興延高速公路PPP項(xiàng)目案例分析

...wd......wd......wd...北京興延高速公路PPP工程案例分析一、工程背景自2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院及國(guó)家各部委大力推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式，在此背景下，市發(fā)改委及市交通委積極響應(yīng)國(guó)務(wù)院、各部委及北京市委、市政府的最新政策導(dǎo)向，提出未來(lái)幾年北京市擬實(shí)施迫切性強(qiáng)的興延等幾條高速公路建設(shè)任務(wù)，假設(shè)采用原有融資模式，工程資本金比例普遍要到達(dá)70%以上，市財(cái)力當(dāng)期難以承當(dāng)。因此需要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制，積極采取PPP模式建設(shè)，拓寬建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。為了創(chuàng)造更好的市場(chǎng)化條件，市政府對(duì)擬實(shí)施的工程安排資本金補(bǔ)助；同時(shí)，在運(yùn)營(yíng)期通過多種經(jīng)營(yíng)收入以及財(cái)政補(bǔ)貼保障工程投資回報(bào)。通過以上措施，以首發(fā)集團(tuán)作為政府出資人代表，引進(jìn)社會(huì)投資人參與工程投資建設(shè)，解決新建高速公路的資金需求。二、實(shí)施方案分析〔一〕工程概況興延高速公路是2019年世園會(huì)外圍配套交通工程，也是2022年冬奧會(huì)期間中心城與延慶比賽場(chǎng)地的主要聯(lián)絡(luò)通道之一。工程位于京藏高速公路以西，南起本市西北六環(huán)路土城立交，北至延慶京藏高速營(yíng)城子立交收費(fèi)站以北，全長(zhǎng)42.2公里。公路設(shè)計(jì)時(shí)速為平原地區(qū)每小時(shí)100公里，山區(qū)及隧道每小時(shí)80公里，雙向四車道。全線于2015年10月啟動(dòng)建設(shè)，預(yù)計(jì)2018年底建成通車。工程建成后，將在原有京藏高速、京新高速的根基上為京西北方向再增加一條快速通道，緩解我國(guó)華北地區(qū)及本市西北方向現(xiàn)況交通壓力，有力支持西北方向客貨分流政策，進(jìn)一步促進(jìn)京津冀區(qū)域交通一體化。〔二〕工程難點(diǎn)和特點(diǎn)1、投資規(guī)模大。工程總投資約143.5億元，單公里造價(jià)到達(dá)3.4億元。假設(shè)按原有“政府資本金+債務(wù)性融資〞的融資方式，政府投入資本金約需130億元，當(dāng)期的財(cái)政實(shí)力難以承當(dāng)。2、施工難度大。全線共設(shè)隧道5處，共11座，其中，3公里以上的特長(zhǎng)隧道3處，最長(zhǎng)隧道全長(zhǎng)到達(dá)5700米，而之前北京市最長(zhǎng)的八達(dá)嶺潭峪溝隧道長(zhǎng)度僅為3455米，在特長(zhǎng)隧道施工方面的經(jīng)歷較為缺乏，施工方面存在一定的難度。3、施工工期緊張。由于延慶世園會(huì)將于2019年4月份正式開幕，興延高速公路作為世園會(huì)重要的配套根基設(shè)施之一，有非常嚴(yán)格的工期要求，市政府要求興延高速公路必須于2018年12月底之前完工。4、經(jīng)營(yíng)性收入難以覆蓋建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本。根據(jù)可研報(bào)告，本工程主要的收入來(lái)源是車輛的通行費(fèi)收入。根據(jù)測(cè)算，工程的經(jīng)營(yíng)收入僅能平衡約14.5億元的銀行貸款，假設(shè)沒有其它的經(jīng)營(yíng)收入來(lái)源，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足投資人對(duì)投資回報(bào)的要求?！踩硨?shí)施模式選擇方案一：政府承當(dāng)總投資的25%+運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼1、市政府按照工程總投資的25%進(jìn)展出資，約39.9億元，剩余資金由社會(huì)投資方通過自籌資金和工程公司融資解決。2、運(yùn)營(yíng)期由市政府對(duì)工程約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之間的收費(fèi)差價(jià)進(jìn)展補(bǔ)貼。優(yōu)點(diǎn)：一是符合國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)文和市發(fā)改委、市交通委報(bào)送市政府的《關(guān)于完善首發(fā)集團(tuán)資金籌措機(jī)制的意見》精神，有利于建設(shè)公平、開放、透明的市場(chǎng)規(guī)則，營(yíng)造權(quán)利平等、時(shí)機(jī)平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境；二是緩解了政府建設(shè)期的投資壓力；三是在政府和社會(huì)資本間合理分配工程風(fēng)險(xiǎn)，有效控制了政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。缺點(diǎn)：政府在運(yùn)營(yíng)期的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼較多，但通過充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，可降低運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。方案二：政府承當(dāng)工程總投資的25%+征地拆遷費(fèi)+運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼1、市政府承當(dāng)工程總投資的25%〔39.9億元〕以及征地拆遷費(fèi)〔40.0億元〕，合計(jì)約70億元；剩余資金由社會(huì)投資方通過自籌資金和工程公司融資解決。2、運(yùn)營(yíng)期由市政府對(duì)工程約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之間的收費(fèi)差價(jià)進(jìn)展補(bǔ)貼。優(yōu)點(diǎn)：一是有利于建設(shè)公平、開放、透明的市場(chǎng)規(guī)則；二是在一定程度上緩解了政府建設(shè)期投資壓力；三是在政府和社會(huì)資本間合理分配工程風(fēng)險(xiǎn)。缺點(diǎn)：一是不符合《關(guān)于完善首發(fā)集團(tuán)資金籌措機(jī)制的意見》的文件精神，對(duì)于超出政府需要承當(dāng)?shù)馁M(fèi)用〔工程總投資的25%〕沒有出處；二是政府建設(shè)期的投資壓力仍然較大。方案三：傳統(tǒng)建設(shè)方案1、除工程自身能平衡的銀行貸款外，政府投入足額的工程資本金，剩余局部由首發(fā)通過銀行貸款或發(fā)債解決。2、市政府在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)不進(jìn)展補(bǔ)貼。優(yōu)點(diǎn)：政府在運(yùn)營(yíng)期間不用補(bǔ)貼。缺點(diǎn)：一是不符合國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)文和市發(fā)改委、市交通委報(bào)送市政府的《關(guān)于完善首發(fā)集團(tuán)資金籌措機(jī)制的意見》精神；二是政府在建設(shè)期的投資壓力大。結(jié)論：方案一通過采取PPP模式，可促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)、提高運(yùn)營(yíng)效率、提高高速公路服務(wù)水平、優(yōu)化了工程風(fēng)險(xiǎn)分配，同時(shí)也兼顧到了財(cái)政承受能力和價(jià)格的合理性以及建設(shè)期財(cái)政資金的壓力。因此，本工程推薦采取第一方案?！菜摹硨?shí)施方案要點(diǎn)分析1.工程運(yùn)作模式。工程采用BOT模式投資建設(shè)，北京市政府授權(quán)市交通委作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，市交通委通過公開招標(biāo)方式選擇中鐵建聯(lián)合體作為社會(huì)投資人。首發(fā)集團(tuán)作為政府出資人代表，與社會(huì)投資人共同成立工程公司，其中首發(fā)集團(tuán)利用政府資本金出資占股49%，社會(huì)投資人出資占股51%，首發(fā)集團(tuán)不參與分紅。市交通委通過PPP合同授權(quán)工程公司投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理興延高速公路，期限屆滿移交政府。2.投融資構(gòu)造。本工程總投資約143.5億元，其中政府按工程總投資的25%出資，約36億元；社會(huì)投資人按雙方股權(quán)比例相應(yīng)出資，約37.5億元，剩余資金由工程公司負(fù)責(zé)籌集。優(yōu)點(diǎn)：面滿足了工程的最低資本金比例要求；工程公司可以通過PPP協(xié)議向銀行進(jìn)展質(zhì)押貸款，充分發(fā)揮了工程公司的融資能力；政府僅投入了36億元的資本金就撬動(dòng)了約110億元的社會(huì)投資，極大的緩解了政府當(dāng)期的財(cái)政壓力。3.工程公司股權(quán)構(gòu)造。工程公司由首發(fā)集團(tuán)以及社會(huì)投資人共同成立。其中，首發(fā)集團(tuán)利用政府資本金出資約32.7億元〔占股49%〕，社會(huì)投資人出資約34億元〔占股51%〕，首發(fā)集團(tuán)在工程公司中不分紅。4.投資回報(bào)機(jī)制設(shè)置。工程經(jīng)營(yíng)收入：車輛通行費(fèi)收入；廣告牌、加油站等多種經(jīng)營(yíng)收入；實(shí)際通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之間收費(fèi)收入差額的補(bǔ)貼。三、實(shí)施效果評(píng)價(jià)〔一〕工程實(shí)施經(jīng)歷一是工程實(shí)施有法可依。2005年12月1日，北京市第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過《北京市城市根基設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》，自2006年3月1日起施行。該條例是我市軌道交通及高速公路等交通根基設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)工程實(shí)施的主要法律依據(jù)，條例明確了可實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的城市根基設(shè)施工程、具體實(shí)施方式、市政府各相關(guān)部門的責(zé)任、工程實(shí)施流程、工程相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)等。二是政府重視。按照工程，市政府逐項(xiàng)成立由主管交通的副秘書長(zhǎng)牽頭的招商工作領(lǐng)導(dǎo)小組，工作組由市交通委牽頭，市發(fā)改委、市財(cái)政局、市重大辦、市國(guó)資委、市政府法制辦及相關(guān)市屬國(guó)有企業(yè)等相關(guān)部門配合。三是政府主導(dǎo)、企業(yè)配合、投資人自主決策。四是實(shí)施方案及招商方案編制合理。由前期業(yè)主單位聘請(qǐng)專業(yè)的第三方咨詢機(jī)構(gòu)北京市工程咨詢公司，負(fù)責(zé)編制特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案、編制招商文件，組織公開招標(biāo)等相關(guān)事宜，并且在工程特許經(jīng)營(yíng)全過程提供相應(yīng)的咨詢服務(wù)。五是構(gòu)建了合理的收益分配及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。通過保底車流量、超額收益分配、征地拆遷風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府方認(rèn)可的設(shè)計(jì)變更補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制的設(shè)計(jì)，為社會(huì)投資人帶來(lái)合理預(yù)期收益；此外合作合同中規(guī)定的商務(wù)條款、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享的約定較公平合理，在社會(huì)投資人的經(jīng)濟(jì)利益和政府方的公共利益之間找到了科學(xué)合理的平衡點(diǎn)，提升了本工程對(duì)社會(huì)投資人的吸引力。六是標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)作和充分競(jìng)爭(zhēng)使得政府利益最大化。本工程整個(gè)運(yùn)作過程標(biāo)準(zhǔn)有序，對(duì)潛在投資人產(chǎn)生了較大的吸引力，實(shí)現(xiàn)了充分的競(jìng)爭(zhēng)。所有投標(biāo)人的商務(wù)條件均優(yōu)于政府預(yù)期，最低報(bào)價(jià)僅為控制價(jià)的53%。通過公開招標(biāo)，一方面實(shí)現(xiàn)了籌集工程建設(shè)資金、引進(jìn)先進(jìn)的施工組織能力，保障了工程的如期建成的目標(biāo)；另一方面十分有效地降低了政府運(yùn)營(yíng)期的補(bǔ)貼壓力，實(shí)現(xiàn)了政府利益的最大化。〔二〕工程主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)一是保底車流量和超額利益分成的機(jī)制的合理設(shè)計(jì)。通過財(cái)務(wù)測(cè)算科學(xué)合理確實(shí)定保底車流量，防止社會(huì)投資人承當(dāng)過大風(fēng)險(xiǎn)，表達(dá)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，提高工程對(duì)投資人的吸引力。同時(shí)，在招標(biāo)文件中將保底車流量?jī)?yōu)化作為加分項(xiàng)，鼓勵(lì)投資人降低保底車流量的要求，有效降低了政府兌現(xiàn)最低需求保障的風(fēng)險(xiǎn)。此外，為防止社會(huì)投資人獲得暴利，設(shè)計(jì)了超額利益分成的機(jī)制，充分表達(dá)PPP模式利益共享的原則。二是采用邊際效率型的調(diào)價(jià)機(jī)制，更有利于保障投資人回報(bào)水平在合理區(qū)間。以往特許經(jīng)工程常采用成本推動(dòng)型調(diào)價(jià)機(jī)制，使運(yùn)營(yíng)期價(jià)格處于不斷提升，降低投資人持續(xù)提高管理水平、降低運(yùn)營(yíng)成本的積極性，長(zhǎng)期來(lái)看投資人的投資回報(bào)水平將高于合理區(qū)間。采用邊際效率型的調(diào)價(jià)機(jī)制，投資人的調(diào)價(jià)機(jī)制基于合理的回報(bào)預(yù)期以及全社會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的變動(dòng)趨勢(shì)，并且成本增加需要到達(dá)約定的風(fēng)險(xiǎn)邊界才能觸發(fā)調(diào)價(jià)，對(duì)投資人運(yùn)營(yíng)水平、成本控制能力提出更高要求，使工程的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由具有更強(qiáng)應(yīng)對(duì)能力的投資人來(lái)更多的承當(dāng)。三是評(píng)標(biāo)方式采用雙信封綜合評(píng)估法。通過這種評(píng)審方法，有效防止了投資人惡意低價(jià)中標(biāo)，確保進(jìn)入第二個(gè)信封評(píng)審的投標(biāo)人為具有保障本工程順利實(shí)施的施工組織管理能力，同時(shí)又能使約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)得到充分的競(jìng)爭(zhēng)。四是在對(duì)總投資進(jìn)展控制的根基上，單獨(dú)考慮征地拆遷的投資控制。由于征地拆遷投資的不可控性，由社會(huì)投資人承當(dāng)此風(fēng)險(xiǎn)會(huì)大幅降低工程的吸引力；為了鼓勵(lì)社會(huì)投資人在征地拆遷工作上充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，合同中約定超過控制投資5%〔2億元〕以內(nèi)的投資由投資人承當(dāng)，超過控制投資5%以外的投資由政府承當(dāng)。五是創(chuàng)新高速公路PPP工程招標(biāo)文件范本?，F(xiàn)階段交通部尚無(wú)此類工程的示范文本，本工程招標(biāo)文件以交通部關(guān)于公路工程和經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)工程的招標(biāo)文件范本為根基，并結(jié)合國(guó)家財(cái)政部及國(guó)家發(fā)改委關(guān)于PPP合同文本框架構(gòu)造及內(nèi)容說明的指導(dǎo)意見編制而成，在高速公路PPP工程領(lǐng)域?qū)儆谑讋?chuàng)?！踩彻こ淌痉兑饬x一是本工程是自去年國(guó)家層面力推PPP模式并出臺(tái)了一系列新的相關(guān)制度法規(guī)以來(lái)，全國(guó)首例成功招商完成的高速公路PPP工程。工程的圓滿完成，為今后北京市乃至全國(guó)高速公路PPP工程的推廣提供了可借鑒的成功案例。二是本工程是全國(guó)首例通過“約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)〞在運(yùn)營(yíng)期對(duì)高速公路運(yùn)營(yíng)提供補(bǔ)貼的工程，為全國(guó)高速公路投資回報(bào)機(jī)制開創(chuàng)了新的路徑。三是通過PPP模式，有效降低了傳統(tǒng)建設(shè)