地方政府債務(wù)問題研究教案分析

關(guān)于中國地方政府債務(wù)及其管理的幾個(gè)問題1.1“債”的文字解析

字體結(jié)構(gòu)：債由“人”字旁與“責(zé)”字按照左右結(jié)構(gòu)平行構(gòu)成，表明在其體現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)關(guān)系屬性中，當(dāng)事人的權(quán)力和義務(wù)是對(duì)等的，尤其在雙務(wù)合同中更是如此。

象形意義：有“人”字旁，表明債體現(xiàn)人際關(guān)系，包括體現(xiàn)廣義的法人和機(jī)構(gòu)組織關(guān)系；債是含有責(zé)任的，需要履行責(zé)任義務(wù)；

“責(zé)”中含有“貝”，表明其中有財(cái)產(chǎn)屬性。1.2債的基本法律理論

債的一般定義：按照合同的約定或依照法律規(guī)定，在當(dāng)事人之間產(chǎn)生的特定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。

債的民法定義：通過合同、侵權(quán)行為等法律事實(shí)所產(chǎn)生的當(dāng)事人之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。

債的關(guān)系：享有權(quán)利的人稱為債權(quán)人，承擔(dān)義務(wù)的人稱為債務(wù)人；從債權(quán)人看，稱為債權(quán)關(guān)系；從債務(wù)人看，稱為債務(wù)關(guān)系；從共同角度看，合稱債權(quán)債務(wù)關(guān)系；在雙務(wù)合同情形下，當(dāng)事人互為債權(quán)債務(wù)關(guān)系（如銀行借貸）。

債的劃分：債權(quán)人所享受的權(quán)利稱為債權(quán)，債務(wù)人所承擔(dān)的義務(wù)稱為債務(wù)；如果按照債的產(chǎn)生情形和內(nèi)容劃分，則可以劃分為法定債與意定債、財(cái)產(chǎn)債與勞務(wù)債、主債與從債等。債的標(biāo)的：債權(quán)人的權(quán)利和債務(wù)人的債務(wù)所指向的對(duì)象（如銀行借貸中的資金）。

債的立法：不同國家的法律名稱各異，分別稱為債法、債權(quán)法、債務(wù)法或債權(quán)債務(wù)法；我國對(duì)債的立法主要體現(xiàn)在《民法通則》、《合同法》等法律中。

債的產(chǎn)生：我國債的產(chǎn)生通常因四種行為而產(chǎn)生：行政行為；民事法律行為；違法行為；事實(shí)行為（如無因管理，不當(dāng)?shù)美龋?/p>

債的消滅：債的消滅指基于一定的法律事實(shí)使債所設(shè)定的權(quán)利和義務(wù)歸于消滅。根據(jù)我國的法律規(guī)定和經(jīng)濟(jì)生活實(shí)踐，引起債的消滅的民事法律事實(shí)主要有：債的履行、債的抵消、行政命令、雙方協(xié)議、客觀上已不可能履行等。1.3中央政府債務(wù)中央政府債務(wù)也稱國債。解放前的國民政府時(shí)期，曾先后四次發(fā)行“國家建設(shè)公債”。新中國建立后，1954～1958年連續(xù)五次發(fā)行“國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”。此后在很長時(shí)間內(nèi)實(shí)行“既無內(nèi)債又無外債”的財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策。1978年實(shí)行改革開放后，1978、1979連續(xù)兩年出現(xiàn)財(cái)政赤字，為平衡財(cái)政預(yù)算，改變困難局面，國家決定利用債務(wù)工具籌集資金。1979年恢復(fù)舉借外債，1980年恢復(fù)內(nèi)債發(fā)行。1981年1月16日，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國國庫券條例》，以此為開端，我國中央政府舉借內(nèi)債走上了逐步法制化、程序化的規(guī)范軌道。目前，我國中央政府內(nèi)債的主要種類有：記賬式國債、憑證式國債、儲(chǔ)蓄國債、特別國債等。1.4地方政府債務(wù)我國1995年頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》第28條規(guī)定：除中央批準(zhǔn)的債務(wù)外，地方政府不得發(fā)行任何債券。但是，由于財(cái)政體制和地方利益以及加快發(fā)展等多種原因，

地方政府一方面按照《預(yù)算法》程序和中央規(guī)定借債融資，另一

方面通過各種制度創(chuàng)新和改革方式繞開管制，成立各種公共“融資平臺(tái)”（如城投公司、路橋公司、土地儲(chǔ)備中心等）大量融資。目前，經(jīng)過中央批準(zhǔn)或者安排的地方政府舉債有：國際金融組織的援助性和優(yōu)惠性貸款；外國政府的援助性和優(yōu)惠性貸款；國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)性貸款；中央政府國債轉(zhuǎn)貸；中央政府代地方政府發(fā)行的債券（2009年開始）等。目前，地方政府繞開管制自行舉債的途徑有：各類公共“融資平臺(tái)”的債務(wù)融資；土地儲(chǔ)備（整理）中心的債務(wù)融資；通過設(shè)立基金、規(guī)定收費(fèi)等非稅方式的債務(wù)融資等；通過政府主導(dǎo)的基于特定項(xiàng)目的非法集資（如道路建設(shè)、教育發(fā)展等）。1.5地方政府性債務(wù)地方政府性債務(wù)是一個(gè)比地方政府債務(wù)要大的概念，它除了包含嚴(yán)格意義上的地方政府舉債外，還包括“類地方政府債務(wù)”，如事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司等舉借的政府性質(zhì)的債務(wù)。按照2014年8月31日全國人大常委會(huì)審議通過的《預(yù)算法》修正案規(guī)定，今后地方政府可以規(guī)范舉債（政府不得通過企業(yè)舉債，企業(yè)債務(wù)不得推給政府）。按照2014年9月23日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)【2014】43號(hào)）的規(guī)定，經(jīng)過規(guī)范管理后，今后地方政府只能由政府

及其部門通過發(fā)行政府債券的方式舉借，只會(huì)保留“政府債務(wù)”，融資平臺(tái)

的政府融資職能予以剝離，不再替地方政府融資，不得給政府新增債務(wù)，其新增債務(wù)只能屬于企業(yè)債務(wù)，由融資平臺(tái)自己償還，因此，今后將不再有通過企事業(yè)單位舉借的“政府性債務(wù)”出現(xiàn)。今后，原由融資平臺(tái)等企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，需經(jīng)過債權(quán)人與債務(wù)人共同協(xié)商確認(rèn)，進(jìn)行甄別，對(duì)屬于由政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，計(jì)入地方政府存量債務(wù)，在經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，分類納入預(yù)算管理。2.地方政府舉債行為中存在的十個(gè)問題

缺乏全面系統(tǒng)的債務(wù)管理機(jī)制：舉債規(guī)模無限制，舉債行為無程序，舉債權(quán)限無法授，舉債決策無審批，擔(dān)保舉債棄法紀(jì)；債務(wù)資金使用效益發(fā)揮不佳：資金沉淀不用、資金使用低效或無效；

舉債缺乏明確渠道：法不責(zé)眾導(dǎo)致《預(yù)算法》有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，形成各地政府違法舉債；事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱倒逼地方政府繞開管制大量舉債；只堵不疏促使地方政府被迫舉債；片面追求政績誘導(dǎo)地方政府忽視“代際公平”原則大肆舉債；違規(guī)融資行為比較普遍：紛紛借道企業(yè)融資、為企業(yè)借道融資、非法集資；債務(wù)管理“借、用、還”脫節(jié)：借者不用不管還，用者不借不管還，還者推責(zé)不愿還；部分地方政府多頭舉債：政府直接借，部門搶著借，平臺(tái)跟著借，企業(yè)借道借；

大量債務(wù)資金沒有納入預(yù)算管理：想借沒有預(yù)算概念；借額沒有預(yù)算約束；還債沒有預(yù)算安排；

舉債和使用債務(wù)資金缺乏人大和社會(huì)監(jiān)督：地方政府很少向人大全面報(bào)告，人大審議和批準(zhǔn)年度預(yù)算報(bào)告時(shí)很少監(jiān)督，舉債情況和用債結(jié)果未向社會(huì)公開；

過度負(fù)債導(dǎo)致債務(wù)增長過快和地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：負(fù)債增長率嚴(yán)重超過經(jīng)濟(jì)增幅和財(cái)政收入增幅，地方財(cái)力難堪負(fù)債壓力，只能寅吃卯糧，艱難度日；

通過企業(yè)舉債導(dǎo)致在政府信用之外支付成本：企業(yè)信用等級(jí)低于政府信用等級(jí)，必定導(dǎo)致舉債議價(jià)能力降低，負(fù)債成本上升。3.地方政府債務(wù)管理的審計(jì)監(jiān)督對(duì)政府債務(wù)審計(jì)監(jiān)督的法律依據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法》第三章《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》第三章《中華人民共和國預(yù)算法》第89條《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第63條審計(jì)署2013年對(duì)全國政府性債務(wù)的審計(jì)情況審計(jì)工作組織債務(wù)審計(jì)結(jié)果債務(wù)審計(jì)結(jié)論債務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題審計(jì)建議3.1對(duì)政府債務(wù)審計(jì)監(jiān)督的法律依據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法》第三章《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》第三章《中華人民共和國預(yù)算法（2014年修正案）》第89條《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第63條此外，國務(wù)院2014年9月21日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)【2014】43號(hào)文）也提出了要求：審計(jì)部門要依法加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)完善債務(wù)管理制度，防范風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范管理，提高資金使用效益。3.2審計(jì)署2013年對(duì)全國政府性債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督審計(jì)工作組織債務(wù)審計(jì)結(jié)果債務(wù)審計(jì)結(jié)論債務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題審計(jì)建議備注：國發(fā)【2014】43號(hào)文明確“以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合審計(jì)后債務(wù)增減變化情況，經(jīng)債權(quán)人與債務(wù)人共同協(xié)商確認(rèn)，對(duì)地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別”，故審計(jì)署2013年的全面審計(jì)結(jié)果是制定地方債新規(guī)政策的重要依據(jù)。3.2.1審計(jì)工作組織情況審計(jì)依據(jù)：審計(jì)署按照《中華人民共和國審計(jì)法》規(guī)定和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》(國辦發(fā)明電〔2013〕20號(hào))要求，組織開展此次審計(jì)。審計(jì)力量：2013年8月至9月組織全國審計(jì)機(jī)關(guān)5.44萬名審計(jì)人員投入審計(jì)。審計(jì)原則：按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項(xiàng)審核”的原則進(jìn)行全面審計(jì)。審計(jì)對(duì)象：共四大類對(duì)象：（1）中央；（2）31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)和5個(gè)計(jì)劃單列市、（3）391個(gè)市(地、州、盟、區(qū))、（4）2778個(gè)縣(市、區(qū)、旗)、（5）33

091個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、蘇木）的政府性債務(wù)情況。審計(jì)內(nèi)容：（1）政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，（2）債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)償還困難時(shí)，政府需履行擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，（3）債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)償還困難時(shí)，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。審計(jì)工作量：共審計(jì)62

215個(gè)政府部門和機(jī)構(gòu)、7170個(gè)融資平臺(tái)公司、68

621個(gè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、2235個(gè)公用事業(yè)單位和14

219個(gè)其他單位；涉及730

065個(gè)項(xiàng)目、2

454

635筆債務(wù)。對(duì)每筆債務(wù)，審計(jì)人員都依法進(jìn)行了核實(shí)和取證，審計(jì)結(jié)果還分別征求了有關(guān)部門、單位和地方各級(jí)政府的意見。3.2.1債務(wù)審計(jì)結(jié)果全國政府性債務(wù)總體情況中央政府性債務(wù)情況地方政府性債務(wù)情況地方政府性債務(wù)的具體分析地方政府性債務(wù)的資金使用方向地方政府性債務(wù)資金發(fā)揮了積極作用3.2.1.1全國政府性債務(wù)總體情況（單位：億元）年度政府層級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)政府或有債務(wù)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)2012年底中央94376.722835.7121621.16地方96281.8724871.2937705.16合計(jì)190658.5927707.0059326.322013年6月底中央98129.482600.7223110.84地方108859.1726655.7743393.72合計(jì)206988,6529256.4966504.564.2.1.2中央政府性債務(wù)總體情況（單位：億元）截至2013年6月底，中央政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)98129.48億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2600.72億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)23

110.84

億元。具體構(gòu)成是：——中央財(cái)政債務(wù)1.政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)97

360.94

億元，主要是由中央財(cái)政資金償還的國債債券、國際金融組織和外國政府貸款81

511.05億元，占83.72%。其中特別國債18

202.28億元，分別用作中國投資有限責(zé)任公司資本金15502.28億元、用于補(bǔ)充國有商業(yè)銀行資本金2700億元。2.政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2506.89億元。包括轉(zhuǎn)貸給中央單位由非財(cái)政資金償還的國債債券、國際金融組織和外國政府貸款1416.89億元；中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司發(fā)行用于商業(yè)銀行配股和中國出口信用保險(xiǎn)公司注資，由財(cái)政部提供擔(dān)保的債券1090億元。——中央部門及所屬單位債務(wù)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)768.54

億元，主要是以國家重大水利工程建設(shè)基金償還的南水北調(diào)工程建設(shè)貸款537億元，占69.87%。政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)93.83

億元，主要是中央單位舉借由非財(cái)政資金償還的債務(wù)。政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)161.12

億元，主要是中央所屬高校、醫(yī)院、科研院所的債務(wù)，分別為85.80億元、23.11億元和5.58億元，合計(jì)114.49億元，占71.06%?！袊F路總公司(原鐵道部)：通過發(fā)行政府支持債券或以鐵路建設(shè)基金提供擔(dān)保等方式舉借22

949.72億元，用于鐵路項(xiàng)目建設(shè)。如果鐵路總公司出現(xiàn)償債困難，政府可能承擔(dān)一定的救助責(zé)任。截至2013年6月底，該公司匯總財(cái)務(wù)報(bào)表反映資產(chǎn)總額46

631.59億元，負(fù)債總額29

182.15

億元。4.2.1.3地方政府性債務(wù)總體情況（單位：億元）3.2.1.4地方政府性債務(wù)的具體分析——從舉借主體看：融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體，分別舉借40

755.54億元、30

913.38億元、17

761.87億元。此外，國有獨(dú)資或控股企業(yè)舉借11562.54億元，自收自支事業(yè)單位舉借3462.91億元?！獜膫鶆?wù)資金來源看：銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要來源，分別為55

252.45億元、12

146.30億元和11

658.67億元。此外，地方政府還通過應(yīng)付未付、信托融資、向單位和個(gè)人借款、墊資施工、延期付款、向證券保險(xiǎn)業(yè)和其它非銀行金融機(jī)構(gòu)融資、財(cái)政轉(zhuǎn)貸、融資租賃、集資等方式負(fù)債（不含或有債務(wù)）29837.75億元?！獜奈磥韮攤甓瓤矗?013年7月至12月、2014年到期需償還的地方政府債務(wù)分別為24949.06億元、23823.69億元，占比分別為22.92%和21.89%；2015年、2016年和2017年到期需償還的地方政府債務(wù)分別為18577,91億元、12608.93億元、8477.55億元，分別占17.06%、11.58%和7.79%；2018年及以后到期需償還的為20419.73億元，占比為18.76%。3.2.1.5地方政府性債務(wù)的資金使用方向3.2.1.6地方政府性債務(wù)資金發(fā)揮了積極作用我國政府債務(wù)資金的使用明顯不同于西方國家的消費(fèi)福利導(dǎo)向，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，不僅較好地保障了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金需要，推動(dòng)了民生改善和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，而且形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，大多有經(jīng)營收入作為償債來源，因此，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的保障程度較高。在已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)101

188.77億元中，用于市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出87

806.13億元，占86.77%。其中：用于土地收儲(chǔ)的債務(wù)資金形成了大量土地儲(chǔ)備資產(chǎn)，審計(jì)抽查的34個(gè)重點(diǎn)城市本級(jí)截至2013年6月底儲(chǔ)備的土地達(dá)16.02萬公頃；用于城市軌道交通、水熱電氣等市政建設(shè)和高速公路、鐵路、機(jī)場等的債務(wù)資金，不僅形成了相應(yīng)資產(chǎn)，而且大多有較好的經(jīng)營性收入；用于公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房的債務(wù)資金，有相應(yīng)的資產(chǎn)、租金和售房收入。3.2.3債務(wù)審計(jì)結(jié)論我國政府性債務(wù)是經(jīng)過多年形成的，在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀和資產(chǎn)與負(fù)債的相互關(guān)系看，目前我國政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但有的地方也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。我國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平的評(píng)價(jià)

負(fù)債率：全國各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年GDP比率。經(jīng)過國家審計(jì)署2013年的全面審計(jì)，2012年底我國此項(xiàng)指標(biāo)為36.74%。如果將我國各級(jí)政府的或有債務(wù)（有擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的債務(wù)）因素考慮進(jìn)去，總負(fù)債率為39.43%。以上兩個(gè)指標(biāo)均低于國際通常使用的60%控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。

政府外債與GDP的比率：全國外債余額與當(dāng)年GDP比率。據(jù)審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告，我國政府2012年底的此項(xiàng)指標(biāo)為0.91%，大大低于國際通常使用的20%控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。

債務(wù)率：全國各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年中央財(cái)政收入加地方綜合財(cái)力之和的比率。據(jù)審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告，我國政府2012年的此項(xiàng)指標(biāo)為

105.66%。如果將我國各級(jí)政府的或有債務(wù)（有擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的債務(wù)）因素考慮進(jìn)去，總債務(wù)率為113.41%，處于國際貨幣基金組織的90%至150%債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍之內(nèi)。

逾期債務(wù)率：全國年末逾期債務(wù)余額占當(dāng)年末債務(wù)余額的比率。據(jù)審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告，我國2012年底此項(xiàng)指標(biāo)為5.38%，除去應(yīng)付未付款項(xiàng)形成的逾期債務(wù)后的此項(xiàng)指標(biāo)為1.01%，如果考慮擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，則為1.61%，如果考慮承擔(dān)救助責(zé)任的債務(wù)，則為1.97%，均處于較低水平。3.2.4審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題地方政府債務(wù)增長較快部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用債務(wù)資金審計(jì)共發(fā)現(xiàn)涉嫌違法違紀(jì)案件線索51件，涉案人員69人，已依法移送有關(guān)部門處理。3.2.4.1問題之一：地方政府債務(wù)增長較快截至2013年6月底，省、市、縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105

789.05億元，比2010年底增加38

679.54億元，年均增長19.97%。其中：省級(jí)政府：年均分別增長14.41%市級(jí)政府：年均分別增長17.36%縣級(jí)政府：年均分別增長26.59%備注：按照新的《預(yù)算法》和國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）文件規(guī)定，今后市、縣級(jí)政府不能直接舉債，只能由省級(jí)政府代為舉債。3.2.4.2問題之二：部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重截至2012年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；其中：有2個(gè)省級(jí)、31個(gè)市級(jí)、29個(gè)縣級(jí)、148個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率(舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重)超過20%。從行業(yè)債務(wù)狀況看，截至2013年6月底，全國政府還貸高速公路和取消收費(fèi)政府還貸二級(jí)公路債務(wù)余額分別為19422.48億元和4433.86億元，債務(wù)償還壓力較大。3.2.4.3問題之三：地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高截至2012年底，全國共有11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額達(dá)34

865.24億元，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93

642.66億元的37.23%。備注：隨著房地產(chǎn)市場的調(diào)整，地方政府利用債務(wù)資金收儲(chǔ)的土地價(jià)值將出現(xiàn)一定程度的不確定性變化，此變化對(duì)地方政府的償債能力和銀行貸款質(zhì)量將產(chǎn)生影響。3.2.4.4問題之四：部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用債務(wù)資金

部分地方違規(guī)通過BT、向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款等方式舉借政府性債務(wù)

2457.95億元；

地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔(dān)保3359.15億元；融資平臺(tái)公司等單位違規(guī)發(fā)行債券423.54億元；

國發(fā)〔2010〕19號(hào)文件下發(fā)后，仍有533家只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司存在繼續(xù)融資行為；

財(cái)政部等4部委2012年底明確要求地方政府規(guī)范對(duì)融資平臺(tái)公司的注資行為后，仍有部分地方將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地等以資本金形式違規(guī)注入71家融資平臺(tái)公司，涉及金額544.65億元；

部分地方違規(guī)將債務(wù)資金投入資本市場22.89億元、房地產(chǎn)市場70.97億元、用于修建樓堂館所41.36億元。3.2.5審計(jì)建議1、建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制，健全政府性債務(wù)管理制度。2、建立健全地方政府性債務(wù)管理責(zé)任制，嚴(yán)肅責(zé)任追究。3、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，穩(wěn)步推進(jìn)投融資、財(cái)稅等體制機(jī)制改革。4、建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，妥善處理存量債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。正是基于此次全面審計(jì)工作成果和審計(jì)署的審計(jì)建議，國家從法律制度和頂層設(shè)計(jì)層面完善國家治理體系中的國家財(cái)政治理和債務(wù)管理，推動(dòng)了《預(yù)算法》相關(guān)條款的修改和國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）文件的出臺(tái)。4.相關(guān)法律對(duì)地方政府債務(wù)問題的規(guī)定《中華人民共和國預(yù)算法》原第28條、現(xiàn)第35條《中華人民共和國預(yù)算法》相關(guān)修改說明《中華人民共和國中國人民銀行法》第28、29條《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第8、35條《中華人民共和國擔(dān)保法》第8條《貸款通則》第2條、第7條解讀：在2014年8月31日《預(yù)算法》沒有修改前，我國現(xiàn)行法律基本關(guān)閉了地方政府債務(wù)融資的渠道，地方政府向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，只能依靠稅收等非債務(wù)資金作為資金來源，而這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。4.1.1《中華人民共和國預(yù)算法》原第28條、現(xiàn)第35條

原第二十八條 地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

現(xiàn)第三十五條 地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報(bào)全國人民代表大會(huì)或者全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員

會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)

算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)

劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國務(wù)院財(cái)政部門對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督。4.1.2《預(yù)算法》相關(guān)修改說明2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國預(yù)算法（修正案）》，國家主席習(xí)近平于同日簽發(fā)第12號(hào)主席令公布，自2015年1月1日起施行。《預(yù)算法》經(jīng)過四次審議才被通過。第四次審議通過的《預(yù)算法》共有82處進(jìn)行了修改，其中涉及地方政府債務(wù)問題的第35條（由原第28條修改而來）對(duì)地方政府債務(wù)問題作出了明確的法律規(guī)定（由56個(gè)字增加為345個(gè)字，增加289個(gè)字）。此增加的289個(gè)字打開了地方政府債務(wù)融資的通道，但對(duì)債務(wù)融資的方式做了限定，只能是發(fā)行債券，對(duì)債務(wù)融資資金的使用也做了嚴(yán)格限定，只能是公益性資本支出，不能用于經(jīng)常性支出。備注：《預(yù)算法》通常被認(rèn)為是一個(gè)國家的“經(jīng)濟(jì)憲法”。其法律地位和作用十分重要，是國家經(jīng)濟(jì)治理體系的重要內(nèi)容。5.國家當(dāng)前對(duì)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的政策（國發(fā)【2014】43號(hào)文件解讀）誰能舉債----明確借債主體如何借債----規(guī)定舉債方式怎么用債----限定債資用途誰來還債----落實(shí)償債責(zé)任如何管債----細(xì)化管債辦法老債咋辦----提出善后措施其它規(guī)定----完善舉債治理在建項(xiàng)目----確保后續(xù)融資涉銀事項(xiàng)----作出相應(yīng)安排風(fēng)險(xiǎn)提示----銀行務(wù)必警醒5.1誰能舉債----明確借債主體經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)；市、縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借；政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。解讀：需經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省級(jí)政府才能舉債；省級(jí)政府只能適度舉借債務(wù)，且必須納入全口徑預(yù)算管理；省級(jí)以下政府不能直接舉債，如確需舉債，只能由省級(jí)政府代為舉債；政企分開舉債，各負(fù)償還責(zé)任；政府不得借道企業(yè)舉債；地方政府債務(wù)自借自還，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行不救助原則。5.2如何借債----規(guī)定舉債方式只能通過發(fā)行政府債券方式舉債；政府債券分為一般債券和專項(xiàng)債券兩類；

一般債券用來為沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉債，用一般公共預(yù)算收入來償還；

專項(xiàng)債券用來為有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉債，用對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還；鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營（PPP）方式參與有一定收益的公益性事業(yè)（如城市基礎(chǔ)設(shè)施）投資和運(yùn)營。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目；

投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債，其債務(wù)償還由投資者或特別目的公司承擔(dān)，政府不承擔(dān)債務(wù)償還，政府只按照約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理

定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任（出政策不出資金、不擔(dān)償債責(zé)任）；

或有債務(wù)：地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。PPP模式:即公私合營模式（詳解見下頁）。5.2如何借債---PPP模式PPP模式即“公私合營”模式，是英文Public—Private—Partnership的字

母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了

提供某種公共物品和服務(wù)，以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式

的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。PPP以其政府參與全過程經(jīng)營的特點(diǎn)受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。PPP模式比較適用于公益性較強(qiáng)的廢棄物處理或其中的某一環(huán)節(jié)，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環(huán)節(jié)。這種模式需要合理選擇合作項(xiàng)目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度。這一模式在西方市場經(jīng)濟(jì)國家被廣泛運(yùn)用。在國發(fā)【2014】43號(hào)文件中，國務(wù)院明確：“政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定

價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益?！逼渲嘘P(guān)于定價(jià)、補(bǔ)貼的政策承若，將使得這一政策的落地增加了很大的可能性。為此，

地方政府財(cái)政部門將會(huì)增加工作職能和增設(shè)工作部門（但同時(shí)也會(huì)加大防范打擊

腐敗的力度）。5.3怎么用債----限定債資用途

地方政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出；

不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè)，不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途；不得違法為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

公益性資本支出：即在社會(huì)公益性領(lǐng)域或項(xiàng)目上作為資本投入并能夠形成相應(yīng)資產(chǎn)的支出。一般指政府部門投向科教文衛(wèi)、體育、環(huán)保，廣播電視、行政司法等社會(huì)公共事業(yè)的資本，該類社會(huì)公共事業(yè)具有公共產(chǎn)品屬性，無利潤或利潤很少（不以盈利為目的），所形成的資產(chǎn)大多數(shù)處于非生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域。

經(jīng)常性支出：一般指政府為維持國家政權(quán)、公共部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)或保障人們基本生活所必需的支出，主要包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)及社會(huì)保障支出，其主要內(nèi)容包括：國家政權(quán)建設(shè)支出、事業(yè)發(fā)展和社會(huì)保障支出、對(duì)外援助支出、政策性補(bǔ)貼支出等。5.4誰來還債----落實(shí)償債責(zé)任總體原則：誰借誰用誰還，“借用還”相統(tǒng)一；責(zé)任落腳：地方政府債務(wù)由地方政府自己歸還；

中央免責(zé)：中央政府對(duì)地方政府的債務(wù)償還責(zé)任實(shí)行不救助原則（國家治理的重要原則----事權(quán)與財(cái)權(quán)一致）；

還債來源：沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還；有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。備注：由于債務(wù)融資規(guī)模是納入全口徑預(yù)算管理的，因此債務(wù)融資作為地方財(cái)政預(yù)算收入，可以安排一定規(guī)模的新債償還舊債（存量債務(wù)）。5.5如何管債----細(xì)化管債辦法用立法來管：制定和頒布《預(yù)算法》和《意見》（國發(fā)43號(hào)文件）。用程序來管：需經(jīng)人大審查和政府批準(zhǔn)（全國人大、國務(wù)院、省人大、省政府）。用權(quán)限來管：省級(jí)以下政府無權(quán)舉債，只能申請(qǐng)代為發(fā)債。用預(yù)算來管：借多少債必須納入全口徑預(yù)算。用限額來管：地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國務(wù)院確定并報(bào)全國人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，分地區(qū)限額由財(cái)政部在全國人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債

務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素測(cè)算并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。用預(yù)警來管：財(cái)政部根據(jù)各地區(qū)一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)、或有債務(wù)等情況，測(cè)算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評(píng)估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)

地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。列入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，要積極采取措施，逐步降

低風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的地區(qū)，要合理控制債務(wù)余額的規(guī)模和增長速度。用考核來管：將政府性債務(wù)作為硬指標(biāo)納入政績考核；政府主要負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人。用監(jiān)督來管：財(cái)政、發(fā)改、審計(jì)、金融監(jiān)管等部門加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)施監(jiān)督管理。用追責(zé)來管：對(duì)脫離實(shí)際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。5.6老債咋辦----提出善后措施

在清理甄別的基礎(chǔ)上，對(duì)地方政府及其部門舉借的債務(wù)，以及企事業(yè)單位舉借的債務(wù)中屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的部分，納入預(yù)算管理。對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，允許各地區(qū)申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置

換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)確需地方政府償還的債務(wù)，地方政府要切實(shí)履行償債責(zé)任，必要時(shí)可

以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。

對(duì)企事業(yè)單位債務(wù)中不屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的部分，要遵循市場規(guī)則處理，減少行政干預(yù)。地方政府要指導(dǎo)和督促有關(guān)債務(wù)舉借單位，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，拓寬償債資金渠道，統(tǒng)籌安排償債資金。對(duì)確需地方政府履行擔(dān)保

或救助責(zé)任的債務(wù)，地方政府要切實(shí)依法履行協(xié)議約定，做出妥善安排。有關(guān)債務(wù)舉借單位和連帶責(zé)任人要按照協(xié)議認(rèn)真落實(shí)償債責(zé)任，明確償

債時(shí)限，按時(shí)還本付息，不得單方面改變?cè)袀鶛?quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁

償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。5.7其它規(guī)定----完善債務(wù)治理融資平臺(tái)公司政府融資職能予以剝離，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度，逐步完善地方政府債券市場。

地方政府出現(xiàn)償債困難時(shí)，要通過控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)。

地方政府難以自行償還債務(wù)時(shí)，要及時(shí)上報(bào)，本級(jí)和上級(jí)政府要啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并追究相關(guān)人員責(zé)任。不得違規(guī)干預(yù)金融機(jī)構(gòu)等正常經(jīng)營活動(dòng)，不得強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)等提供政府性融資。地方政府要進(jìn)一步規(guī)范土地出讓管理，堅(jiān)決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。

完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況。各地區(qū)要定期向社會(huì)公開政府性債務(wù)及其項(xiàng)目建設(shè)情況，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。5.8

在建項(xiàng)目----確保后續(xù)融資

地方政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾。

對(duì)使用債務(wù)資金的在建項(xiàng)目，原貸款銀行等要重新進(jìn)行審核，凡符合國家有關(guān)規(guī)定的項(xiàng)目，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。

對(duì)在建項(xiàng)目確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源的，應(yīng)主要通過政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）和地方政府債券解決后續(xù)融資。5.9

銀行事項(xiàng)----需要密切注意在建項(xiàng)目要續(xù)貸：對(duì)使用債務(wù)資金的在建項(xiàng)目，原貸款銀行等要重新進(jìn)行審核，凡符合國家有關(guān)規(guī)定的項(xiàng)目，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。風(fēng)險(xiǎn)貸款要擔(dān)責(zé)：對(duì)確已形成損失的存量債務(wù)，債權(quán)人應(yīng)按照商業(yè)化原則承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和損失（對(duì)銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)抵補(bǔ)能力帶來巨大考驗(yàn)）。

以債換貸降收益：對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政