淺談采購人員如何基于《政府采購需求管理辦法》開展政府采購

摘要：2021年7月1日《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》）正式施行，該辦法強(qiáng)調(diào)用需求引領(lǐng)政府采購全過程，使政府采購工作更加依法合規(guī)、嚴(yán)謹(jǐn)有序。文章分析了政府采購需求管理工作的現(xiàn)狀以及存在的問題，提出采購人應(yīng)通過重視采購需求編制，明確采購主體責(zé)任、加強(qiáng)內(nèi)部控制、提高采購專業(yè)水平等措施，從而達(dá)到政府采購需求管理目標(biāo)。關(guān)鍵詞：采購人；政府采購；采購需求；對策采購需求管理是政府采購工作的源頭和關(guān)鍵，直接關(guān)系到政府采購工作的績效目標(biāo)，有利于加強(qiáng)財政資金的使用效率，資金的統(tǒng)籌管控，規(guī)范財政資金的使用程序，使政府采購公開、公平、公正。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府采購項目不斷擴(kuò)展，從商品類、服務(wù)類，到重大建設(shè)工程項目類，使采購內(nèi)容不斷升級，政府采購愈加重要。本《辦法》以問題為導(dǎo)向糾正了近年政府采購中出現(xiàn)的只重視采購程序不重視采購需求和采購結(jié)果的問題，對做好政府采購需求管理做了詳細(xì)規(guī)定，提出了一系列新要求，體現(xiàn)了政府采購需求管理在采購全過程中能夠起到貫穿全局，統(tǒng)領(lǐng)政府采購的積極作用。一、我國政府采購需求管理現(xiàn)狀分析加強(qiáng)政府采購需求管理，最終是實現(xiàn)政府采購項目績效目標(biāo)，使政府資金效益最大化，充分合理利用財政資金，避免和杜絕資金風(fēng)險和采購流于形式，重點突出采購人采購需求。此次，《辦法》主旨是如何完善需求管理工作，其中：強(qiáng)調(diào)采購人主體責(zé)任；健全采購實施計劃和編制內(nèi)容；全程采購風(fēng)險防控；建立采購審查機(jī)制等政府采購需求管理工作要求。下文圍繞《辦法》對我國政府采購現(xiàn)狀進(jìn)行淺析。1.強(qiáng)調(diào)采購人主體責(zé)任，還權(quán)于采購人，還責(zé)于采購人。采購需求管理采購人負(fù)有第一主體責(zé)任。在采購過程中采購人可以根據(jù)采購需求自行編制采購計劃，完成采購的全流程工作，但由于采購人不一定完全熟悉采購需求專業(yè)知識和采購流程，使采購需求不明確，采購市場不了解，導(dǎo)致采購過程較長，使政府資金使用效率差，不能完全準(zhǔn)確達(dá)到政府資金的使用效果，因此采購人往往依靠第三方采購代理機(jī)構(gòu)來進(jìn)行全過程的采購活動，達(dá)到采購需求管理目標(biāo)。但采購代理機(jī)構(gòu)也僅僅只是在采購人的授權(quán)范圍內(nèi)開展工作，并不承擔(dān)主體責(zé)任，采購人仍是政府采購活動的第一責(zé)任主體，對采購需求管理負(fù)有相關(guān)的法律責(zé)任。這糾正大部分采購人的錯誤認(rèn)識，杜絕了一些采購人將代理機(jī)構(gòu)和專家作為擋箭牌的思想，不至于為一些不良代理機(jī)構(gòu)和不良專家控標(biāo)事件的發(fā)生提供機(jī)會，讓政府采購回歸本質(zhì)，使采購人認(rèn)識到采購需求的重要性和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，壓實采購人責(zé)任，避免采購人和采購代理機(jī)構(gòu)以及一些供應(yīng)商相互利益輸送，以不合理的條款壓制其他供應(yīng)商競標(biāo)而達(dá)到私有目的而損害國家利益，因此《辦法》提出“誰申請誰負(fù)責(zé)、誰采購誰負(fù)責(zé)、誰實施誰負(fù)責(zé)”。2.推進(jìn)采購需求標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)?！掇k法》指出政府采購有三種情況：一是需求客觀明確且規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的項目；二是客觀明確且技術(shù)復(fù)雜專業(yè)性強(qiáng)的項目；三是不客觀明確需供應(yīng)商提供方案的項目。針對上述情況，《辦法》做了具體的采購方式評審方法，讓采購人根據(jù)采購需求的實際情況以及項目的緊急程度以及資金計劃安排選擇公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)和詢價等采購方式。強(qiáng)調(diào)在合同管理中，著力解決合同制定含糊不清晰、合同遺漏不完整等問題，保證了采購需求的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，制定明確的采購技術(shù)、商務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)，要有明確的采購需求要達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)。并將采購標(biāo)準(zhǔn)具體明確化，比如服務(wù)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、性能、結(jié)構(gòu)、材料等要求，具體采購時間、地點等要求，從而使所有供應(yīng)商對采購人需求的產(chǎn)品、項目要了解清楚，用具體指標(biāo)來衡量采購需求，有效減少采購中的不正當(dāng)競爭，以及廢標(biāo)和供應(yīng)商質(zhì)疑投訴風(fēng)險發(fā)生，增強(qiáng)政府采購公正性。保障各類市場主體平等參與到采購活動中來，杜絕各種以不合理條件排斥供應(yīng)商的行為發(fā)生。從而達(dá)到政府采購公開、公平、公正，提高采購效率和質(zhì)量，真正達(dá)到采購預(yù)期。3.確保采購需求目標(biāo)明確、有據(jù)可依?！掇k法》規(guī)定采購人可以通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展調(diào)查，配備精通業(yè)務(wù)的專職采購人員或者委托采購代理機(jī)構(gòu)或者其他第三方機(jī)構(gòu)提出采購需求。采購人應(yīng)該在編制采購需求前有充足的時間對相關(guān)采購目標(biāo)開展調(diào)查、論證，了解相關(guān)需求的市場供給、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、運(yùn)行維護(hù)、升級更新以及其他相關(guān)情況，明確采購需求要達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)，準(zhǔn)確提出采購需求的規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)參數(shù)。避免采購人讓供應(yīng)商提供采購需求，防止供應(yīng)商從自身利益出發(fā)量身定制需求，從中牟取利益最大化，導(dǎo)致采購人達(dá)不到預(yù)期采購目標(biāo)，使采購管理流于形式。4.建立風(fēng)險防控和審查機(jī)制。此次《辦法》加強(qiáng)了風(fēng)險防控，對采購活動實施全程風(fēng)險防控，通過電子化信息平臺及時獲取采購信息，隨時發(fā)現(xiàn)問題及時制止和解決問題，有效防止合同履約風(fēng)險的發(fā)生，并對合同完成情況進(jìn)行績效評價。建立了審查工作機(jī)制，在采購活動開始前，審查采購需求是否符合財政預(yù)算、資產(chǎn)管理以及財務(wù)制度等規(guī)定，對采購活動中的重點風(fēng)險，采購方式、采購合同是否合規(guī)以及采購實施計劃實行審查。開展政策審查，競爭性、非歧視性以及履約風(fēng)險等內(nèi)容的審查。采購人組織進(jìn)行需求管理審查，可以采取聽取多方面意見，有效規(guī)避采購人違法的風(fēng)險，加強(qiáng)采購需求風(fēng)險防控，減少質(zhì)疑投訴事件，有效保障采購需求順利完成。5.實施全流程互聯(lián)網(wǎng)電子化平臺采購。2022年起，政府采購信息化系統(tǒng)與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實現(xiàn)有效對接，前期與預(yù)算銜接，實現(xiàn)“無預(yù)算不采購”；后期與國庫集中支付系統(tǒng)銜接，達(dá)到“無采購不支付”；中期政府采購從預(yù)算開始到計劃執(zhí)行再到合同簽訂以及最后支付的全流程管理實現(xiàn)電子平臺操作，強(qiáng)化“無平臺不交易”。實現(xiàn)從采購需求確定、采購文件制定、投標(biāo)文件的在線編制和上傳、開評標(biāo)、采購合同生成、履約評價等全流程電子化。提高政府采購公開透明。信息化系統(tǒng)能記錄從采購需求開始的每一個環(huán)節(jié)，達(dá)到工作留痕，不但能對以往工作審查和監(jiān)督，也可借鑒以往工作經(jīng)驗，提高采購工作效率，達(dá)到需求管理的要求。二、采購需求管理中存在的問題1.采購需求標(biāo)準(zhǔn)確定不嚴(yán)謹(jǐn)。采購需求必須清楚明了、表述規(guī)范、含義準(zhǔn)確。在采購需求編制中，采購人不了解采購標(biāo)的專業(yè)知識，對采購需求認(rèn)識模糊，只是知道采購數(shù)量和所需成本，沒有對采購需求的技術(shù)規(guī)范、服務(wù)水平、項目成本構(gòu)成等進(jìn)行調(diào)研分析，不能對需求準(zhǔn)確定義。一是由于需求編制重要因素的不精準(zhǔn)，引起供應(yīng)商錯誤解讀需求，不僅造成需求與供給不匹配，還容易使不良供應(yīng)商鉆空子，用低價惡意競標(biāo)，而后再追加預(yù)算或者拖長工期，以次充好，蒙混過關(guān)的行為，嚴(yán)重影響了市場誠信，給采購后期工作造成很大麻煩，造成采購績效目標(biāo)無法完成，造成財政預(yù)算資金很大浪費(fèi)。二是沒有根據(jù)實際情況對每一項采購需求特別是某些特殊事項的采購需求作出比如服務(wù)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、性能、結(jié)構(gòu)、材料等要求，具體采購時間、地點等要求，客觀量化的指標(biāo)，盲目搬用以往項目指標(biāo)，使評審工作主觀性很大，不能平等對待競標(biāo)供應(yīng)商，容易引起供應(yīng)商質(zhì)疑和投訴。2.采購需求編制不科學(xué)。一是一些采購需求的編制設(shè)置了歧視性條款，主要表現(xiàn)在以不合理條件限制或者排除潛在供應(yīng)商，如：設(shè)置供應(yīng)商所有制形式、所在地、經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營年限等不合理條款，設(shè)置與采購項目實際需求不適應(yīng)與履約無關(guān)的條款，形成對非意向供應(yīng)商的需求壁壘，為意向供應(yīng)商量身定做需求的現(xiàn)象。二是需求沒有計劃性，不按照采購流程的時間和節(jié)點去完成采購工作，而是等工作需要時才想起編報需求，導(dǎo)致采購流程難以執(zhí)行，有的還故意拖延時間，把正常采購變?yōu)閼?yīng)急采購，從而變?yōu)閱我粊碓床少彛?guī)避公開招標(biāo)，從而簡化采購程序，為權(quán)力尋租制造方便，逃避財政資金的審查監(jiān)督流程，盲目擴(kuò)大財政開支。三是采購需求指標(biāo)不明確，沒有具體說明采購標(biāo)的數(shù)量、質(zhì)量、技術(shù)、性能等技術(shù)指標(biāo)，也沒有確定時間、地點等商務(wù)指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)定含糊不清，使綜合評比變?yōu)閮r格評比，容易導(dǎo)致供應(yīng)商惡性競爭，同行業(yè)中的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)卻不能中標(biāo)。四是存在提高采購標(biāo)準(zhǔn)的需求以及有名無實的虛假需求，例如：政績形象項目、虛報夸大項目、張冠李戴項目等，由于一些采購人往往為了小團(tuán)體私利，利用財政資金，夸大采購需求，為自己小團(tuán)體利益謀取福利，需求編制物超所需，造成“豪華采購”“天價采購”現(xiàn)象，腐敗的現(xiàn)象叢生，嚴(yán)重浪費(fèi)財政資金。3.采購需求審查不嚴(yán)格。有些采購人沒有對采購形式、方式、評審方法等進(jìn)行合理審查。一是未依法建立采購需求審查機(jī)制，對審查采購需求中是否設(shè)置不合理條款，是否造成對供應(yīng)商的差別歧視待遇等不合理現(xiàn)象情況置之不理，評審因素的設(shè)置是否存在和現(xiàn)實目標(biāo)無關(guān)的因素等等不合理現(xiàn)象都造成極大的采購風(fēng)險；二是審查內(nèi)容不全面，如：是否屬于建設(shè)工程招標(biāo)項目的審查，是否屬于政府集中采購項目的審查，是否按照規(guī)定完成了政府采購意向公開的審查，是否編制采購需求的審查，是否對采購需求進(jìn)行績效評價的審查，造成采購行為違法違規(guī)；三是對審查結(jié)果置之不理，對審查中發(fā)現(xiàn)的問題不改正或者重新進(jìn)行審查，而是等到質(zhì)疑投訴、舉報情況發(fā)生以后，才認(rèn)識到問題的嚴(yán)重，重新開始審查工作，造成巨大浪費(fèi)，審查機(jī)制形同虛設(shè)，不能有效防范和化解采購風(fēng)險，不利于采購需求管理工作正常開展。4.采購需求人員不專業(yè)。采購需求的整個過程涉及的專業(yè)性知識很強(qiáng)，法律、法規(guī)性知識面很廣，一般采購人很難完全勝任此項工作，應(yīng)該配備采購專業(yè)人員參與，只有這樣才能保障采購活動合法合規(guī)、科學(xué)完整。但是目前，我國缺乏采購專業(yè)人員隊伍。雖然有些部門設(shè)立了政府采購聯(lián)絡(luò)員制度，但聯(lián)絡(luò)員也是采購單位為應(yīng)付政府要求隨便指定單位財務(wù)人員或者辦公室人員兼職采購聯(lián)絡(luò)員，并沒有對其進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對采購專業(yè)知識知之甚少，難以完成采購任務(wù)。另外，大部分單位把采購需求和采購流程都交由代理機(jī)構(gòu)完成，但是，代理機(jī)構(gòu)和專家評委水平也參差不齊，而且目前，代理機(jī)構(gòu)還沒有全面開展采購需求工作，造成專業(yè)障礙，不能有效完成采購績效目標(biāo)。三、強(qiáng)化采購需求管理的措施1.明確采購人的第一主體責(zé)任，提高采購需求編制的重視程度。采購人必須要增強(qiáng)第一責(zé)任人意識，在采購中選擇其他第三方機(jī)構(gòu)或者采購代理機(jī)構(gòu)要經(jīng)過集體研究、集體決策，避免選擇不當(dāng)采購代理機(jī)構(gòu)或者其他第三方機(jī)構(gòu)，進(jìn)而影響供應(yīng)商的選擇和政府采購工作的效率。采購人應(yīng)加強(qiáng)對采購代理機(jī)構(gòu)或者其他第三方機(jī)構(gòu)的管理，制定相應(yīng)的控制管理制度，對采購代理機(jī)構(gòu)或者其他第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的約束，以減少自身承擔(dān)責(zé)任的風(fēng)險。明確采購代理機(jī)構(gòu)僅僅只是在采購人的授權(quán)范圍內(nèi)開展工作，并不承擔(dān)主體責(zé)任，采購人自己才是政府采購活動的第一責(zé)任主體，對采購需求管理負(fù)有相關(guān)的法律責(zé)任。重視采購需求編制，一方面政府為了規(guī)避采購風(fēng)險，可以將采購需求移至預(yù)算編制環(huán)節(jié)之前，對政府采購預(yù)算的審批同財務(wù)預(yù)算的審批一同進(jìn)行；另一方面要加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門的積極參與，各部門、各崗位之間就政府采購流程環(huán)節(jié)明確責(zé)任，相互溝通，充分發(fā)揮相互監(jiān)督、相互督促的采購崗位分離制度，根據(jù)單位工作性質(zhì)和工作要求，本著完成政府公共職能，造福社會大眾的需求，早規(guī)劃、早調(diào)研、早論證，做好可行性分析，使編制的每一項采購需求真正成為滿足政府職能的需求；此外，需求編制要合理到位，不浮夸、不浪費(fèi)，需求編制要公平公正，無差別、不歧視。通過采購人的重視性和責(zé)任感編制出優(yōu)質(zhì)高效的采購需求計劃。2.合理確定需求標(biāo)準(zhǔn)。政府采購是通過評審擇優(yōu)選擇供應(yīng)商來完成采購任務(wù)，一般選擇供應(yīng)商的辦法主要是綜合打分法，而綜合打分標(biāo)準(zhǔn)又是根據(jù)采購需求標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)置的，因此具備科學(xué)、合理、合法的標(biāo)準(zhǔn)是采購需求的前提和關(guān)鍵，是政府采購活動的必要條件。但從實踐來看，技術(shù)較復(fù)雜、專業(yè)性較強(qiáng)的項目，采購人可能無法提取關(guān)鍵指標(biāo)，或者指標(biāo)無法量化。因此必須考慮對于切實無法客觀量化的部分，讓采購人真正從有利于實現(xiàn)采購目的的角度出發(fā)，根據(jù)采購需求的實際情況以及項目的緊急程度以及資金計劃安排選擇公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)和詢價等采購方式，科學(xué)設(shè)置評分標(biāo)準(zhǔn)。而且，采購指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)盡量客觀量化，減少存在主觀評分，避免為權(quán)力設(shè)置空間。將需求標(biāo)準(zhǔn)化參數(shù)作為考核的硬性指標(biāo)，通過評審標(biāo)準(zhǔn)從而選擇出合適的供應(yīng)商，避免供應(yīng)商不必要的質(zhì)疑和投訴，順利完成采購目標(biāo)。3.加強(qiáng)采購需求管理內(nèi)部控制。加強(qiáng)采購需求工作機(jī)制的內(nèi)部控制體系建設(shè)，實現(xiàn)“用制度管人、用技術(shù)管采”。政府采購需求存在潛在風(fēng)險，其隱蔽性較大，有時很難發(fā)現(xiàn)，因此需求管理的審查機(jī)制尤為重要，要圍繞審查機(jī)制建立采購需求內(nèi)控管理制度。形成依法合規(guī)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險可控、問責(zé)嚴(yán)格的政府采購內(nèi)控制度。首先，采購人可劃分采購需求部門、采購經(jīng)辦部門、采購監(jiān)督審查部門，并明確職與責(zé)。避免出現(xiàn)互相推卸責(zé)任的情況，各部門間要有效溝通，全面提高采購管理建設(shè)工作的質(zhì)量。采購需求部門是需求管理工作的具體執(zhí)行者，負(fù)責(zé)采購調(diào)研、論證、可行性報告以及意向公開等工作；采購經(jīng)辦部門負(fù)責(zé)采購需求管理所需的文件整理、報告編制以及采購資料歸檔等工作；采購監(jiān)督審查部門負(fù)責(zé)對采購需求審批、定期審查以及風(fēng)險防控，履行監(jiān)督職責(zé)，發(fā)現(xiàn)問題及時告知整改并進(jìn)行復(fù)審等職責(zé)。另外，可以引入相關(guān)專家和第三方機(jī)構(gòu)參與審查的工作機(jī)制，成為采購人的一種自我監(jiān)督措施，對于采購人來說，采購需求管理僅內(nèi)部人員進(jìn)行審查，不一定真正落到實處，成為一個問題，引入外部力量進(jìn)行監(jiān)督在一定程度上可成為必要的手段。最后，要對需求結(jié)果進(jìn)行績效考評，將考評結(jié)果與員工年度個人考核掛鉤，尤其要給年度考核表現(xiàn)優(yōu)秀的員工以精神獎勵，以此促進(jìn)內(nèi)控制度的高效運(yùn)作。4.充分利用政府采購信息