第七章 公共資源類(lèi)旅游景區(qū)管理 全文-臨時(shí)分類(lèi)-文檔在線(xiàn)

第七章第一節(jié)公共資源類(lèi)旅游景區(qū)管理模式概述一、幾個(gè)重要的概念（一）公共資源（Common/Public

Resource）

地球上存在的，不可能劃定所有權(quán)或尚未劃定所有權(quán)從而任何人都可以利用的資源。

經(jīng)濟(jì)學(xué)定義：所謂“公共資源”是指滿(mǎn)足以下兩個(gè)條件的資源:一是這些資源不為哪一個(gè)個(gè)人或企業(yè)組織所擁有；二是社會(huì)成員可以自由地利用這些資源。（二）公共產(chǎn)品（public

product）

指具有消費(fèi)或使用上的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益上的非排他性的產(chǎn)品。與之相反，完全具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的產(chǎn)品就是私人產(chǎn)品。

非排他性（non-excludable）是指只要某一社會(huì)存在公共產(chǎn)品，就不能排斥該社會(huì)任何人消費(fèi)該種產(chǎn)品，從而任一消費(fèi)者都可以免費(fèi)消費(fèi)公共產(chǎn)品。

非競(jìng)爭(zhēng)性（noncompetitive）是指該產(chǎn)品被提供出來(lái)以后，增加一個(gè)消費(fèi)者不會(huì)減少任何一個(gè)人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)數(shù)量和質(zhì)量，其他人消費(fèi)該產(chǎn)品的額外成本為零，換句話(huà)說(shuō)，增加消費(fèi)者的邊際成本為零。所謂邊際成本是指：邊際成本指的是每一單位新增產(chǎn)品所帶來(lái)到總成本的增量。公共產(chǎn)品的屬性受到公共資源稀缺程度的影響，資源的稀缺程度越高，那么公共產(chǎn)品的屬性受到影響的程度越大。因此，一般來(lái)說(shuō)，沒(méi)有絕對(duì)的公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品又分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，純公共產(chǎn)品是指具有完全的非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的公共產(chǎn)品；而準(zhǔn)公共產(chǎn)品是指排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性表現(xiàn)不充分的公共產(chǎn)品。第一類(lèi)，具有非排他性和不充分的非競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品。第二類(lèi)是具有非競(jìng)爭(zhēng)性特征，但非排他性不充分的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。（三）公地悲劇1.哈丁“公地悲劇”理論的提出一群牧民一同在一塊公共草場(chǎng)放牧。一個(gè)牧民想多養(yǎng)一只羊增加個(gè)人收益，雖然他明知草場(chǎng)上羊的數(shù)量已經(jīng)太多了，再增加羊的數(shù)目，將使草場(chǎng)的質(zhì)量下降。牧民將如何取舍？如果每人都從自己私利出發(fā)，肯定會(huì)選擇多養(yǎng)羊獲取收益，因?yàn)椴輬?chǎng)退化的代價(jià)由大家負(fù)擔(dān)。每一位牧民都如此思考時(shí)，“公地悲劇”就上演了－－草場(chǎng)持退化，直至無(wú)法養(yǎng)羊，最終導(dǎo)致所有牧民破產(chǎn)?！薄?/p>

“公地悲劇”的發(fā)生，人性的自私或不足只是一個(gè)必要的條件，而公產(chǎn)缺乏嚴(yán)格而有效的監(jiān)管是另一個(gè)必要條件。所以，“公地悲劇”并非絕對(duì)地不可避免。二、旅游資源的公共屬性（一）旅游資源之所以存在，“完全是自然的無(wú)意志造化或人類(lèi)因其他功利性目的而創(chuàng)造的成果，是先旅游而客觀地存在著的自然或人文因素?！保ǘ┞糜钨Y源性質(zhì)的轉(zhuǎn)變純公共物品——準(zhǔn)公共物品——私人物品（三）具有公共產(chǎn)品屬性的旅游景區(qū)1.風(fēng)景名勝區(qū)——國(guó)家建設(shè)部2.自然保護(hù)區(qū)——國(guó)家林業(yè)局和環(huán)保部3.文物保護(hù)單位——文物局4.國(guó)家森林公園——國(guó)家林業(yè)局5.國(guó)家地質(zhì)公園——國(guó)土資源部6.歷史文化名城（村、鎮(zhèn)）——建設(shè)部和文物局（四）旅游景區(qū)的產(chǎn)權(quán)屬性

1.產(chǎn)權(quán)的屬性產(chǎn)權(quán)具有排他性、可分割性、可分解性、可讓渡性的屬性特征。排他性是指產(chǎn)權(quán)的所有者擁有排斥他人使用資產(chǎn)的權(quán)利，對(duì)特定財(cái)產(chǎn)的特定權(quán)利只能有一個(gè)主體（這個(gè)主體既可以是個(gè)人，又可以是多人或者組織），除開(kāi)這個(gè)主體外，其他一切個(gè)人和團(tuán)體都屬于排斥對(duì)象;產(chǎn)權(quán)的可分割性是指特定財(cái)產(chǎn)的各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)可以屬于不同主體，兩個(gè)或兩個(gè)以上的主體可以擁有同一財(cái)產(chǎn)的不同權(quán)利;產(chǎn)權(quán)的可分解性是指在產(chǎn)權(quán)分割的基礎(chǔ)上，其中的每一種權(quán)利都可以進(jìn)行細(xì)化;產(chǎn)權(quán)的可讓渡性即可轉(zhuǎn)讓性，是指初始所有者將產(chǎn)權(quán)再安排給其他人的權(quán)利?？赊D(zhuǎn)讓性意味著所有者有權(quán)按照雙方共同決定的條件將其財(cái)產(chǎn)的部分權(quán)力轉(zhuǎn)讓給他人。2.旅游景區(qū)的產(chǎn)權(quán)特征旅游景區(qū)的支配權(quán)旅游景區(qū)的使用權(quán)旅游景區(qū)的管理權(quán)旅游景區(qū)的收益權(quán)（1）旅游景區(qū)的所有權(quán)所有權(quán)是指財(cái)產(chǎn)所有者對(duì)財(cái)產(chǎn)的絕對(duì)權(quán)利，通常借助于由法律這一國(guó)家超經(jīng)濟(jì)力量來(lái)明確。按照本文對(duì)公共景區(qū)概念的界定以及《憲法》、《文物保護(hù)法》等法律法規(guī)對(duì)自然資源和人文旅游資源的相關(guān)規(guī)定，公共景區(qū)依托的旅游資源如水流、山嶺、草原、古跡建筑、科教文化設(shè)施等，其所有權(quán)為國(guó)家所有，最終歸屬上屬于全體國(guó)民，國(guó)務(wù)院行使所有者代表的責(zé)任和權(quán)利。從產(chǎn)權(quán)角度看待公共景區(qū)的所有權(quán)，我們可以得出兩個(gè)結(jié)論:第一，公共旅游資源具有一定的稀缺性。所有權(quán)的基礎(chǔ)是稀少性。若是一種東西預(yù)期會(huì)非常豐裕，人人可以取得，不必請(qǐng)求任何人或政府的同意，它就不會(huì)成為任何人的財(cái)產(chǎn)。第二，公共景區(qū)旅游資源的所有權(quán)主體在法律上界定清晰，是唯一的和壟斷的，受?chē)?guó)家法律的保護(hù)。(2)公共景區(qū)的支配權(quán)?！?/p>

公共景區(qū)的支配權(quán)主要表現(xiàn)為通過(guò)占有公共資源享有對(duì)資源利用方式和景區(qū)發(fā)展途徑的實(shí)際決策權(quán)，來(lái)實(shí)現(xiàn)支配主體的效用最大化或利益最大化支配權(quán)往往由景區(qū)所在地政府或其派出管理機(jī)構(gòu)掌握，具體體現(xiàn)為對(duì)景區(qū)項(xiàng)目選擇、資本引入、門(mén)票調(diào)整等方面的支配權(quán)。(3)公共景區(qū)的使用權(quán)·

現(xiàn)實(shí)之中，要體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)意義，誰(shuí)來(lái)使用產(chǎn)權(quán)比產(chǎn)權(quán)歸誰(shuí)所有更重要。使用權(quán)即是在法律允許的范圍內(nèi)以各種方式使用財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。在公共景區(qū)中旅游資源使用權(quán)主要表現(xiàn)為經(jīng)營(yíng)權(quán)（政府開(kāi)辦的企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)）。(4)公共景區(qū)的管理權(quán)即是決定怎樣使用景區(qū)公共資源與資產(chǎn)的權(quán)利。在國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度中，人民與政府之間存在著一種委托代理關(guān)系政府作為全體人民的代表行使公共景區(qū)的管理權(quán)，屬地人民政府及其派出機(jī)構(gòu)是具體管理機(jī)構(gòu)。公共景區(qū)的管理權(quán)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是管理景區(qū)規(guī)劃工作，包括規(guī)劃的編制、報(bào)審和監(jiān)督實(shí)施;二是負(fù)責(zé)景區(qū)保護(hù)

工作，對(duì)景區(qū)內(nèi)旅游資源與環(huán)境的保護(hù)修復(fù);三是對(duì)景

區(qū)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的監(jiān)督與協(xié)調(diào)及價(jià)格管制;四是社會(huì)事務(wù)管

理，協(xié)調(diào)景區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如景區(qū)安全秩序維護(hù)、招商引資服務(wù)、公益教育宣傳:五是其他行政管理，主要

包括執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)、行政審批與監(jiān)督等。(5)公共景區(qū)的收益權(quán)·

即是從公共景區(qū)旅游資源中獲取收益的權(quán)利，收益的來(lái)源既包括親自使用，也包括允許他人使用而獲得的權(quán)利讓渡費(fèi)用。因此收益權(quán)是綜合性的可看作是資源所有權(quán)、支配權(quán)與使用權(quán)各自受益部分的總和。當(dāng)公共景區(qū)的所有權(quán)、支配權(quán)與使用權(quán)的主體合一時(shí)，收益權(quán)主體也是唯一的，反之收益主體也是多元的。五、中國(guó)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理模式的現(xiàn)狀（一）國(guó)家層面《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》明文規(guī)定，嚴(yán)禁以任何名義和方式出讓或變相出讓風(fēng)景名勝資源及其景區(qū)土地。（二）地方層面打擦邊球或者變相出售景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)課堂討論國(guó)家和地方層面對(duì)旅游景區(qū)不同管理模式的利益考量六、中國(guó)旅游景區(qū)的幾種典型模式（一）產(chǎn)權(quán)完全統(tǒng)一模式（頤和園）

產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一模式，即公共景區(qū)堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)高度集中的管理體制，公共產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一在初始產(chǎn)權(quán)所有者手中（國(guó)家），景區(qū)既不具備吸納外來(lái)資本的能力，也沒(méi)有獨(dú)立的市場(chǎng)主體資質(zhì)，景區(qū)的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)與管理及資源保護(hù)等權(quán)能捆綁在一起，統(tǒng)一交由當(dāng)?shù)鼐皡^(qū)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行非企業(yè)型自主開(kāi)發(fā)。

該模式強(qiáng)調(diào)在確保公共資源有效保護(hù)及提供社會(huì)服務(wù)的前提下，兼顧旅游經(jīng)濟(jì)效益。實(shí)行該模式的景區(qū)主要集中在傳統(tǒng)的文物類(lèi)旅游景區(qū)及博物館、城市公園等現(xiàn)代公益性突出的旅游景點(diǎn)?！?/p>

該模式的特點(diǎn)：產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一，所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)利歸國(guó)家所有；主要是作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，重視景區(qū)的社會(huì)效益，側(cè)重于保護(hù)；主要收入來(lái)源于國(guó)家的財(cái)政撥款；管理機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位，直接由人民政府設(shè)立?！?/p>

該模式的主要優(yōu)缺點(diǎn)：優(yōu)點(diǎn)：能夠較好地保護(hù)珍稀資源，強(qiáng)調(diào)公益性缺點(diǎn)：盈利能力差，需要強(qiáng)大的財(cái)政支持（二）產(chǎn)權(quán)對(duì)內(nèi)分離模式（黃山模式）該模式即是在堅(jiān)持公共景區(qū)國(guó)有國(guó)營(yíng)的基礎(chǔ)上，政府作為公共景區(qū)所有權(quán)代表，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，對(duì)公共景區(qū)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行整合，組建旅游公司（集團(tuán)）由旅游集團(tuán)或下屬子公司對(duì)景區(qū)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，將經(jīng)營(yíng)權(quán)交由市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)權(quán)的對(duì)內(nèi)分離（景區(qū)管委會(huì)主任、公司董事長(zhǎng)一般為同一人）。該模式中，景區(qū)國(guó)有的性質(zhì)不變，旅游經(jīng)營(yíng)與景區(qū)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)從景區(qū)管理機(jī)構(gòu)手中剝離出來(lái)，交由國(guó)有旅游集團(tuán)或下屬子公司按照市場(chǎng)化方式運(yùn)作。由于旅游集團(tuán)的國(guó)有控股屬性，使公共景區(qū)獲得穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)主體保障再加上其資源國(guó)有、經(jīng)營(yíng)國(guó)有、收益國(guó)有的產(chǎn)權(quán)特征，使政府主導(dǎo)的利益集團(tuán)經(jīng)營(yíng)模式廣受歡迎，至今在我國(guó)公共景區(qū)經(jīng)營(yíng)中占有較大比重。特點(diǎn)：產(chǎn)權(quán)對(duì)內(nèi)分離，性質(zhì)仍屬?lài)?guó)有；建立現(xiàn)代企業(yè)制度，采用市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)；資金來(lái)源政府預(yù)算和市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合；管理機(jī)構(gòu)常出現(xiàn)“一套人馬，兩套班子”的情況優(yōu)點(diǎn)：產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)。實(shí)行的是內(nèi)部分離，確保了公有制，最終利益歸國(guó)家。同時(shí)又可以采用市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，獲取經(jīng)濟(jì)效益。旅游集團(tuán)的規(guī)?；瘍?yōu)勢(shì)。通過(guò)融資、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，可以解決財(cái)政困難。政府主導(dǎo)下，公司經(jīng)營(yíng)過(guò)程中得社會(huì)和生態(tài)負(fù)效應(yīng)會(huì)較低。缺點(diǎn)：高度集權(quán)容易產(chǎn)生決策失誤風(fēng)險(xiǎn)。雖然此模式下不會(huì)發(fā)生惡意經(jīng)營(yíng)、主動(dòng)破壞資源的事情，但容易起好心辦壞事。多元利益訴求下容易造成經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。此模式下，經(jīng)營(yíng)部門(mén)既要考慮經(jīng)濟(jì)效益，又要考慮社會(huì)效益股東、當(dāng)?shù)鼐用?、政府之間的關(guān)系不好處理經(jīng)營(yíng)范圍受限制所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。由于景區(qū)屬于公共資源，其經(jīng)營(yíng)行為必然受到景區(qū)規(guī)劃、國(guó)家政策等方面的約束，同時(shí)，一般旅游集團(tuán)只經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)，當(dāng)遇到旅游危機(jī)時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)不容易轉(zhuǎn)移。（三）整體租賃模式（碧峰峽模式）該模式將旅游景區(qū)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離政府出資源、企業(yè)出資本，在保護(hù)生態(tài)的前提下授權(quán)民營(yíng)企業(yè)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)對(duì)資源進(jìn)行整體控制與開(kāi)發(fā)。特點(diǎn)：產(chǎn)權(quán)對(duì)外分離。完全的市場(chǎng)化運(yùn)作政府只發(fā)揮監(jiān)督作用碧峰峽模式剖析·

碧峰峽被譽(yù)為“四川之肺”，1986年被評(píng)為省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)；1993年，雅安成立外市旅游局，并投資200萬(wàn)進(jìn)行開(kāi)發(fā)。到1997年底，累計(jì)投資580萬(wàn)，年接待1萬(wàn)人左右，年收入僅30萬(wàn)元。1998年，萬(wàn)貫集團(tuán)緊扣時(shí)代脈搏，看準(zhǔn)了旅游市場(chǎng)的巨大潛力，決定開(kāi)發(fā)碧峰峽豐富的旅游資源。在碧峰峽的開(kāi)發(fā)中，萬(wàn)貫集團(tuán)大膽創(chuàng)新、敢為天下先，在全國(guó)獨(dú)創(chuàng)了“碧峰峽模式”。“碧峰峽模式”目前已成為旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)的典范，成為政企合作的樣板。2000年以前，幾乎每年創(chuàng)收只有30萬(wàn)~50萬(wàn)元，這連付碧峰峽內(nèi)林場(chǎng)工人的生活費(fèi)都不夠。2000年,碧峰峽的旅游收入達(dá)8

600多萬(wàn)元，利潤(rùn)2

600萬(wàn)元,創(chuàng)稅收500萬(wàn)元,游客對(duì)碧峰峽的滿(mǎn)意度達(dá)到9

5.6%。2001年，萬(wàn)貫集團(tuán)董事長(zhǎng)陳清華由此獲得全國(guó)“十大旅游風(fēng)云人物”。按照土地使用年限的規(guī)定，當(dāng)時(shí)協(xié)議里約定先期轉(zhuǎn)讓40年期滿(mǎn)后，再續(xù)10年。碧峰峽模式成功的原因分析一、地方政府的大力支持二、中央領(lǐng)導(dǎo)的明確支持三、媒體的正面造勢(shì)為其創(chuàng)造了良好的輿論環(huán)境三、萬(wàn)貫集團(tuán)是當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)任的企業(yè)集團(tuán)，擁有良好的信譽(yù)和經(jīng)營(yíng)能力三、順利地克服了景區(qū)開(kāi)發(fā)帶來(lái)的生態(tài)負(fù)外部性和社會(huì)負(fù)外部性補(bǔ)充內(nèi)容風(fēng)景類(lèi)土地資源的商業(yè)性開(kāi)發(fā)必須遵循兩條原則Ⅰ應(yīng)使開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)最大；Ⅱ.應(yīng)使開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的負(fù)外部性最小乃至為零。一般來(lái)說(shuō),土地開(kāi)發(fā)的外

部性大體包括兩類(lèi)。其一是與資源保護(hù)有關(guān)的“生態(tài)外部性”，其二是與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有關(guān)的“社會(huì)外部性”。在土地開(kāi)發(fā)中,應(yīng)盡可能使這兩種外部性為正,應(yīng)盡可能減少這兩類(lèi)外部性的負(fù)面影響。這樣，可以將原則Ⅰ稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)效益原則”，將原則Ⅱ稱(chēng)為“外性制約原則”。碧峰峽模式存在的風(fēng)險(xiǎn)一、景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律風(fēng)險(xiǎn)二、國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)三、合同履行不力的風(fēng)險(xiǎn)四、景區(qū)資源、生態(tài)環(huán)境破壞的風(fēng)險(xiǎn)五、與利益相關(guān)者的合作風(fēng)險(xiǎn)四、免費(fèi)開(kāi)放模式（杭州模式）杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)管轄范圍的103處公園景點(diǎn)，其中免費(fèi)開(kāi)放的公園84處，基本分布在西湖四周的開(kāi)放區(qū)域中;收費(fèi)公園19處，以各級(jí)文物保護(hù)單位為主，如靈隱飛來(lái)峰、岳王廟(墓)、六和塔、三潭印月、郭莊等（文物類(lèi)資源的容量必須嚴(yán)格限制，所以需要收費(fèi)）。以西湖景區(qū)南線(xiàn)為例，取消門(mén)票后，僅沿線(xiàn)的商鋪首年拍賣(mài)總收入就達(dá)到

700萬(wàn)元。到

2006年，西湖景區(qū)內(nèi)的商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、各類(lèi)游覽車(chē)船等旅游服務(wù)設(shè)施的年租金總收入高達(dá)

5500多萬(wàn)元。2002年的住宿餐飲業(yè)收入為

44．53億元，2010年為

228．96億元。截止到

2010年年末，杭州市星級(jí)賓館和旅行社已經(jīng)分別達(dá)到

236家和504家，比

2002年增加了

69家和

289家。西湖實(shí)行免費(fèi)開(kāi)放，意味著每年主動(dòng)放棄了4000萬(wàn)元的門(mén)票收入，但

2010全年西湖景區(qū)實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入

4．05億元。西湖景區(qū)免費(fèi)在得到杭州市民和國(guó)內(nèi)外游客充分肯定的同時(shí)，杭州也先后獲得了“聯(lián)合國(guó)人居獎(jiǎng)”、《福布斯》“中國(guó)大陸最佳商業(yè)城市榜”、“中國(guó)顧客十大滿(mǎn)意風(fēng)景名勝區(qū)”、“全國(guó)文明風(fēng)景旅游區(qū)”、“國(guó)際旅游金星獎(jiǎng)”、“全國(guó)園林城市”、“中國(guó)十大最具有經(jīng)濟(jì)活力城市”、“東方休閑之都”、“中國(guó)最佳旅游城市”、“中國(guó)(大陸)國(guó)際形象最佳城市”等稱(chēng)號(hào)，并連續(xù)蟬聯(lián)“中國(guó)最具有幸福感城市”的殊榮。杭州西湖模式成功的保障性因素一、免費(fèi)景區(qū)要有一定的知名度，有利于城市品牌營(yíng)銷(xiāo)。二、免費(fèi)景區(qū)所在地要具備良好的旅游設(shè)施和公共服務(wù)條件。三、免費(fèi)景區(qū)所在城市的政府要有較強(qiáng)的財(cái)政支持四、免費(fèi)景區(qū)要距離休閑度假客源地較近，可進(jìn)入性較好。五、凈月潭模式

1.1934年，凈月潭建成一個(gè)水庫(kù)，當(dāng)?shù)厝碎_(kāi)始建設(shè)人工林，筑壩蓄水，逐漸形成凈月潭景區(qū)。1988年被林業(yè)部批準(zhǔn)為國(guó)家森林公園。

2.多頭管理：北方綠化中心（歸屬林業(yè)部門(mén)管）；水庫(kù)管理處（歸水利部門(mén)管）；森林旅游管理委員會(huì)（歸旅游部門(mén)管理）；凈月潭鎮(zhèn)政府。

3.成立凈月潭旅游經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)（1995年8月28日），并且在98年2000年將電影城和偽滿(mǎn)皇宮劃歸凈月潭旅游

經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)營(yíng)管理。又在2000年，將長(zhǎng)春市旅游局與凈月潭旅游經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)合并，實(shí)行“一套機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”。特點(diǎn)打破了原有的管理體制，重新建立了強(qiáng)有力的景區(qū)管理委員會(huì)；景區(qū)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行部分分離；凈月潭風(fēng)景區(qū)屬于“人造”景區(qū)，與政策的沖突很小，所以進(jìn)行各種改革和探索面臨的阻力很小。以地方法規(guī)的形式確定了凈月潭模式的權(quán)威性和合法性。長(zhǎng)春市人大于1998年10月23日通過(guò)《長(zhǎng)春凈月潭旅游經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例。課內(nèi)思考題對(duì)比分析上述五種景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理模式，指出其管理模式的特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)及其缺點(diǎn)。第二節(jié)風(fēng)景名勝區(qū)管理一、風(fēng)景名勝區(qū)概述（一）風(fēng)景名勝區(qū)的概念指具有觀賞、文化或者科學(xué)價(jià)值，自然景觀人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的區(qū)域?！讹L(fēng)景名勝區(qū)條例》思考題風(fēng)景名勝區(qū)和旅游景區(qū)在概念內(nèi)涵上有何異同（二）風(fēng)景名勝區(qū)管理的發(fā)展簡(jiǎn)史1985年6月7日國(guó)務(wù)院發(fā)布并實(shí)施《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》，標(biāo)志著風(fēng)景名勝區(qū)管理法制化的開(kāi)端。1994年，由原中華人民共和國(guó)建設(shè)部所發(fā)布的《中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)形勢(shì)與展望》綠皮書(shū)指出，

“中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)與國(guó)際上的國(guó)家公園相對(duì)應(yīng)，同時(shí)又有自己的特點(diǎn)。中國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)

的英文名稱(chēng)為National

Park

of

China”。2006年9月6日國(guó)務(wù)院發(fā)布《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，12月1日起施行。4.自1982年起，國(guó)務(wù)院總共公布了8批、225處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。逐次分別是：第一批：1982年11月08日發(fā)布，共44處第二批：1988年08月01日發(fā)布，共40處第三批：1994年01月10日發(fā)布，共35處第四批：2002年05月17日發(fā)布，共32處第五批：2004年01月13日發(fā)布，共26處第六批：2005年12月31日發(fā)布，共10處第七批：2009年12月28日發(fā)布，共21處第八批：2012年10月31日發(fā)布，共17處二、《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》（1985）與《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（2006）比較（一）名稱(chēng)的變化“管理暫行條例”改為“條例”“國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)”改為“國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)”（二）風(fēng)景名勝區(qū)的管理目的更強(qiáng)調(diào)保護(hù)為了加強(qiáng)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的管理，更好地保護(hù)、利用和開(kāi)發(fā)風(fēng)景名勝資源，特制定本條例（第一條）。為了加強(qiáng)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的管理，有效保護(hù)和合理利用風(fēng)景名勝資源，制定本條例（第一條）。（三）明確了風(fēng)景名勝區(qū)的管理原則國(guó)家對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴(yán)格保護(hù)、永續(xù)利用的原則（第三條）。（四）風(fēng)景名勝區(qū)由三級(jí)管理變?yōu)槎?jí)管理風(fēng)景名勝區(qū)劃分為國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)（第八條）。自然景觀和人文景觀能夠反映重要自然變化過(guò)程和重大歷史文化發(fā)展過(guò)程，基本處于自然狀態(tài)或者保持歷史原貌，具有國(guó)家代表性的，可以申請(qǐng)?jiān)O(shè)立國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)；具有區(qū)域代表性的，可以申請(qǐng)?jiān)O(shè)立省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。（五）明確了風(fēng)景名勝區(qū)申報(bào)的材料風(fēng)景名勝資源的基本狀況；擬設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)的范圍以及核心景區(qū)的范圍；擬設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)的性質(zhì)和保護(hù)目標(biāo)；擬設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)的游覽條件；與擬設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的土地、森林等自然資源和房屋等財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人協(xié)商的內(nèi)容和結(jié)果。（第九條）在《暫行條例中》需要提交風(fēng)《景名勝資源調(diào)查評(píng)價(jià)報(bào)告》（六）明確和強(qiáng)調(diào)了社區(qū)的權(quán)益風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的土地、森林等自然資源和房屋等財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人的合法權(quán)益受法律保護(hù)。申請(qǐng)?jiān)O(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)在報(bào)請(qǐng)審批前，與風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的土地、森林等自然資源和房屋等財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人充分協(xié)商因設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的土地、森林等自然資源和房屋等財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。（第十一條）（七）明確禁止管理機(jī)構(gòu)的營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（政企分離）風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)不得從事以營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得將規(guī)劃、管理和監(jiān)督等行政管理職能委托給企業(yè)或者個(gè)人行使。風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的工作人員，不得在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的企業(yè)兼職（第三十九條）。（八）明確規(guī)定了幾類(lèi)常見(jiàn)的旅游開(kāi)發(fā)行為違法

禁止違反風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)設(shè)立各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)和在核心景區(qū)內(nèi)建設(shè)賓館、招待所、培訓(xùn)中心、療養(yǎng)院以及與風(fēng)景名勝資源保護(hù)無(wú)關(guān)的其他建筑物（第二十七條）（九）法律責(zé)任更為明晰第四十條到五十一條明確規(guī)定了違反條例規(guī)定的各項(xiàng)處罰措施。（十）對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的申報(bào)、規(guī)劃和保護(hù)進(jìn)行了更為明晰的規(guī)定仍未解決的兩個(gè)根本問(wèn)題管理主體依然十分混亂，仍然是多頭管理門(mén)票收入的分配問(wèn)題沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，管理不嚴(yán)，景區(qū)門(mén)票問(wèn)題層出不窮思考題在現(xiàn)行《風(fēng)景名勝區(qū)條例》下，我國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)管理可能會(huì)出現(xiàn)哪些問(wèn)題。三、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)與國(guó)家級(jí)旅游景區(qū)比較（一）設(shè)立的依據(jù)不同《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（2006）、《旅游區(qū)（點(diǎn)）質(zhì)量等級(jí)評(píng)定辦法》（1999）（二）管理主體不同住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部VS國(guó)家旅游局（三）評(píng)選依據(jù)不同觀賞、文化或者科學(xué)價(jià)值VS旅游服務(wù)質(zhì)量（四）等級(jí)不同國(guó)家級(jí)與升級(jí)VS

1A——5A四、目前旅游風(fēng)景區(qū)管理存在的主要問(wèn)題

1.多頭管理、管理體制混亂、互相扯皮投資分散、保護(hù)資金短缺；盲目建設(shè)、建設(shè)性破壞頻繁；缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、指導(dǎo)思想不統(tǒng)一、規(guī)劃方法落后、管理政策缺乏；各自為政，旅游開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)不協(xié)調(diào)。五、理論上可行的方案（一）統(tǒng)一管理統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一的管理法規(guī)整體規(guī)劃完備的監(jiān)督體系合理的資金渠道2.特許經(jīng)營(yíng)制度開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目授權(quán)經(jīng)營(yíng)的前提條件和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)特許經(jīng)營(yíng)的收費(fèi)及其管理標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)和擇優(yōu)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的程序規(guī)則課堂討論針對(duì)目前學(xué)術(shù)界和業(yè)界廣泛討論的風(fēng)景名勝區(qū)整體租賃給私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)的模式，你持什么樣的看法并說(shuō)明理由。第三節(jié)自然保護(hù)區(qū)管理一、自然保護(hù)區(qū)概述（Natural

Reserve）（一）概念

指對(duì)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對(duì)象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定的面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域。（中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例，1994）

保護(hù)區(qū)主要是指致力于生物多樣性和有關(guān)自然和文化資源的管理和保護(hù)，并通過(guò)法律和其他有效手段進(jìn)行管理的陸地或海域。（保護(hù)區(qū)管理類(lèi)型指南，1994，世界保護(hù)聯(lián)盟）（二）自然保護(hù)區(qū)的類(lèi)型第一類(lèi)是生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)。保護(hù)的是典型地帶的生態(tài)系統(tǒng)。例如廣東鼎湖山自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)對(duì)象為亞熱帶常綠闊葉林；甘肅連古城自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)對(duì)象為沙生植物群落；吉林查干湖自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)對(duì)象為湖泊生態(tài)系統(tǒng)。第二類(lèi)是野生生物類(lèi)。保護(hù)的是珍稀的野生動(dòng)植物。例如，黑龍江扎龍自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)以丹頂鶴為主的珍貴水禽；福建文昌魚(yú)自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)對(duì)象是文昌魚(yú)；廣西上岳自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)對(duì)象是金花茶。第三類(lèi)是自然遺跡類(lèi)。主要保護(hù)的是有科研、教育、旅游價(jià)值的化石和孢粉產(chǎn)地、火山口、巖溶地貌、地質(zhì)剖面等。例如，山東的山旺自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)對(duì)象是生物化石產(chǎn)地；湖南張家界森林公園，保護(hù)對(duì)象是砂巖峰林風(fēng)景區(qū)；黑龍江五大連池自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)對(duì)象是火山地質(zhì)地貌。森林生態(tài)類(lèi)：原始林型（長(zhǎng)白山自然保護(hù)區(qū)）天然、人工次生林型（六連嶺自然保護(hù)區(qū)）水源涵養(yǎng)林型（松花江三湖自然保護(hù)區(qū)）草原生態(tài)類(lèi)： 草原型（錫林郭勒自然保護(hù)區(qū)）生物物種類(lèi)：珍稀瀕危生物型（臥龍自然保護(hù)區(qū))特殊種群型(老鐵山蛇島自然保護(hù)區(qū)、塔里木胡楊林自然保護(hù)區(qū)水域生態(tài)類(lèi)海洋生物型（長(zhǎng)海自然保護(hù)區(qū)）沿海灘涂型（鹽城自然保護(hù)區(qū)）江河湖泊型（草海自然保護(hù)區(qū)）沼澤濕地型（扎龍自然保護(hù)區(qū)）自然歷史遺跡類(lèi)生物化石型（和縣猿人化石自然保護(hù)區(qū)）典型地層剖面型（薊縣地層剖面自然保護(hù)區(qū)）火山遺跡型（五大連池自然保護(hù)區(qū)）特殊地貌類(lèi)（路南石林自然保護(hù)區(qū)）風(fēng)景名勝類(lèi)：自然風(fēng)景型（九寨溝自然保護(hù)區(qū)）（三）自然保護(hù)區(qū)功能分區(qū)模式核心區(qū)是保護(hù)區(qū)內(nèi)未經(jīng)或很少經(jīng)人為干擾過(guò)的自然生態(tài)系統(tǒng)的所在，或者是雖然遭受過(guò)破壞，但有希望逐步恢復(fù)成自然生態(tài)系統(tǒng)的地區(qū)。該區(qū)以保護(hù)種源為主，又是取得自然本底信息的所在地，而且還是為保護(hù)和監(jiān)測(cè)環(huán)境提供評(píng)價(jià)的來(lái)源地。核心區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁一切干擾。緩沖區(qū)是指環(huán)繞核心區(qū)的周?chē)貐^(qū)。只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測(cè)活動(dòng)。實(shí)驗(yàn)區(qū)，位于緩沖區(qū)周?chē)?，是一個(gè)多用途的地區(qū)?？梢赃M(jìn)入從事科學(xué)試驗(yàn)、教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動(dòng)植物等活動(dòng)，還包括有一定范圍的生產(chǎn)活動(dòng)，還可有少量居民點(diǎn)和旅游設(shè)施。（四）自然保護(hù)區(qū)旅游開(kāi)發(fā)的原則（可持續(xù)旅游原則）1.堅(jiān)持保護(hù)第一的原則2.堅(jiān)持規(guī)劃、可行性研究、總體設(shè)計(jì)先行的原則3.堅(jiān)持分區(qū)原則4.社區(qū)參與原則二、中國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展簡(jiǎn)史1.1956年中國(guó)建立了第一個(gè)具有現(xiàn)代意義的自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山自然保護(hù)區(qū)；1994年頒布《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》；截止到2010年2月全國(guó)共有329個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。三、我國(guó)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游發(fā)展存在的問(wèn)題（一）宏觀決策管理層面法規(guī)制度不健全，缺乏國(guó)家層面的生態(tài)旅游戰(zhàn)略多頭管理，管理目標(biāo)不一致（二）生態(tài)保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)層面對(duì)生態(tài)旅游真正含義缺乏認(rèn)識(shí)和理解生態(tài)旅游缺乏科學(xué)的總體規(guī)劃，保護(hù)規(guī)劃更少缺乏高素質(zhì)的專(zhuān)門(mén)管理人員（三）保護(hù)區(qū)與社區(qū)關(guān)系層面

1.缺乏有效的社區(qū)參與機(jī)制2.權(quán)益分配不均，沖突日益明顯（四）保護(hù)區(qū)與游客關(guān)系層面

1.游客的生態(tài)環(huán)境意思淡薄2.環(huán)境教育功能未能充分發(fā)揮3.缺乏對(duì)游客行為的限制和管理四、保護(hù)區(qū)生態(tài)與旅游和諧發(fā)展的對(duì)策

Hawkins（2004）通過(guò)對(duì)保加利亞自然保護(hù)區(qū)成功開(kāi)展生態(tài)旅游的研究，指出在自然保護(hù)區(qū)成功開(kāi)展生態(tài)旅游，實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)包括：（1）建立包含各類(lèi)利益相關(guān)者的群

體；（2）在保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)開(kāi)展相關(guān)教育培訓(xùn)；（3）將強(qiáng)法律和規(guī)范的約束；（4）擴(kuò)大中小

企業(yè)數(shù)量和機(jī)會(huì)；（5）擴(kuò)大社區(qū)級(jí)別的目的地

管理能力；（6）建立保護(hù)區(qū)景點(diǎn)與游客較少造

訪(fǎng)區(qū)域的聯(lián)系；（7）實(shí)施環(huán)境管理和認(rèn)證程序；（8）擴(kuò)大保護(hù)區(qū)籌集資金的渠道；（9）通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)宣傳和推銷(xiāo)保護(hù)區(qū)的生態(tài)旅游；（10）建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系（一）制定并落實(shí)嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（二）旅游發(fā)展向嚴(yán)格生態(tài)旅游模式轉(zhuǎn)變（三）加強(qiáng)社區(qū)參與旅游和生態(tài)環(huán)境保護(hù)（四）建立生態(tài)認(rèn)證制度和生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制五、《中國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例