廣西縣級財政的現狀與發(fā)展對策

廣西縣級財政的現狀與發(fā)展對策

自1994年分稅制金融體制改革以來，隨著廣西經濟的快速發(fā)展，廣西區(qū)級金融實力顯著增強，充分提高了人民的金融保障能力，確保了各項公共服務的落實，促進了基本公共服務的平等對待，擴大了公共服務的范圍。但由于事權與財權不匹配,民生支出不斷加大,縣級之間的財政發(fā)展差距大等原因,縣級財政的相對困境也日益顯現。特別是取消農業(yè)稅和三提五統等項目收費以后,廣西縣級財源基礎薄弱、后勁不足、缺乏穩(wěn)定的財源基礎等問題更加突出地表現出來?？h級財政是直接面向基層人民群眾提供公共服務的基層財政,承擔著最廣泛的民生性財政支出任務,建立和完善縣級基本財力保障機制,增強縣級政府特別是困難縣政府的財政支付能力,對于完善財力與事權相匹配的財政體制,控制和化解基層政府債務風險,全面推進民生財政體系建設,增強縣級政府公共服務能力,提高縣級政府公共服務水平,促進基層社會和諧與穩(wěn)定具有重要意義。一、區(qū)域一級基本資金的內涵和重要性(一)建立廣西地方基本財力保障機制縣級財政是國家財政的重要組成部分,是維護基層政權運轉和社會穩(wěn)定、向群眾提供基本公共服務的物質基礎?？h級基本財力保障機制是指為保障基層政府實施公共管理、提供基本公共服務,以實現縣級政府“保工資、保運轉、保民生”為目標,中央和自治區(qū)本級財政根據地方縣級基本財力保障情況實施的獎補機制。建立縣級基本財力保障機制是按照“明確責任、獎補結合、分步實施”的基本原則,以地方財政為責任主體,保障范圍主要包括人員經費、公用經費、民生及其他必要支出等?？h級基本財力保障機制的總體目標是建立幫助財政困難縣可持續(xù)發(fā)展的長效機制,保障縣鄉(xiāng)政府實施公共管理、提供基本公共服務以及落實各項民生政策的基本財力需要,逐步縮小地區(qū)間財力差距,推動基本公共服務均等化,力爭全面消除縣級基本財力缺口,實現縣鄉(xiāng)政府“保工資、保運轉、保民生”的目標?！翱たh治,天下安”,治理縣域歷來是國之大政?？h一級是宏觀與微觀、工業(yè)與農業(yè)、城市和農村的結合部,城鄉(xiāng)統籌和基層政權鞏固的關鍵點,在區(qū)域經濟發(fā)展中起著十分重要的作用。近年來,廣西基層財政陷入困境,是一些地區(qū)普遍存在的現象。從總體來說,縣級財政困難主要集中在財力水平相對薄弱的桂西北部地區(qū)。由于縣級政府是國家權利的基本保障單元和代表機構,作為縣級政府正常運轉的基本保障,縣級財政收不抵支,困難重重,無疑將對縣級政府、對廣大農村、農業(yè)和農民,對整個經濟社會都會產生嚴重的危害。(二)建立和完善縣級基本財力保障機制,全面提升縣級公共財政支出能力?？h建立縣級基本財力保障機制,增強財政困難縣的財政支付能力,對于完善財力與事權相匹配的財政體制,增強縣級政府公共服務能力,實現基本公共服務均等化,推進民生財政建設和維護基層社會穩(wěn)定具有重要意義。1.建立縣級基本財力保障機制是控制和化解基層債務風險的現實需要。縣級財政是我國影響范圍最大,涉及面最廣的基層財政單位。自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府歷來高度重視縣鄉(xiāng)財政建設,特別是2005年以來,為適應社會主義市場經濟發(fā)展的需要,進一步完善自治區(qū)以下財政體制,廣西先后出臺緩解縣鄉(xiāng)財政困難“三獎一補”政策,建立促進縣鄉(xiāng)科學發(fā)展“五個機制”等政策措施,充分調動了各地加快發(fā)展、增收節(jié)支的積極性,縣級財政保障能力明顯增強。但是,隨著近年來政府職能加快轉變和一系列民生政策的集中實施,縣鄉(xiāng)政府提供公共服務的內涵和外延發(fā)生了較大變化,財政保障范圍越來越寬,支出標準越來越高,剛性增支需求快速增長,部分縣鄉(xiāng)財政收支矛盾有所加劇,出現了新一輪的縣鄉(xiāng)財政困難。鑒于近年來許多縣級政府在承擔各項支出任務的過程中,都形成了一定程度的公共債務風險,許多財政困難縣如果僅靠自身財力不僅無法化解已有政府債務風險,還有可能繼續(xù)形成各種新增加的政府債務。只有建立和完善縣級基本財力保障機制,增強財政困難縣的財政支付能力,才能在控制基層政府債務的基礎上,逐步化解基層政府的債務風險。2.建立縣級基本財力保障機制是完善現行財政體制的客觀需要。財力和事權相匹配原則,是貫穿在各級政府間財政體制的一條基本原則,只有實現財力和事權相匹配,才能為各級政府承擔公共職能提供相應的財力保障。近年來,新農村建設、農村義務教育、新型合作醫(yī)療、社會保障、公共基礎設施建設以及環(huán)境保護等縣鄉(xiāng)政府承擔的責任與可支配財力不相對稱的問題十分明顯,縣級承擔責任逐步加大,財力與責任嚴重不匹配,影響了自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府重大戰(zhàn)略決策部署的落實,影響了廣西和諧社會的建設。針對目前大部分縣級財政存在著財力小于事權的財力與事權不匹配的運轉困難現象,建立和完善縣級基本財力保障機制,是貫徹財力和事權相匹配原則的最低限度需要,保住這條底線,有利于理順各級政府間的財政縱向分配關系,完善各級政府間責、權、利相統一的財政管理體制。3.建立縣級基本財力保障機制是增強縣級政府公共服務能力的公共財力需要。財政是維護政府機構運行、履行政府公共職能、提供公共服務的基礎。長久以來,縣鄉(xiāng)財政收入能力的不足導致了其公共服務保障能力的削弱。有些地方由于財力緊張,醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、交通通訊、農田水利等基本公共服務方面的基礎十分脆弱。對于大部分財政困難縣而言,在充分調動縣級政府自主理財積極性的基礎上,通過改進和完善現行轉移支付制度,加大中央和自治區(qū)本級財政對財政困難縣的轉移支付力度,建立和完善縣級基本財力保障機制,切實緩解縣級財政困難,有利于逐步健全縣級公共財政支出體系,落實好民生財政政策,保障縣級政府的基本公共服務能力。提高基層財政保障能力,確保各項民生政策落實,促進基本公共服務均等化。4.建立縣級基本財力保障機制是優(yōu)化財政支出結構,促進社會和諧與穩(wěn)定的需要?？h級財政不僅是國家財政的基礎,直接影響著基層政權的運轉情況,也是涉及范圍最廣、民生性支出任務最重、影響最直接的面向基層人民群眾提供公共服務的基層財政。建立縣級基本財力保障機制,這是新形勢下推進基層財政建設的一項重大戰(zhàn)略舉措,關系農村綜合改革成果的鞏固和擴大,關系改善民生的進度和成效,關系全區(qū)城鄉(xiāng)和區(qū)域協調發(fā)展大局。只有通過建立和完善縣級基本財力保障機制,增強縣級政府公共服務能力,解決好最廣大人民群眾的民生問題,才能在不斷提高基層政府公共服務質量的基礎上,促進基層社會的和諧與穩(wěn)定。二、分析廣西區(qū)域金融運作(一)縣域經濟發(fā)展迅速,財政也不斷地增加截至2009年年末,廣西總面積23.67萬平方公里,下轄14個地級市,108個縣級(市、區(qū))單位,總人口5119萬人。新中國成立以來,特別是改革開放之后,廣西縣域經濟發(fā)展有了長足進步,縣級財政實力也不斷增強,進入了一個新的發(fā)展時期。特別是“十一五”時期,全區(qū)各級財政部門圍繞自治區(qū)黨委、政府確定的重點發(fā)展領域,按照“公平、透明、高效、廉潔”八字理財原則和“開拓財源,做大蛋糕;優(yōu)化結構,盤活存量;公平分配,保障供給;強化監(jiān)督,提高績效”32字理財思路,搶抓前所未有的多重政策機遇,緊緊圍繞實施“三個優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略、應對國際金融危機、保障和改善民生這條經濟社會發(fā)展主線,“培植財源促發(fā)展、科學理財惠民生”,綜合運用財政政策、機制和資金等手段,支持縣域經濟加快發(fā)展。1.縣級經濟總量大幅度提升,縣級財政收入增長得到進一步保障。2009年,全區(qū)縣域經濟總量繼續(xù)壯大,實現生產總值5122.5億元,比上年增長13.3%,比2008年加快0.3個百分點。2009年縣域生產總值占全區(qū)生產總值的66%,縣域經濟已成為廣西經濟的主體,在廣西經濟發(fā)展中占據重要地位?？h域經濟的較快發(fā)展,催生了一批經濟實力強縣。2009年全區(qū)縣域平均生產總值達56.3億元,比2008年高5.6億元。108個縣(市、區(qū))中,生產總值超過100億元的有13個縣(市、區(qū)),比2008年多7個。人均生產總值水平進一步提高。2009年,縣域人均生產總值12302元/人,折合1800美元(按2009年12月匯率計算),比上年增長12.4%。108個縣(市、區(qū))中人均生產總值超過3000美元的有8個縣(市、區(qū)),比2008年多3個。由于縣域經濟的不斷壯大,縣級財政也穩(wěn)步提高。2.縣級財政收入大幅度增長,占地方財政收入的比重不斷加大。近五年來,廣西縣級財政收入一直保持在20%以上的增速。2009年縣域實現財政收入347.73億元,比上年增長12.6%,縣域財政收入占全區(qū)財政收入的36%?？h域平均財政收入3.82億元,比2008年高0.43億元。108個縣(市、區(qū))中,超過5億元的有26個縣(市、區(qū)),比2008年多6個縣(市、區(qū));超過10億元的1個。全年縣域稅收收入260.53億元,比2008年高21.34億元;縣域平均稅收收入2.86億元,比2008年高0.23億元;縣域人均一般預算收入549.91元,比2008年高152.91元,91個縣(市、區(qū))中超過1000元的有9個縣(市、區(qū)),超過2000元的有2個縣(市、區(qū))。同時,由于自治區(qū)本級實行財力向下傾斜的政策,縣級財政總收入也在不斷地逐步提高,縣級財政收入增長幅度也明顯快于經濟增長幅度。3.財政支出規(guī)模進一步擴大,各項事業(yè)建設全面發(fā)展。2009年,全區(qū)縣級財政(不含市轄區(qū))一般預算支出完成662.75億元,比2006年的277.30億元增加385.45億元,增長139%,從每個縣(市、區(qū))2006~2009年的支出增幅看,均遠大于同年的財政收入增幅。尤其是在“十一五”期間,自治區(qū)本級財政在財力有限的情形下,采取集中財力辦大事的形式,累計籌措資金80多億元,通過大會戰(zhàn)形式傾力支持了大石山區(qū)五縣基礎設施大會戰(zhàn)、桂西五縣大會戰(zhàn)、大石山區(qū)人畜飲水工程等一大批關乎全局、關乎民生的重大項目實施。2007年1月,廣西在少數民族聚居的都安、大化、隆安等5個大石山區(qū)國家扶貧開發(fā)工作重點縣(自治縣)開展基礎設施建設大會戰(zhàn),項目涉及交通、水利、安全飲水、教育、衛(wèi)生、文化等15類共4萬多個項目,總投資16.26億元。2008年6月,廣西又掀起了興邊富民行動基礎設施建設大會戰(zhàn)高潮,安排10類1.4萬多個項目,總投資4.5638億元。2008年8月,廣西開展了桂西5縣基礎設施建設大會戰(zhàn),安排19類5.2087萬個項目,總投資14.1億多元。2010年4月,大石山區(qū)人畜飲水工程建設大會戰(zhàn)又打響了,這場大會戰(zhàn)投入20多億元,解決飲水困難人口120萬人以上,恢復、改善新增耕地有效灌溉面積150萬畝以上。財政支出的大幅度增長,使得各項民生支出、重點指出得到有效保障。4.自治區(qū)對下補助不斷加大,基層財政保障水平有了新提高?！笆晃濉睍r期,自治區(qū)堅持向基層傾斜財力,努力從根本上緩解縣鄉(xiāng)財政困難,促進了基層政府調控經濟和提供公共服務的能力明顯增強。五年來,自治區(qū)對下各項補助支出(包括返還性支出、一般性轉移支付和專項轉移支付)累計3285億元,年均增長27.5%,高于同期自治區(qū)本級一般預算支出21.96%的年平均增幅。其中,自治區(qū)對下均衡性轉移支付累計達到465.50億元,全區(qū)將近90%的市縣享受到自治區(qū)對下均衡性轉移支付。按標準財政供養(yǎng)人數計算,2010年全區(qū)縣級人均可用財力達到4.76萬元,比2005年的2.19萬元增長超過1倍?？紤]到廣西民族地區(qū)、邊境地區(qū)和革命老區(qū)經濟社會發(fā)展比較落后的實際,自治區(qū)從2006年開始分別設立了針對民族地區(qū)、邊境地區(qū)和革命老區(qū)的財政轉移支付補助,至2010年,上述三項轉移支付總額超過50億元。從2009年起深化全區(qū)政法經費保障體制改革,積極推進構建政法經費保障新機制,大幅提高了基層政法機關經費保障水平。在強化自治區(qū)對下財力補助資金保障功能的同時,自治區(qū)還建立了對市縣的激勵約束機制。一方面,在標準財政供養(yǎng)人數的確定、成本差異系數的核定,主體功能區(qū)的建設、民生支出項目的保障等方面對均衡性轉移支付指標體系進行了改進,使資金分配和使用更加科學合理、更加能體現科學發(fā)展觀的要求。另一方面,強化自治區(qū)對下財力補助的激勵功能,通過在自治區(qū)對下一般性轉移支付中增設績效性轉移支付、加大財政收入增長獎勵、“三獎一補”和縣級基本財力保障獎補力度等方式,“十一五”時期共安排資金94.52億元,極大地調動了各地加快發(fā)展和增收節(jié)支的積極性。(二)縣、區(qū)財政均處于財政支出范圍1.存在的問題。作為國家財政重要組成部分的縣級財政,近年來,隨著政府職能加快轉變和一系列民生政策的集中實施,縣鄉(xiāng)政府提供公共服務的內涵和外延發(fā)生了較大變化,財政保障范圍越來越寬,支出標準越來越高,剛性增支需求快速增長,導致大部分縣級財政處于收不抵支的運轉困難狀態(tài),無力承擔不斷增加的民生財政支出任務,制約了公共財政體系建設和國家政策的貫徹落實。一是全區(qū)大部分縣級財政處于運轉困難狀態(tài)。在現行分稅制條件下,如果不考慮上級財政的轉移支付資金,僅靠縣級自身的財力,很多縣級財政無法維持正常運轉需要。根據2009年的數據統計分析,2010年全區(qū)縣級基本財力保障缺口縣達到53個,其中:縣級42個,區(qū)級11個,缺口縣占全區(qū)縣區(qū)個數的一半左右。2009年,全區(qū)縣級財政收入347.73億元,僅占全區(qū)財政收入的36%,縣級平均財政收入3.82億元。而同期縣域地方財政一般預算支出為782.81億元,占全區(qū)財政支出的48.3%。經濟總量小從根本上決定了財政收入總量必然小,同時由于經濟增長速度慢,使財政收入增長空間狹窄。近年來,國家取消了農業(yè)稅,并陸續(xù)出臺了一些減免稅政策,使得本來就吃緊的縣級財政更是雪上加霜。隨著公共財政體制的不斷完善,法定支出、民生工程等支出逐年大幅增加,加上由于現行財政體制中縣級財權和事權不相匹配、縣級事權多而財權小等問題,致使很多縣級財政僅能保障工資的正常發(fā)放和低水平的運轉,支持經濟社會發(fā)展的財力嚴重不足,財政收支矛盾突出?？梢哉f,如果沒有上級財政轉移支付財力的支持,僅靠分稅制條件下的縣級自身財力,絕大部分縣級財政處于“吃飯財政”和連“吃飯財政”都無法正常維持的狀態(tài)。即便是考慮到現行的上級財政轉移支付財力的支持,按照目前的財政支出標準,處于公共財力運轉緊張和相對困難的縣級數量仍然占有較大比例。二是大部分縣級財政無力承擔民生財政支出任務。近年來,中央和自治區(qū)都加大了對民生方面的支出,新農村建設、農村義務教育、新型合作醫(yī)療、社會保障、農村公共基礎設施建設以及環(huán)境保護等作為健全化的公共財政支出體系,中央和自治區(qū)不斷加大投入力度同時,也提出了一些要求地方配套的要求,進一步加重了縣級財政的困難。由于縣級財政是直接面向基層人民群眾提供公共服務的基層財政,承擔著最廣泛的民生性財政支出任務,考慮到優(yōu)化縣級財政支出結構,健全農村居民社會保障體系對擴大縣級財政民生性支出任務的需要,未來縣級財政中屬于社會性的民生財政支出范圍將會呈現擴大化的趨勢,民生財政支出規(guī)模也會越來越大。由于目前許多縣級財政處于公共財力運轉緊張和相對困難狀態(tài),更無力承擔各種不斷增加的財政支出任務,大部分縣級財政基本處于維持“吃飯財政”,甚至連維持“吃飯財政”都相對困難的狀態(tài)下,根本無力承擔各種不斷增加的民生性財政支出任務。如2009年,縣域城鎮(zhèn)污水集中處理率僅為19.88%,垃圾處理率僅10%,公共事業(yè)投入明顯不足。三是縣鄉(xiāng)政府形成了一定程度的公共債務風險。由于縣鄉(xiāng)財政運轉困難,為了維持公共支出和興辦某些公共建設項目需要,形成了包括向金融組織貸款,向社會借款,拖欠工程款,為企業(yè)擔保貸款等各種類型的政府負債問題。目前,廣西108個縣(市、區(qū))還有包括直接顯性債務和或有負債在內的幾百億元的縣鄉(xiāng)政府債務尚未得到徹底解決。其中,僅直接顯性債務就多達154億元,占縣級一般預算收入的61.4%,占縣級全部財政收入的22%。如果考慮到縣鄉(xiāng)或有債務,全部縣鄉(xiāng)債務占縣級一般預算收入的比例達到了88.9%,占縣級全部財政收入的比例達到了31.3%。在縣鄉(xiāng)政府債務的空間分布方面,基本上處于各縣均有政府債務的局面。由于受到債務拖累,還本付息擠占了正常的公用支出,使本來就處于運轉困難的縣級財政發(fā)展更加艱難,并形成了較大的債務風險。四是縣級之間的財政發(fā)展差距過大。由于受近年來各地縣域經濟發(fā)展差距不斷拉大的財源因素的影響,縣級財政發(fā)展也存在很大差距。2009年縣級財政收入超過10億元的僅有平果縣,最低的鳳山縣只有0.76億元,兩者相差10多倍,而人口平果縣僅比鳳山縣多1倍。2.原因分析?？h級財政發(fā)展差距過大和大部分縣級財政的運轉困難,是多種因素共同導致的結果。除了受縣域經濟發(fā)展水平的基礎性決定因素的影響外,我國現行的“事權下放,財權上移”財政管理體制不完善也是重要的影響因素之一,而處于事權與財權雙重擠壓下的縣鄉(xiāng)財政變得日益困難也就在情理之中。同時,也與當前我國財政體制的調控能力相對較弱和縣級財政自身管理不嚴格有直接關系。一是縣級財政缺乏財源保障。從經濟決定財政的角度看,縣域經濟發(fā)展水平是決定當地財政狀況的基礎。廣西縣級財政發(fā)展存在的差距,主要是由于縣域經濟發(fā)展不平衡造成的。從實踐上看,越是工商業(yè)發(fā)達和經濟發(fā)展水平相對較高的縣,其人均財政收入水平和財政支付能力也相對較高;越是工商業(yè)落后和經濟發(fā)展水平相對較低的縣,其人均財政收入水平和財政支付能力也相對較低,財政運行相對緊張。由于受資源條件、歷史因素、交通區(qū)位等諸多因素的影響,大部分縣域經濟發(fā)展相對落后,這種縣域經濟落后所體現的財源不充?，F象,是縣級財政缺乏財源保障和由此導致縣級財政困難的根本性原因。二是事權劃分不清晰,財力與事權不匹配。我國1994年分稅制財政體制改革是在沒有對政府事權進行明確界定的情況下進行的。因此在中央與縣級政府之間經常會存在事權不清、交叉重疊的現象。分稅制財政體制改革建立了中央財政穩(wěn)定的收入增長機制,出現財權財力向上集中,削弱了縣級自有財力,財力自給率降低?？h級財力事權不對稱,一方面縣級財力減少,另一方面基本事權卻在擴大,縣級政府承擔著提供義務教育、基礎設施、社會治安、環(huán)境保護、行政管理等多種公共服務的職能,還要在一定程度上支持地方經濟發(fā)展。除了保障縣財政本級基本支出比較明確外,其他財政支出責任的劃分都過于籠統,比如對國稅、地稅、工商、藥監(jiān)、質監(jiān)、消防、武警、人民銀行等已經明確由中央和省級及市級財政承擔支出責任,縣級財政又安排其部分支出,打亂了正常的預算分配渠道。另一方面還存在著“上出政策,下出資金”現象,離開了“誰辦事誰出錢”原則,導致縣級政府缺乏必要的財力分配自主權,使縣級財政大多陷入財力困境。三是財政體制調控功能孱弱。我國近年來的財政體制調整體現了財權重心上移和支出責任重心下移的顯著特點。雖然中央和自治區(qū)本級財政相應加大了對縣級基層財政的轉移支付力度,但由于轉移支付制度設計不科學和轉移支付資金不能及時到位,導致縣級財政運轉受到了一定影響。從目前轉移支付制度存在的問題來看,一是稅收“超基數返還”不僅沒能縮小縣級財力差距,反而拉大了各縣級之間的財力差距,違背了實現財力均等化的轉移支付制度目標要求。二是在轉移支付資金總量中,財力性轉移支付資金比例偏低,專項轉移支付資金比例偏高,導致上級安排的轉移支付資金中真正形成的縣級實際可用財力相對有限,不利于緩解縣級財政困難。在轉移支付資金撥付方面,普遍存在著資金到位時間晚等問題,不利于縣級財政統籌安排與合理使用。四是政府債務負擔沉重,償債壓力大?？h級財政困難最直接的表現就是“吃飯財政”,現有財力只能保證人員經費和日常公用支出。難以再有剩余財力用于安排地方經濟建設和發(fā)展方面的支出。此外,由于某些特定原因,如農村基金會,農村供銷社股金債務等造成的直接的經濟損失,由縣級財政負擔。在此情況下,縣級政府不得不通過舉債來籌集資金滿足此方面需求,造成了縣級財政負債累累,債務包袱越來越沉重,償債壓力大,部分債務難以按期歸還,面臨著潛在風險。五是縣級財政管理松弛。從縣級財政實際運行情況看,一方面存在著一般預算中的實際可用財力不足,支付能力較弱的財政運轉困難問題,另一方面又存在基層財政供養(yǎng)人員過多,財政資金花費不合理問題。考慮到基層財政中的政府非稅收入所占比例較大和縣級政府程度不同地存在著一定數量的預算外資金這一客觀事實,雖然從監(jiān)管角度看,縣級政府目前已經把政府非稅收入和大部分預算外資金納入了財政“收支兩條線”監(jiān)管體系,但由于政府非稅收入和預算外資金仍然由各征管部門具體支配和使用,從而形成了“政府財力>全部財政收入>一般預算財力”的現象,未被納入“收支兩條線”監(jiān)管的預算外資金還處于“資金體外循環(huán)”狀態(tài)的不合理現象,說明縣級財政管理松弛也是導致縣級財政運轉困難的原因之一。三、建立廣西農村基本財政保障體系的總體思路(一)建立長效財政保障機制。在縣1.指導思想。以黨的十七大和自治區(qū)黨委十一屆五次全委會議精神為指導,深入貫徹落實科學發(fā)展觀,不斷深化財政管理體制改革,通過建立縣級基本財力保障機制,進一步明確和規(guī)范各級政府的主要事權和支出責任,逐步提高縣級財政履行公共財政職能的財力保障能力?？h級基本財力保障機制以實現“保工資、保運轉、保民生”為主要目標,保障基層政府實施公共管理、提供基本公共服務以及落實中央和自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府各項民生政策的基本財力2.基本原則。(1)明確事權,強化責任?？h級基本支出屬于縣級政府的事權范圍,建立縣級基本財力保障機制以縣級財政為責任主體?？h級財政要增強科學發(fā)展理念,強化自我約束規(guī)范預算管理,優(yōu)化財政收支結構,科學統籌財力,規(guī)范預算管理,縮小縣鄉(xiāng)兩級工資差距,切實保障縣級相關部門、鄉(xiāng)村基本運轉支出和民生政策支出。市級財政是建立縣級基本財力保障機制的責任主體,要強化統籌所轄區(qū)縣協調發(fā)展的責任,完善轉移支付制度,加大財力下移力度,幫助困難縣鄉(xiāng)提高財政保障能力,鼓勵和支持市財政用自有財力增加對所轄縣的轉移支付補助。自治區(qū)本級財政要發(fā)揮統籌調控作用,完善激勵約束機制,加大對下財力傾斜和支持力度,幫助各地提高縣鄉(xiāng)基本公共服務水平,要加強對縣級財政的指導和幫助,逐步建立健全科學化、精細化的財政管理機制。(2)獎補結合,突出獎勵。自治區(qū)本級財政對存在基本財力保障缺口的縣(市、區(qū)),結合自治區(qū)本級財力狀況和市縣財政困難程度給予補助,體現基本公共服務均等化理念;對統籌區(qū)域發(fā)展工作做得好的市級財政和民生事業(yè)保障好的縣級財政,結合工作實績給予獎勵,幫助縣級財政彌補財力缺口,逐步形成“以獎為主,獎補結合”的激勵機制,體現政策激勵導向。市級財政要完善轉移支付制度,在加大對困難地區(qū)落實民生政策幫扶力度的基礎上,增加一般性轉移支付資金規(guī)模,努力縮小轄區(qū)內縣級財力差距。(3)分類指導,分步實施。采取“劃分地區(qū)類別,分類指導,分步實施”的辦法。充分考慮支出成本差異因素,合理劃分地區(qū)類別,不同地區(qū)實行不同的支出標準;在保障范圍和標準的制定、獎補資金安排等方面,既要保障縣鄉(xiāng)基層政府的基本支出需要,又要切合實際,力爭用三年時間消化縣級基本財力缺口。(4)動態(tài)調整,切合實際。根據有關政策和因素的變化,自治區(qū)本級財政動態(tài)調整縣級財力保障標準,建立政策保障范圍逐步擴大、保障標準逐步提高的動態(tài)保障機制。在保障范圍和標準的制定、獎勵資金安排等方面,既要保障縣鄉(xiāng)政府的基本支出需要,又要切合實際,具有可操作性。自治區(qū)本級財政結合各地財力變化情況,堅持有進有出,動態(tài)調整財政困難縣(市、區(qū))保障范圍。(二)建立各級財政激勵機制,為公共服務保障機制一是建立財政困難縣(市、區(qū))運行長效保障機制。中央和自治區(qū)本級財政每年根據相關政策變化情況,制定縣級基本財力保障范圍和保障標準。保障范圍主要包括行政事業(yè)單位人員基本工資、津貼補貼、公用經費、民生支出和其他必要支出等。每年中央和自治區(qū)本級財政對自身財力不能滿足基本支出需求的縣(市、區(qū)),綜合考慮財力缺口額和市縣財政困難程度,通過增加一般性轉移支付補助規(guī)模,加大社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和農業(yè)等方面?？钛a助力度,幫助財政困難縣(市、區(qū))彌補基本財力缺口,提高全區(qū)基本公共服務均等化水平。二是建立市級統籌區(qū)域均衡發(fā)展激勵機制。市級財政要通過完善市以下財政體制、加大轉移支付力度等措施,充實縣級財力,幫助縣鄉(xiāng)財政彌補基本財力缺口。自治區(qū)本級財政通過考核各市人均財政支出水平最低的40%縣(市、區(qū),不含自治區(qū)本直管縣)占全市人均支出比例提高情況、市級財政對自治區(qū)本直管縣增加補助情況,以及全市地方增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅占地方財政收入比重提高情況等,對工作成效突出的市級財政給予獎勵。三是建立縣級工作努力程度績效考核激勵機制?？h級財稅部門要加大依法征稅管費力度,提高財政收入質量,深化財政管理改革,嚴格控制和精簡財政供養(yǎng)人員,優(yōu)化財政支出結構,確保上級補助資金按照保障和改善民生、落實規(guī)范津補貼政策、提高公用經費標準的順序使用,加快支出執(zhí)行進度,大力壓減財政資金結余結轉規(guī)模,努力提高財政基本公共服務保障能力。自治區(qū)本級財政通過考核縣級農林水、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等重點支出占一般預算支出的比重提高情況,對其通過自身努力彌補缺口工作的實際效果進行績效評價,對工作成效突出的縣(市、區(qū))給予獎勵。四、基本財力保障機制的意見針對廣西大部分縣級政府缺乏提供公共服務的財力保障的狀況,縣級財政發(fā)展不平衡,必須根據縣級政府承擔的公共任務變化情況,按照國家統一部署,并根據《關于建立和完善縣級基本財力保障機制的意見》(財預443號)精神,進一步推進完善省以下財政體制,增強基層政府提供公共服務的能力。測算縣級政府承擔公共任務所需要的基本財力,并按照激勵與幫扶相結合的原則,調整中央、自治區(qū)本級、縣級之間的財力分配關系。在整合縣級財力資源,挖掘縣級財力增長潛力,注重縣級自我財力保障的基礎上,對那些整合縣級財力資源和挖掘縣級財力增長潛力后,仍然存在較大財力缺口的縣級政府,通過加大中央和自治區(qū)本級對縣級政府的財政轉移支付力度,保證縣級政府提供公共服務所需要的基本財力。(一)明確事權責任,降低財政困難合理劃分事權與財權,做到權責相統一,該歸中央和自治區(qū)級負責的事項,就要負擔相應的支出。在明確中央與自治區(qū)的事權及支出責任后,要進一步劃分自治區(qū)以下政府間的事權和支出責任,明確中央對縣區(qū)在農業(yè)綜合開發(fā)、大型公益事業(yè)、衛(wèi)生醫(yī)療體系建設以及科技、義務教育和扶貧開發(fā)、社會保障等經濟性事務、民生事務方面的事權責任和承擔份額。要在各級政府之間確立“誰出政策,誰拿錢”的原則,各級政策決策者都要遵守這條最基本的責任原則。凡屬于自治區(qū)、市政府承擔的支出責任,同級財政要全額保障經費,不得以任何形式轉嫁給縣級財政;自治區(qū)、市政府委托縣級政府承辦的事務,要足額安排專項經費,不留資金缺口;屬于各級政府的共同事務,要盡可能降低財政困難縣級的資金負擔比例;屬于跨區(qū)域的公共事務,要根據各方面受益情況,并考慮縣級財政實際承受能力,合理確定分擔比例。除國務院和自治區(qū)政府另有規(guī)定外,其他專項撥款,一律不得要求縣級政府進行配套,也不得以縣級無力落實配套資金而減少對其專項資金扶持。要清理取消各種達標升級、督導評估活動,加強政策協調,既為縣級辦實事,又不增加縣級政府支出壓力。(二)合理界定縣基本財力保障范圍所謂縣級基本財力,是指維護縣鄉(xiāng)政權機構正常運轉,保證縣鄉(xiāng)政府履行公共職能和提供公共服務的財政支付能力,按照財力與事權相匹配的原則,形成的符合正常支付標準的縣級基本財力需求?？紤]到廣西仍處于經濟體制和政府職能轉換時期,財力薄弱,應根據中央的統一部署合理界定縣級基本財力保障范圍,處理縣級基本財力保障的具體內容。保障范圍主要包括人員經費、公用經費、民生支出以及其他必要支出等。其中,人員經費包括國家和自治區(qū)統一出臺的基本工資、獎金和津貼補貼,離退休人員離退休費,工資性附加支出,地方津補貼等項目;公用經費包括辦公費等商品和服務支出,辦公設備購置等其他資本性支出等;民生支出主要包括中央和自治區(qū)統一制定政策,涉及11大類34項支出;其他必要支出包括城市維護建設、鄉(xiāng)村道路建設等基本建設支出以及其他社會事業(yè)發(fā)展支出?？h級財政要嚴格控制和精簡財政供養(yǎng)人員,優(yōu)化支出結構,確保縣級有關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉的基本支出需要和民生政策的有效落實。(三)均衡區(qū)域城鄉(xiāng)基本財力支付能力是衡量縣級財政支出標準基礎指標的一個重要因素所謂縣級基本財力保障標準,是指縣鄉(xiāng)政府在履行公共職能和提供公共服務過程中最基本的財力標準需要,或稱之為最低層次的財力需要。確定縣級基本財力保障標準,必須在綜合考慮當地人口規(guī)模、區(qū)域面積、地形結構、經濟發(fā)展水平等具體影響因素的基礎上,具體確定縣級財政供養(yǎng)人口標準和財政定額標準。其中:(1)縣域人口數量是決定縣級財政支出的最重要的影響因素。由于縣域人口數量越多,政府服務和管理的任務越重,財政支出也就越多,因而按當地總人口計算的人均公共財力是衡量縣級財政支付能力的基礎性指標。(2)在縣域管轄人口數量既定的基礎上,縣域面積越大,居民越分散,政府服務和管理付出的成本也就越高,不僅所需要的公教人員越多,其公用經費花費也越多。因此,每平方公里的人員數量,是衡量縣級財政支出標準的一個影響因素。(3)縣域地形結構對縣級基本財力支付標準的影響是,在其他因素既定的條件下,平原地形的政府服務和管理成本相對較低,越是山區(qū)的地形結構,政府服務和管理付出的成本越高,所需要的經費開支標準越高。有鑒于此,有必要把山區(qū)、半山區(qū)地形結構作為衡量縣級財政支出標準的一個影響因素。(4)就各地實際情況看,縣級政府機構的設置是歷史沿襲的產物,由于縣級作為一級獨立的政權機構,無論其管轄人口的多少,都需要有相對健全的機構和人員,相對于管轄人口規(guī)模較大的縣而言,管轄人口規(guī)模較小的縣也必須實行機構對口設置,因而其政府服務和管理的規(guī)模效益較低,相對成本較高。在尊重現有縣級政府機構分布格局的條件下,必然造成縣級管轄人口規(guī)模較小,財政供養(yǎng)人口占當地總人口比例越高的現象,因而在衡量縣級財政支出標準時,應該考慮到這一影響因素。(5)在其他因素既定的基礎上,縣域經濟發(fā)展水平也是影響縣級基本財力支付標準的一個重要因素。由于縣域經濟越發(fā)達,當地價格指數越高,政府服務和管理的成本也越高,完成既定公共任務的財政花費也就越多。所以,在確定縣級基本財力支付標準時,應把經濟發(fā)展水平和由此影響的價格指數作為一個影響因素。(四)進一步加大財政管理改革力度,增強縣級財政保障能力從滿足縣級政府基本財力保障標準需要的財力供給角度看,其主要來源是縣級自有財力和上級財政給予的轉移支付財力。其中,縣級自有財力屬于縣級政府的內源性財力保障,具有相對穩(wěn)定性和自我可掌控性。因而從發(fā)展縣域經濟和挖掘縣級財政潛力入手,強化科學發(fā)展觀念,努力發(fā)展縣域經濟,加強收入征管,增加財政收入,努力提高財政保障能力。同時,要繼續(xù)深化財政管理改革,通過編制全口徑預算,整合預算內和預算外財力,把政府非稅收入轉化為財政實際可用財力,能夠提高財政支付的自