2、政府履行一定的審批手續(xù)后，將該P(yáng)PP項(xiàng)目作為對該平臺(tái)公司的國有資本注入（增資擴(kuò)股）?，F(xiàn)在財(cái)政跟平臺(tái)公司之間有一個(gè)通道：國有資本的注入，把資產(chǎn)作為國有資產(chǎn)注入，把資產(chǎn)做大一點(diǎn)，再去融資。七、社會(huì)資本收益相關(guān)約定相關(guān)法律法規(guī)對于社會(huì)資本回報(bào)的規(guī)定：1、76號(hào)文：“獲得合理投資回報(bào)”；“政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。”2、2724號(hào)文：完善投資回報(bào)機(jī)制。深化價(jià)格管理體制改革，對于涉及中央定價(jià)的PPP項(xiàng)目，可適當(dāng)向地方下放價(jià)格管理權(quán)限。依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營性、非經(jīng)營性項(xiàng)目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源，為穩(wěn)定投資回報(bào)、吸引社會(huì)投資創(chuàng)造條件。3、六部委25號(hào)文：政府可以在特許經(jīng)營協(xié)議中就防止不必要的同類競爭性項(xiàng)目建設(shè)、必要合理的財(cái)政補(bǔ)貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報(bào)和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項(xiàng)。4、[2015]42號(hào)：“保證社會(huì)資本獲得合理收益”；“引入價(jià)格和補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，充分考慮社會(huì)資本獲得合理收益?！?；“建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為社會(huì)資本獲得合理回報(bào)創(chuàng)造條件。”5、[2015]57號(hào)文：嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。關(guān)于社會(huì)資本收益的約定，主要是商務(wù)條件的安排。從以上五個(gè)文件歸納出來：國家文件對PPP項(xiàng)目關(guān)于社會(huì)資本收益的安排可以總結(jié)為三個(gè)方面：第一是明確要給社會(huì)資本合理回報(bào)第二是不得給予固定回報(bào)第三是政府可以對最低需求做出安排。實(shí)務(wù)中的難點(diǎn)是：大部分項(xiàng)目如果政府不給一個(gè)明確的回報(bào)率安排，實(shí)現(xiàn)合理回報(bào)的具體的量化安排是有難度的。現(xiàn)在很多項(xiàng)目都是用的第三方面，政府給予一個(gè)最低需求的保障。比如，政府規(guī)劃要修地鐵，修完以后，未來到底每天有多少人流來乘坐地鐵，不是社會(huì)資本能控制得了的。再比如，建一個(gè)體育館/場，政府是出于城市功能的規(guī)劃需要，但建完以后，未來到底有多少人、多少賽事，或者產(chǎn)生多少收入，可能不完全是社會(huì)資本能夠控制得了的。既然規(guī)劃引入社會(huì)資本來做，政府可能對這類項(xiàng)目的最低的市場需求，要有一個(gè)安排。比如，地鐵修完之后，如按照流量、票務(wù)計(jì)算社會(huì)資本回報(bào)，可能需要根據(jù)最終投資額、票價(jià)的單價(jià)，測算出一個(gè)最低的票務(wù)流量。如果達(dá)不到這個(gè)流量，可能社會(huì)資本就沒辦法投資。比如，污水處理廠，規(guī)劃10萬噸的，不可能建完開始就達(dá)到盈利的量，如果達(dá)到，則規(guī)劃不是很超前，整體沒有留下余地。像這種逐步增長需求的，政府也會(huì)對項(xiàng)目建成后的最低流量有一個(gè)安排。比如說，設(shè)計(jì)10萬噸的，根據(jù)投資總量，未來可能開始的5年每年低于6萬噸，可能沒法收回投資并獲得合理回報(bào)，政府就要對開始幾年每年的6萬噸流量做一個(gè)安排。如果實(shí)際處理的是4萬噸，少的2萬噸可能就要按照合同約定有一個(gè)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格。有這種明確計(jì)量單位還是可以（操作）的，難的是很多項(xiàng)目沒有明確的計(jì)量依據(jù)。比如，場館類的（文化館、博物館），不能天天按照銷售票量來計(jì)費(fèi)，沒有一個(gè)每天賣票的盈利模式/收費(fèi)的運(yùn)作模式。這類項(xiàng)目怎樣在合理回報(bào)和不固定回報(bào)中實(shí)現(xiàn)（平衡的）一個(gè)社會(huì)機(jī)制。現(xiàn)在很多項(xiàng)目確定社會(huì)資本的收入是按照凈現(xiàn)值這樣一個(gè)指標(biāo)，是通過一個(gè)確定的數(shù)字來回避了固定回報(bào)的安排。但是凈現(xiàn)值也有缺陷：投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)候，是根據(jù)現(xiàn)有的投資或者現(xiàn)有的需求，投標(biāo)時(shí)可能圖紙都沒有，但做了一個(gè)凈現(xiàn)值的報(bào)價(jià)。在實(shí)施過程中，由于政府指令，增加了投資，凈現(xiàn)值怎樣調(diào)整？因?yàn)檎麄€(gè)公式中沒有社會(huì)資本的回報(bào)率?？赡軆衄F(xiàn)值報(bào)的是一個(gè)數(shù)字，但各個(gè)企業(yè)預(yù)期的回報(bào)率本身是不一樣的。這是一個(gè)難點(diǎn)。將凈現(xiàn)值作為投資回收模型的，有幾個(gè)變量要考慮一下：首先是一個(gè)投資變化：預(yù)計(jì)的投資和實(shí)際投資過程中增加的投資如何調(diào)整凈現(xiàn)值，也就是每年的營業(yè)收入。另外是，調(diào)整因素導(dǎo)致的，比如，利率，很多方案的利率是固定的，按照現(xiàn)在的利率做了一組凈現(xiàn)值測算。如果利率調(diào)整，凈現(xiàn)值怎么調(diào)？可能有些模型不考慮?，F(xiàn)在利率處于一個(gè)相對的低位，2008年最高利率曾達(dá)到8.75，現(xiàn)在4.9，PPP合作期不能短于10年，可能未來10年利率增長至8以上，如果沒有調(diào)整機(jī)制的話，風(fēng)險(xiǎn)還是比較大的。如果包死的話，做敏感性分析的時(shí)候，可能要做一個(gè)余量的測算，看利潤、收益能不能覆蓋。社會(huì)資本投資回收方式PPP項(xiàng)目最后投資后的回收來源于兩大塊，一塊是項(xiàng)目本身經(jīng)營產(chǎn)生的收入；如果項(xiàng)目沒有產(chǎn)生收入或收入不足，就面臨著（第二塊）財(cái)政補(bǔ)貼，政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助，統(tǒng)稱為財(cái)政補(bǔ)貼。113號(hào)文：項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要說明社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。解釋：“使用者付費(fèi)”就是項(xiàng)目向社會(huì)公眾收取的收費(fèi)收入；“可行性缺口補(bǔ)助（ViabilityGapFunding）”，是指使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助?！罢顿M(fèi)（GovernmentPayment）”，是指政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費(fèi)（AvailabilityPayment）、使用量付費(fèi)（UsagePayment）和績效付費(fèi)（PerformancePayment）。（三）關(guān)于財(cái)政補(bǔ)貼具體運(yùn)用到項(xiàng)目當(dāng)中，本人歸納了主要分為兩類，一類是投資補(bǔ)助，一類是財(cái)政補(bǔ)貼。投資補(bǔ)助在財(cái)政部156號(hào)文，是有相關(guān)規(guī)則的?？傮w的一個(gè)概念，就是相當(dāng)于減少項(xiàng)目投資。“投資補(bǔ)助”：在項(xiàng)目建設(shè)投資較大，無法通過使用者付費(fèi)完全覆蓋時(shí)，政府可無償提供部分項(xiàng)目建設(shè)資金，以緩解項(xiàng)目公司的前期資金壓力，降低整體融資成本。通常政府的投資額應(yīng)在制定項(xiàng)目融資計(jì)劃時(shí)或簽訂PPP項(xiàng)目合同前確定，并作為政府的一項(xiàng)義務(wù)在合同中予以明確。投資補(bǔ)助的撥付通常不會(huì)與項(xiàng)目公司的績效掛鉤?！斑\(yùn)營補(bǔ)貼”主要是維持項(xiàng)目運(yùn)營并保證社會(huì)資本獲得約定的最低收益時(shí)，政府需要給予的補(bǔ)貼。作為投資人來說，一個(gè)項(xiàng)目的投資平衡有兩個(gè)方法，一是提高項(xiàng)目建成后的經(jīng)營收入，也就是說，收入提高，投資平衡性就高了。很多PPP項(xiàng)目的市場需求并不是社會(huì)資本能夠完全控制的，對營運(yùn)收入提高并不會(huì)很有把握。這時(shí)收入提高不了，但投資又很大，還有一個(gè)辦法：社會(huì)資本減少投資，減少部分由財(cái)政給予補(bǔ)助。比如，100元的投資建完以后如果每年收入是10元或5元，（投資就）平衡不了；如果投資從100元降到50元，財(cái)政補(bǔ)助50元，那么50元對應(yīng)5元的收入，項(xiàng)目的平衡性就高了。運(yùn)營補(bǔ)貼是補(bǔ)收益的，項(xiàng)目建成以后收益可能是1%，但社會(huì)資本要8%的收益，7%由財(cái)政補(bǔ)助。舉例1：北京地鐵4號(hào)線，網(wǎng)上有模型：所謂的AB劃塊，（總投資的）A部分是70%，B部分是30%，30%是社會(huì)資本，70%（那部分）本人理解就是財(cái)政投資。相當(dāng)于把項(xiàng)目投資分成了兩塊，社會(huì)資本投的30%。但是，最后運(yùn)營的是整條線，產(chǎn)生的收入是整條線的收入，先滿足30%的公司?？偨Y(jié)：在目前PPP的法規(guī)下，70%就可以理解為財(cái)政的“投資補(bǔ)助”。舉例2：我們（八局）有一個(gè)正在做的項(xiàng)目：片區(qū)土地，類似于土地一級(jí)整理項(xiàng)目。內(nèi)容包含了四部分：征地拆遷、七通一平、公租房（職工公寓）、回遷樓。征地拆遷投入之后項(xiàng)目公司是不能產(chǎn)生收入的，沒辦法經(jīng)營；“七通一平”也沒辦法產(chǎn)生太多的收入，管網(wǎng)可以分享一部分收益；公租房有租金；回遷樓是沒有收入的。項(xiàng)目總投資超過60個(gè)億，每年的收入就是公租房那一塊，每年3000萬的收入，整個(gè)項(xiàng)目做完之后有8年的運(yùn)營期，8年里面，靜態(tài)的總收入的終值約2.4億元。從這個(gè)角度來說，60億全投，社會(huì)資本沒辦法平衡，每年需有大額的財(cái)政補(bǔ)助。解決：總投資切成2塊。（社會(huì)資本長期投資為總投資的5%，）政府給95%的投資補(bǔ)助。整個(gè)項(xiàng)目的5%是3個(gè)億，3個(gè)億相對這個(gè)終值，可能還要運(yùn)營補(bǔ)貼、可行性缺口補(bǔ)助。未來這個(gè)項(xiàng)目就變成了投資補(bǔ)助+使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助的一個(gè)組合。（四）具體項(xiàng)目中社會(huì)資本收益約定這部分未講解，PPT反映的部分內(nèi)容在第七部分第（一）個(gè)問題中有體現(xiàn)。（五）PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本回收本金及獲得回報(bào)的方式1、與BT等應(yīng)收賬款模式下的計(jì)算區(qū)別（1）BT回購款BT回購款=經(jīng)審計(jì)確認(rèn)的建安費(fèi)+管理費(fèi)+其他費(fèi)用+建設(shè)期利息+回購期利息+營業(yè)稅費(fèi)（2）PPP項(xiàng)目年度收入（可行性缺口補(bǔ)助模式）當(dāng)年收費(fèi)收入（使用者付費(fèi)）+年度政府可行性缺口補(bǔ)助-年度折舊金額-當(dāng)年運(yùn)營費(fèi)-當(dāng)年稅費(fèi)=年度收益最低額PPP是一個(gè)年度化的補(bǔ)貼收入，而不是總額；而BT回購款實(shí)際是一個(gè)總額的概念。2、股權(quán)本金PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的回收，是通過本金或者股權(quán)本金回收——折舊或者攤銷。如果是固定資產(chǎn)的，就適用折舊的規(guī)則；如果是無形資產(chǎn)，就適用攤銷的規(guī)則；最終本金的回收在PPP項(xiàng)目投資期結(jié)束、項(xiàng)目公司解散、分配資產(chǎn)時(shí)才能回收。這是標(biāo)準(zhǔn)的股權(quán)投資模式下（的回收方式），不包括過程中股權(quán)出資、證券化或者轉(zhuǎn)讓給第三方的社會(huì)資本。實(shí)務(wù)中：政府會(huì)提出一個(gè)問題，比如，我方要回報(bào)率8%，10年合作期；政府按照8%、10年簡單算，回報(bào)才80%，本金怎么回收？這是因?yàn)檎拍钪惺荁T，本金加上利息回收。解釋：本金不是不回收，賬務(wù)處理不一樣，本金在項(xiàng)目公司賬務(wù)里面是攤銷或者折舊的概念。3、收益社會(huì)資本的收益主要體現(xiàn)在股東的年度分紅。項(xiàng)目公司的年度核算時(shí)，盈利很關(guān)鍵，如果項(xiàng)目公司不盈利的話，就無法分紅。過去BT模式下，政府錢付到項(xiàng)目公司，錢就收回來了。但是現(xiàn)在每一年里面，項(xiàng)目公司拿到補(bǔ)貼以后，并不意味著社會(huì)資本獲得了收益，因?yàn)椴荒芊旨t，或者當(dāng)年不盈利的話，也分不了紅。4、運(yùn)營期項(xiàng)目公司年度收入比例對比過去BT模式，我們希望早收款，多收款。比如，三年回購期，最好（三年的付款比例）是“442”或者“532”，第一年多一些，最后一年少一些。但是PPP模式下，計(jì)價(jià)規(guī)則要考慮折舊或者攤銷的金額。對比：年收入等額，也就是說未來最低收入安排是等額的。每年100元本金，終值可以收到150元，每年15元，本金攤銷每年10元，營業(yè)稅每年5.3%。最后算出來總的終值是150元，本金100元也收回來了。盈利合計(jì)加上本金，合計(jì)最后126元。年收入不等額的模式下，前5年每年是25元，總額是150元。對政府來說，總額是要控制的。后面幾年，每年只有5元錢。前5年沒問題，營業(yè)稅、所得稅都比較多。如果不跟政府談好，比如，收入多了、攤銷也能多攤一點(diǎn)的話，可能就按照直線法每年等額攤，可能就面臨著要多交所得稅。最后每年5元的時(shí)候，只夠交營業(yè)稅、所得稅，本金回收只有有限一點(diǎn)，如果不盈利虧損，也不需要交所得稅，也沒利潤。對政府來說，政府的賬上還是要給你150元，但收入跟核算會(huì)產(chǎn)生一定的利息上的損失。所以，一定不要把PPP模式下的營業(yè)收入當(dāng)做應(yīng)收賬款來對待，因?yàn)橐郧皯?yīng)收賬款無所謂的，多收回來90元都無所謂，收回來賬面就平了。但是如果按照年度營業(yè)收入來核算的話，一定要注意年度利潤的問題、年度所得稅的問題，一定要通盤考慮，不一定多收回來就多拿到了。八、財(cái)政補(bǔ)貼手續(xù)的完善（一）多個(gè)文件對PPP項(xiàng)目的財(cái)政手續(xù)完善有規(guī)定：（1）財(cái)金〔2014〕76號(hào)：“將財(cái)政補(bǔ)貼等支出分類納入同級(jí)政府預(yù)算，并在中長期財(cái)政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮?！保?）國發(fā)〔2014〕60號(hào)：“政府有關(guān)部門要嚴(yán)格按照預(yù)算管理有關(guān)法律法規(guī)，完善財(cái)政補(bǔ)貼制度，切實(shí)控制和防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)?！保?）國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)：“在政府和社會(huì)資本合作模式下，政府以運(yùn)營補(bǔ)貼等作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對價(jià)，以績效評價(jià)結(jié)果作為對價(jià)支付依據(jù)，并納入預(yù)算管理、財(cái)政中期規(guī)劃和政府財(cái)務(wù)報(bào)告，”（4）財(cái)金〔2014〕113號(hào)：“項(xiàng)目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合中長期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級(jí)政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)建立政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府支付臺(tái)賬，嚴(yán)格控制政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立后，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的政府支付義務(wù)應(yīng)納入政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告?！必?cái)政補(bǔ)貼手續(xù)的完善需多看文件，政府往往說“財(cái)政不能出東西、財(cái)政不能擔(dān)保”。過去做BT時(shí)，沒有太多文件，但現(xiàn)在做PPP時(shí)，包括但不限于上述四個(gè)文件，都提到了政府做PPP以后，政府應(yīng)該履行什么程序，包括人大應(yīng)該怎么弄，財(cái)政應(yīng)該出什么東西。這里并不是財(cái)政擔(dān)保的概念，完全是一個(gè)內(nèi)部程序的問題。舉例：比如，我們和交通局合作就某條路做一個(gè)PPP項(xiàng)目，我方會(huì)要求財(cái)政局出一個(gè)東西。這不是一個(gè)擔(dān)保的概念，而是一個(gè)確認(rèn)的概念。因?yàn)樨?cái)政局沒有參與這個(gè)合同，未來補(bǔ)貼也要財(cái)政局安排，這時(shí)財(cái)政局就出一個(gè)函件認(rèn)可一下：第一，認(rèn)可協(xié)議里面補(bǔ)貼的安排；第二，是按照文件去完善手續(xù)。九、關(guān)于政府履約擔(dān)保（一）關(guān)于政府“擔(dān)?！钡姆ㄒ?guī)：過去總喊政府擔(dān)保，實(shí)際上從擔(dān)保法上來說，95年10月1日之后，政府擔(dān)保就無效。1995年10月1日起施行的《中華人民共和國擔(dān)保法》第八條：國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用《中華人民共和國擔(dān)保法》若干問題的解釋》第三條國家機(jī)關(guān)和以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體違反法律規(guī)定提供擔(dān)保的，擔(dān)保合同無效。因此給債權(quán)人造成損失的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)擔(dān)保法第五條第二款的規(guī)定處理。但是現(xiàn)在還在說這個(gè)事，包括去年年底政府債務(wù)甄別的時(shí)候，第二類還有政府擔(dān)保類的債務(wù)。實(shí)際上20年之后，這個(gè)法規(guī)還沒有得到落實(shí)?！秶鴦?wù)院關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》“至2013年6月底，全國各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)；《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)）債務(wù)單位要根據(jù)審計(jì)口徑確定的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)及地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)分類填報(bào)。所以，在模式架構(gòu)里面，包括政府方主體，就要避免有政府擔(dān)保的嫌疑。如果是政府來簽約，財(cái)政出東西，它無論如何也不能說是政府擔(dān)保；但是如果是平臺(tái)公司簽約，財(cái)政出東西，就可能有這種嫌疑，即政府擔(dān)保無效的嫌疑。現(xiàn)在需要政府在具體PPP項(xiàng)目里提供擔(dān)保，比如，要拿土地或者物保還是有難度的，因?yàn)椴幌襁^去做BT項(xiàng)目，可能三五年這個(gè)項(xiàng)目就結(jié)束了，政府可能還能給社會(huì)資本土地；現(xiàn)在確實(shí)有難度，因?yàn)樯鐣?huì)資本做十年（至少十年以上），土地抵押這還是有難度的。分階段抵押也可以，先有土地，過兩年用什么置換也是個(gè)方式，所以，現(xiàn)在大部分是這種政府的公司擔(dān)保為主。擔(dān)保架構(gòu)有兩種：一種是作為PPP合同的擔(dān)保，政府的平臺(tái)公司跟PPP項(xiàng)目公司之間擔(dān)保PPP合同；另外一種是在融資渠道擔(dān)保，看似后面這種融資作擔(dān)保的方式，節(jié)約了社會(huì)資本的融資擔(dān)保資源，但是要注意一點(diǎn)，實(shí)際上有一個(gè)追索的問題。如果說在第一種架構(gòu)里面政府不還錢社會(huì)資本是可以找它的，當(dāng)然社會(huì)資本對銀行為了集團(tuán)授信可能要履約；但是在第二種模式下如果政府不還錢，事實(shí)上項(xiàng)目公司很難會(huì)違約，那么這個(gè)擔(dān)保實(shí)際上是不會(huì)發(fā)生效力的，不會(huì)兌現(xiàn)，但是哪怕它兌現(xiàn)以后，實(shí)際上仍能追償。所以，從最終的權(quán)利義務(wù)來說，可能是選擇第一種方式會(huì)更好一點(diǎn)，這個(gè)需要看具體項(xiàng)目里面要解決什么問題。關(guān)于土地抵押機(jī)制等，這里就不說了。十、關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制（一）相關(guān)法規(guī)規(guī)定113號(hào)文：按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。文件比較簡單，原則上項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。但是，放在具體項(xiàng)目上這三個(gè)原則適用并不簡單。比如，設(shè)計(jì)，項(xiàng)目并不是社會(huì)資本在主導(dǎo)設(shè)計(jì)，而是由政府在主導(dǎo)設(shè)計(jì)，最后還是由政府來審核認(rèn)定。所以風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)還要是誰做的事誰來承擔(dān)責(zé)任、誰能承擔(dān)這個(gè)責(zé)任誰來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。比如，建造，現(xiàn)在很多項(xiàng)目都不是總投資包干模式，因?yàn)榘赡Ｊ皆诤芏囗?xiàng)目做不了，例如，體育場館包不了，因?yàn)檎^程中會(huì)有很多指令，不是社會(huì)資本說了算。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，國家要求PPP合作期十年以上，而現(xiàn)在除了有些投資產(chǎn)品（保險(xiǎn)）可能會(huì)固定利率，銀行貸款利率都會(huì)浮動(dòng)，隨著央行同期貸款利率調(diào)整而調(diào)整。金融市場狀況如此，社會(huì)資本沒辦法消化利率風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)可能做不到；運(yùn)營維護(hù)還涉及到績效考核指標(biāo)的明確化、可操作、可考核。所以，整體風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制不能簡單按照文件來，可能有些風(fēng)險(xiǎn)是要雙方共同承擔(dān)。十一、提前終止與移交（一）提前終止1、移交內(nèi)容結(jié)束收益權(quán)、移交管理權(quán)，特許經(jīng)營期屆滿項(xiàng)目公司無償將項(xiàng)目全部設(shè)施移交給政府或其指定接收單位；2、不得采取股權(quán)轉(zhuǎn)讓：重點(diǎn)分析如下：在具體項(xiàng)目中，有很多方案是做一個(gè)到期后股權(quán)回購會(huì)轉(zhuǎn)讓安排的移交，不是約定移交項(xiàng)目，而是用股權(quán)回購方式移交項(xiàng)目公司，這個(gè)可能會(huì)帶來一個(gè)合規(guī)性問題，哪怕政府的公司承諾到期后回購，嚴(yán)格意義上社會(huì)資本就是“明股實(shí)債”，真正的項(xiàng)目公司就變成政府的公司，從頭到尾它的合規(guī)性就存在問題。采取股權(quán)轉(zhuǎn)讓回購移交項(xiàng)目公司，其合規(guī)性問題要具體分析，并不是所有的項(xiàng)目通過股權(quán)回購安排讓社會(huì)資本退出，因?yàn)樽詈笸顺龅陌才庞锌赡軐?dǎo)致整個(gè)PPP模式不合規(guī)。3、移交后項(xiàng)目公司處理十二、投資與運(yùn)營捆綁很多領(lǐng)域的運(yùn)營，要具體分析，看社會(huì)資本是否可運(yùn)營，運(yùn)營后績效考核是否要量化。十三、運(yùn)用模式介紹主要介紹兩種：第一種是相對短期的，十年左右的。因?yàn)楝F(xiàn)在很多金融產(chǎn)品是十年左右，因此十年左右的融資期限安排可能金融產(chǎn)品會(huì)多樣化一些。所以，不一定把融資放在項(xiàng)目公司來做，可以在項(xiàng)目公司的上一層、通過組一個(gè)基金/資管等產(chǎn)品來做項(xiàng)目，可以在項(xiàng)目“出表”上更方便。借產(chǎn)品的方式并不主流，因?yàn)橹饕瞧谙薅滩⑶页杀靖?。另一種比較標(biāo)準(zhǔn)的模式是長期的安排。因?yàn)楝F(xiàn)在金融產(chǎn)品中，最穩(wěn)定、最便宜、量最大的還是銀行貸款，可能會(huì)有保險(xiǎn)資金/社保資金，但保險(xiǎn)資金增信標(biāo)準(zhǔn)很高，很多的企業(yè)并不一定被認(rèn)可。項(xiàng)目如果達(dá)到一個(gè)總量，例如，50個(gè)億以上或者100個(gè)億，整個(gè)項(xiàng)目只考慮產(chǎn)品、不考慮項(xiàng)目融資是不現(xiàn)實(shí)的。所以，整體需要搭建一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)模式：政府公司、中標(biāo)人、基金三方，合資成立項(xiàng)目公司，中標(biāo)人和基金整個(gè)一個(gè)份額對政府承擔(dān)責(zé)任。金融機(jī)構(gòu)的融資，原則上用收益權(quán)質(zhì)押來融資，通過PPP合同爭取政府的公司給的一些保證、擔(dān)保或土地抵押。第三部分相關(guān)領(lǐng)域運(yùn)用方案解析一、公路：（一）相關(guān)主要規(guī)定2004年修訂的《公路法》；2004年的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》；2006年交通部的《交通部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路管理工作的通知》；2008年三部委的《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》；2008年修訂的《中華人民共和國公路管理?xiàng)l例》（二）公路籌融資模式發(fā)展公路項(xiàng)目的市場基本在不發(fā)達(dá)地區(qū)（云貴川多一點(diǎn)）。公路籌融資模式發(fā)展分為以下階段：1.第一階段：政府還貸公路與經(jīng)營性公路并存階段，也就是政府還貸公路、統(tǒng)借統(tǒng)還的，與BOT并存。2.第二階段：12年銀監(jiān)會(huì)463號(hào)文以后，增加了“股權(quán)融資”方式實(shí)施公路，做明股實(shí)債還是可以的。2012年12月29日《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見（國發(fā)〔2012〕64號(hào)）》發(fā)布，該文件指出：“支持公共交通企業(yè)利用優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，通過特許經(jīng)營、戰(zhàn)略投資、信托投資、股權(quán)融資等多種形式，吸引和鼓勵(lì)社會(huì)資金參與公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，”隨著該文件的發(fā)布，為社會(huì)資本以“股權(quán)融資”方式參與公路項(xiàng)目提供了依據(jù)，該模式在一定時(shí)期緩解了地方政府具體項(xiàng)目中資本金的籌措壓力，但股權(quán)回購的安排、項(xiàng)目融資的兜底均成為地方政府的債務(wù)；3.第三階段：國發(fā)〔2014〕43號(hào)文之后，政府統(tǒng)貸統(tǒng)還的模式被限制，現(xiàn)在提倡PPP模式。國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）的發(fā)布，以財(cái)政兜底進(jìn)行公路項(xiàng)目融資得到了限制，同時(shí)76號(hào)文提出了PPP模式?！敦?cái)政部、交通運(yùn)輸部關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》（財(cái)建[2015]111號(hào)）（三）《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（修訂征求意見稿）顯示的信息。1、分類的改變（1）政府還貸公路---政府收費(fèi)公路：未來政府還貸公路都變成政府收費(fèi)公路，取消政府還貸公路概念，這個(gè)與融資方式改變有關(guān)；（2）經(jīng)營性公路-----特許經(jīng)營公路。我個(gè)人將其分兩類：無補(bǔ)貼的經(jīng)營性公路，類似過去的BOT；有補(bǔ)貼的經(jīng)營性公路，目前提出的缺口性補(bǔ)助PPP2、財(cái)政性融資模式—政府收費(fèi)公路的特點(diǎn)（1）籌資方式：關(guān)于政府負(fù)債延續(xù)了《預(yù)算法》、43號(hào)文政府舉債的規(guī)則，即不再采取貸款方式，而是改為發(fā)行政府專項(xiàng)債券；（2）主體：由地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門改為省、自治區(qū)、直轄市人民政府；（3）統(tǒng)籌范圍：以省為單位對高速公路實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理3、就“政府收費(fèi)公路”模式在后續(xù)的公路建設(shè)領(lǐng)域運(yùn)用，通過上述分析我們可以看出：（1）規(guī)模：由于是通過省級(jí)人民政府統(tǒng)一發(fā)債，則從國務(wù)院到省均會(huì)有明確的額度審批與控制，則分配到各地市的額度將相對有限；（2）債券期限：由于公路項(xiàng)目往往單個(gè)項(xiàng)目投資總額大，需要較長的融資期限，則專項(xiàng)債券期限將進(jìn)一步拉長，不像現(xiàn)在三年、五年、七年，可能未來發(fā)債就要十五、二十年；（3）PPP模式運(yùn)用：只有省級(jí)政府能發(fā)債，如果發(fā)債額度不能滿足各地級(jí)市公路建設(shè)需求，則未來地級(jí)市選擇PPP模式會(huì)越來越多；（4）PPP模式下社會(huì)資本做公路時(shí)無