我國(guó)地方政府債務(wù)研究

我國(guó)地方政府債務(wù)研究主要內(nèi)容地方政府債務(wù)含義界定與分類我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)階段情況我國(guó)地方政府債務(wù)債務(wù)案例分析地方政府債務(wù)債務(wù)與地方政府融資平臺(tái)完善我國(guó)地方政府債務(wù)的機(jī)制建設(shè)與政策建議一、地方政府債務(wù)含義界定與分類（一）地方政府債務(wù)含義

根據(jù)債的法律定義，債是指按照合同的約定或依據(jù)法律的規(guī)定，在當(dāng)事人之間產(chǎn)生的特定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，享有權(quán)利的人是債權(quán)人，負(fù)有義務(wù)的人是債務(wù)人，所以，債務(wù)是指在債的關(guān)系中乙方（債務(wù)人）按約定的條件向另一方（債權(quán)人）承擔(dān)為或不為一定行為的義務(wù)。（二）地方政府債務(wù)范圍的界定地方政府的債務(wù)收入地方政府擔(dān)保的債務(wù)地方政府的欠款和掛帳準(zhǔn)地方政府債務(wù)地方國(guó)有企業(yè)難以償還的債務(wù)和某些金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁地方政府債務(wù)概念界定的三點(diǎn)含義

一是地方政府債務(wù)不僅僅是指地方政府通過發(fā)行具有一定票面價(jià)值的債券所形成的債務(wù)。

二是地方政府債務(wù)除了包括地方政府通過信用手段取得的財(cái)政收入（含發(fā)債和借款收入）之外，還應(yīng)當(dāng)包括地方政府的某些欠款，即一些應(yīng)付未付的款項(xiàng)。

三是地方政府債務(wù)應(yīng)包括地方政府擔(dān)保的部分債務(wù)。（三）地方政府債務(wù)的分類根據(jù)債務(wù)發(fā)生是否需要特定的條件，可以將地方政府債務(wù)分為直接債務(wù)和間接債務(wù)根據(jù)債務(wù)的發(fā)生是否屬于法定義務(wù)，可以將地方政府債務(wù)分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)根據(jù)債務(wù)的表現(xiàn)形式，可以將地方政府債務(wù)分為赤字

性債務(wù)和融資性債務(wù)二、我國(guó)地方政府債務(wù)的形成機(jī)理中央與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等[1]

地方政府職能“越位”和“缺位”導(dǎo)致的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[2]債務(wù)使用、管理效率低下導(dǎo)致的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[2]2.1、中央與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等

財(cái)權(quán)與事權(quán)在中央政府與地方政府之間劃分的不對(duì)等，是地方政府性債務(wù)形成的根本原因。具體表現(xiàn)在：中央政府財(cái)權(quán)大事權(quán)小，而地方政府財(cái)權(quán)小事權(quán)大。2.1、中央與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等

首先，政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配使得地方政府承擔(dān)了更多的支出，收入?yún)s明顯不足。為了保證支出，各地方政府大量使用預(yù)算外、制度外資金和各類借款。[3]同時(shí)，各地方政府在舉債籌資時(shí)，缺乏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，總認(rèn)為有上級(jí)政府為債務(wù)兜底，不一定需要自己償還：這是各地方政府草率借債的一個(gè)重要原因；2.1、中央與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等

其次，轉(zhuǎn)移支付在公共服務(wù)均等化上確實(shí)發(fā)揮了不小的作用，但均等化轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模明顯偏小，使得部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)即使運(yùn)用了預(yù)算內(nèi)收入和轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力，仍然無法維持正常運(yùn)作，只能通過各種借貸方式融資：均等化轉(zhuǎn)移支付水平不足也是造成部分地方政府債務(wù)壓力的原因。[4]2.2、地方政府職能“越位”和“缺位”導(dǎo)致的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

為了與分權(quán)讓利的改革相適應(yīng)，中央將部分計(jì)劃、財(cái)政、金融等方面的權(quán)限下放給了地方政府，使得各地方政府擁有了謀取經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)力，出于各自利益考慮，必然會(huì)利用自身權(quán)力追求經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，將大量資金投向那些能夠帶來高收益的項(xiàng)目，而其中部分項(xiàng)目是具有競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性的，是理應(yīng)由市場(chǎng)主體參與的。[5]2.2、地方政府職能“越位”和“缺位”導(dǎo)致的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

如此便形成了這樣一種局面，政府該退出的領(lǐng)域沒有退出，越位現(xiàn)象嚴(yán)重；政府該發(fā)揮作用的領(lǐng)域仍要予以保證，盡量彌補(bǔ)缺位。越位與缺位的存在便使得各地方政府理應(yīng)負(fù)擔(dān)的財(cái)政支出沒有減少，同時(shí)又增加了新的支出重點(diǎn)，使得地方政府財(cái)政壓力不斷加大，不得不通過各種途徑籌集資金，增加了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。2.3、債務(wù)使用、管理效率低下導(dǎo)致的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

從現(xiàn)實(shí)來看，地方政府大量債務(wù)資金、項(xiàng)目融資的管理仍較為分散，各自為陣，資金無法集中使用，降低了資金集中使用時(shí)獲益的可能性，這便影響了債務(wù)資金的使用效率；同時(shí)缺乏集中管理的債務(wù)資金也使得從整體上控制風(fēng)險(xiǎn)較為困難。參考文獻(xiàn)：林建設(shè)，中國(guó)地方政府債務(wù)問題研究[D]，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)博士論文，2011.李桂芹，小論我國(guó)地方政府債務(wù)問題的成因和治理途徑[J]，財(cái)政金融，2011.郭琳、樊麗明，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析，財(cái)政研究[J]2001，(5).[4]陳尉剛，對(duì)防范與化解我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的探索，改革與戰(zhàn)略[J]，2006，(8).[5]周黎安，中國(guó)各地區(qū)金融發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（1997-2000）[M]，清華大學(xué)出版社.三、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（一）地方政府債務(wù)的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)地方政府債務(wù)的總量風(fēng)險(xiǎn)地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)外債償還壓力逐年增大財(cái)政赤字與歷史掛賬不堪重負(fù)地方政府擔(dān)保債務(wù)隱患巨大縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重隱性債務(wù)不容忽視地方政府債務(wù)的利率與匯率風(fēng)險(xiǎn)地方政府債務(wù)的效率風(fēng)險(xiǎn)

首先，從債務(wù)的使用效率來看，債務(wù)資金作為一種有償性資金，是需要到期還本付息的。

其次，就債務(wù)的管理效率而言，一種高效的債務(wù)管理制度不僅可以促進(jìn)債務(wù)資金的合理有效使用，最大限度地發(fā)揮債務(wù)資金的效益，而且由于任何舉債都要面臨償債風(fēng)險(xiǎn)，所以在舉債前通盤考慮項(xiàng)目效益、償還能力和地方財(cái)政的承受能力，以確保適度舉債是地方政府債務(wù)管理的重要目標(biāo)之一。（二）地方政府債務(wù)的外在風(fēng)險(xiǎn)增加稅費(fèi)或進(jìn)一步加重債務(wù)負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)向上級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)影響宏觀經(jīng)濟(jì)效果的風(fēng)險(xiǎn)四、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解

（一）盡快轉(zhuǎn)變地方政府的經(jīng)濟(jì)職能，減輕地方政府的財(cái)政支出壓力和債務(wù)融資壓力

（二）進(jìn)一步完善分稅制，分清各級(jí)政府的償債責(zé)任，為規(guī)范地方政府舉債行為創(chuàng)造條件（三）加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的制度建設(shè)，積極防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)建立健全統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理體制建立起地方政府債務(wù)相應(yīng)的管理與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制首先，建立地方政府債務(wù)信息公開披露制度其次，實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策機(jī)制第三，建立健全地方政府擔(dān)保機(jī)制，減輕潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)第四，要建立地方財(cái)政償債機(jī)制第五，要制定與地方政府債務(wù)管理相關(guān)的各項(xiàng)法律法規(guī)第六，盡快建立地方政府債務(wù)的預(yù)警機(jī)制建立地方公債制度，規(guī)范地方政府債務(wù)融資能力（四）開辟新的地方政府融資渠道，進(jìn)一步緩解債務(wù)融資壓力BOT方式。BOT是建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——轉(zhuǎn)讓（Build-Operate-Transfer）的英文縮寫股票融資ABS方式。ABS是英文Assert-Backed-Security的縮寫五、我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)階段情況根據(jù)央行的數(shù)據(jù)，截至2009年5月末，全國(guó)地方政府的負(fù)債已經(jīng)超過5萬億元，目前我國(guó)地方投融資平臺(tái)負(fù)債超過6萬億元，其中地方債務(wù)總余額在4萬億元以上，約相當(dāng)于GDP的16.5%，財(cái)政收入的

80.2%，地方財(cái)政收入174.6%，地方政府負(fù)債中85%來源于銀行信貸。我國(guó)地方政府面臨著嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。依照2009年以前的據(jù)，2001年一般預(yù)算赤字縣有731個(gè)；2004年，我國(guó)地方政府債務(wù)至少在10000億元以上，其中，地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負(fù)債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債達(dá)400萬元。根據(jù)各方面的預(yù)測(cè)，到2011年末，地方融資平臺(tái)負(fù)債將會(huì)高達(dá)12萬億元，而地方政府債務(wù)總額將至15萬億元。六、地方政府債務(wù)案例分析以貴州比較有代表性的遵義市和銅仁地區(qū)作為樣本,分別對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)和相對(duì)落后的地方政府債務(wù)的情況進(jìn)行對(duì)比。從表2可以看出，銅仁地區(qū)鄉(xiāng)、村兩級(jí)債務(wù)的收入來源中最主要的是各種應(yīng)付未付款項(xiàng)，其次是金融機(jī)構(gòu)貸款，最后是向單位和個(gè)人的借款。銅仁地區(qū)大量鄉(xiāng)村債務(wù)形成的主要原因是鄉(xiāng)村政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不統(tǒng)一。通過對(duì)比可以看出，中國(guó)地方政府債務(wù)有以下特點(diǎn)：債務(wù)種類繁多、規(guī)模龐大、縣鄉(xiāng)債務(wù)比重大；政府債務(wù)規(guī)模及類型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)程度高,且差異較大；政府債務(wù)來源和用途也與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高度相關(guān)。七、地方政府融資平臺(tái)與地方政府債務(wù)近年來，地方政府融資平臺(tái)數(shù)量急劇增加，地方政府融資平臺(tái)公司舉債規(guī)模迅速膨脹。地方政府融資平臺(tái)功能定位不清晰、運(yùn)作不規(guī)范導(dǎo)致了融資平臺(tái)大規(guī)模舉借債務(wù)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效控制。平臺(tái)融資規(guī)模過大對(duì)財(cái)政運(yùn)行造成一定壓力。﹝一﹞、地方政府投融資平臺(tái)概念地方政府融資平臺(tái)是由地方政府出資設(shè)立，并授權(quán)其向市場(chǎng)融資，從事公共基礎(chǔ)設(shè)施的投融資、建設(shè)開發(fā)和經(jīng)營(yíng)管理等活動(dòng)，借助政府信用并以經(jīng)營(yíng)收入、公共收費(fèi)和財(cái)政收入等為還款來源和保障的企（事）業(yè)法人機(jī)構(gòu)。地方融資平臺(tái)是由地方政府發(fā)起建立的，主要作用舉債融資，為

地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，各

地政府融資平臺(tái)建立后，在加快城

市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善居民生活環(huán)

境等方面，發(fā)揮了重要的籌資作用。﹝二﹞、地方融資平臺(tái)主要作用﹝三﹞、地方政府地方融資平臺(tái)的現(xiàn)狀從2008年底以來，地方政府投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢(shì)，2009年5月末，總資產(chǎn)近9萬億元，負(fù)債已上升至5.26萬億元（絕大部分為銀行貸款），平均資產(chǎn)負(fù)債率約60%，平均資產(chǎn)利潤(rùn)率不到1.3%，特別是縣級(jí)平臺(tái)幾乎沒有盈利。由于地方政府投融資平臺(tái)的不完善，地方政府往往通過多個(gè)融資平臺(tái)公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，一旦投融資平臺(tái)的項(xiàng)目投資收益不能覆蓋成本，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，給地方政府的財(cái)政造成巨大壓力。從表1可以看出，遵義市市級(jí)顯性債務(wù)高達(dá)10億元，全市世界銀行貸款、外國(guó)政府貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、國(guó)債項(xiàng)目資金在政府債務(wù)中占多數(shù)，當(dāng)負(fù)債陸續(xù)進(jìn)入還本還息高峰時(shí)候,將對(duì)各級(jí)政府帶來較大財(cái)政壓力。原則性角度：1、市場(chǎng)原則—①市場(chǎng)原則，而非救助原則；②欠債的依據(jù)，還原到當(dāng)時(shí)來看，不能不認(rèn)賬。八、完善我國(guó)地方政府性債務(wù)的機(jī)制建設(shè)與政策建議（一）科學(xué)合理鑒定地方政府

性債務(wù)概略地說，我國(guó)地方政府性債務(wù)的鑒定應(yīng)該體現(xiàn)了如下一些原則：

1、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府性債務(wù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)需要正確區(qū)分的關(guān)系。其復(fù)雜性在于，一是

因?yàn)槲覈?guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府與市場(chǎng)的邊界劃分事實(shí)

上處于“動(dòng)態(tài)漂移”之中，債務(wù)屬性判斷的“時(shí)限性”較強(qiáng)，即

債務(wù)責(zé)任不能僅僅看債務(wù)清償時(shí)的政府干預(yù)邊界，更要看債務(wù)發(fā)

生時(shí)的政府職能范圍；二是因?yàn)樵谖覈?guó)社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上存

在著大量經(jīng)營(yíng)“私人產(chǎn)品”的、做為市場(chǎng)主體的地方國(guó)有企業(yè)。

這些企業(yè)與政府有著明確的產(chǎn)權(quán)紐帶但在“政企分開、政資分開”的原則下卻有著不同的“營(yíng)運(yùn)范圍”，其負(fù)債大多數(shù)是作為市場(chǎng)

主體屬性的負(fù)債，應(yīng)該局限在其自有資產(chǎn)能夠承受的范圍之內(nèi)，

而不能以地方政府性債務(wù)的形式存在。替代的正義性——替代/均衡未來財(cái)政支出。一次投入，均衡使用。

2、公共財(cái)政原則。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，公共財(cái)政原則要求政府主要負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品。當(dāng)然，廣義的公共產(chǎn)品既包括純公共產(chǎn)品（如國(guó)防、義務(wù)教育等）也包括準(zhǔn)公共產(chǎn)品（如自來水、污水處理、公共交通等城市公用事業(yè)）。盡管公共產(chǎn)品的具體鑒定在不同的社會(huì)制度、不同的管理體制、不同的發(fā)展時(shí)期、不同的區(qū)域、不同的技術(shù)水平下是有明顯差異的，但在同一時(shí)期和同一領(lǐng)域卻是有著較為清晰的劃分原則的。只有地方政府為提供公共產(chǎn)品而產(chǎn)生的合理負(fù)債才能作為政府性債務(wù)計(jì)量。價(jià)格規(guī)制——影響市場(chǎng)（銷售）融資。醫(yī)院

3、政府規(guī)制原則。地方政府為了更好地滿足社會(huì)公眾需要和改進(jìn)民生，在必要的時(shí)候需要對(duì)相關(guān)行業(yè)進(jìn)行最為必要的規(guī)制，如服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格規(guī)制，因此而造成企事業(yè)運(yùn)營(yíng)主體的政策性負(fù)債部分也需要納入地方政府性債務(wù)范圍考量之內(nèi)?；谏鲜龅脑瓌t性判斷，我們針對(duì)我國(guó)目前的地方政府性債務(wù)的管理范圍和口徑提出如下改進(jìn)意見：

1、按照公共財(cái)政原則逐步確立我國(guó)的公共企業(yè)制度并將其債務(wù)納入地方政府性債務(wù)管理范圍。

2、不能單純以現(xiàn)金流大小判斷地方政府性債務(wù)的屬性。

3、在管理口徑上，要盡可能在地方政府性債務(wù)管理的范圍內(nèi)將地方政府債務(wù)與公共企業(yè)債務(wù)分別計(jì)量統(tǒng)計(jì)。

4、在顯性的地方政府性債務(wù)加強(qiáng)管理的基礎(chǔ)上，逐漸考慮估算和計(jì)量政府的隱性負(fù)債。（二）進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的治理

1、繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)地方融資平臺(tái)情況的清查摸底，動(dòng)態(tài)監(jiān)控，掌握可靠的債務(wù)信息。

2、統(tǒng)一和規(guī)范同級(jí)地方政府融資平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)融資行為的統(tǒng)籌管理。

3、進(jìn)行體制創(chuàng)新，梳理和縱向整合地方政府融資平臺(tái)。

4、科學(xué)合理鑒別地方政府融資平臺(tái)，將經(jīng)營(yíng)盈利性領(lǐng)域的地方國(guó)有融資平臺(tái)與公共性融資平臺(tái)分別對(duì)待。

5、加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的貸款供給方控制，消除

“縱容性”貸款因素。（三）進(jìn)行深層次的制度改革，為地方政府融資規(guī)范化提供寬松的環(huán)境和制度基礎(chǔ)

1、繼續(xù)深化政府間財(cái)政體制改革