財(cái)政學(xué)：國(guó)家預(yù)算及管理體制

第四篇財(cái)政管理與財(cái)政政策第15章國(guó)家預(yù)算與預(yù)算管理體制第16章財(cái)政平衡與財(cái)政政策第15章國(guó)家預(yù)算及管理體制學(xué)習(xí)目的和要求要求正確掌握國(guó)家預(yù)算、預(yù)算外資金與預(yù)算管理體制的概念，成分認(rèn)識(shí)公共財(cái)政下國(guó)家預(yù)算的基本特征和預(yù)算形式，深入理解我國(guó)預(yù)算外資金管理改革的意義，把握預(yù)算管理體制的發(fā)展方向。

引言在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府預(yù)算是反映政府財(cái)政活動(dòng)的一面鏡子，它決定著政府活動(dòng)的范圍、方向和政策。

本章主要內(nèi)容：15.1國(guó)家預(yù)算概論15.2國(guó)家預(yù)算管理制度15.3國(guó)家預(yù)算管理體制15.1國(guó)家預(yù)算制度概論一、國(guó)家預(yù)算的含義國(guó)家預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徟膰?guó)家年度財(cái)政收支計(jì)劃，是以收支一覽表的形式表現(xiàn)的、具有法律效力的文件，是國(guó)家籌集和分配財(cái)政資金的重要工具，是調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要杠桿。年度財(cái)政收支計(jì)劃、法定程序?qū)徟姆晌募?shí)現(xiàn)財(cái)政職能的重要工具。二、國(guó)家預(yù)算的原則國(guó)家預(yù)算原則是指國(guó)家選擇預(yù)算形式和體系應(yīng)遵循的指導(dǎo)思想，即制定政府財(cái)政收支計(jì)劃的方針。完整性原則統(tǒng)一性原則真實(shí)性原則公開(kāi)性原則年度性原則三、國(guó)家預(yù)算的分類按編制組織形式分，單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算；按預(yù)算編制方法分，增量預(yù)算和零基預(yù)算；按國(guó)家預(yù)算管理級(jí)次分，中央預(yù)算和地方預(yù)算；按國(guó)家語(yǔ)速那收支管理范圍分，總預(yù)算和部門(mén)預(yù)算和單位預(yù)算；按預(yù)算的成立時(shí)限分，正式預(yù)算、臨時(shí)預(yù)算和追加預(yù)算；單式預(yù)算是指在預(yù)算年度內(nèi)，國(guó)家財(cái)政收支計(jì)劃通過(guò)統(tǒng)一的一個(gè)計(jì)劃表格來(lái)反映，具有全面性和綜合性的特點(diǎn)。單式預(yù)算簡(jiǎn)潔、清楚、全面、便于編制和審批，但只進(jìn)行總額控制，便于對(duì)不同性質(zhì)的收支進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，分別管理。復(fù)式預(yù)算，是在預(yù)算年度內(nèi)將國(guó)家財(cái)政收支計(jì)劃按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)通過(guò)兩個(gè)以上的計(jì)劃表格來(lái)反映，分為經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算。復(fù)式預(yù)算科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，便于政府對(duì)財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行分析，有利于控制收支規(guī)模，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析。增量預(yù)算：是指財(cái)政收支計(jì)劃指標(biāo)在以前財(cái)政年度的基礎(chǔ)上，按新的財(cái)政年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整后確定的一種預(yù)算方法。零基預(yù)算：指財(cái)政收支計(jì)劃指標(biāo)的確定，只以對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測(cè)為依據(jù)，不考慮以前的財(cái)政收支狀況。從預(yù)算項(xiàng)目（科目）的分合看總預(yù)算是政府財(cái)政收支的綜合計(jì)劃，它分列一般經(jīng)費(fèi)收支和各類特別收支項(xiàng)目；分預(yù)算是總預(yù)算中一般經(jīng)費(fèi)收支和各類特別收支項(xiàng)目的詳細(xì)款項(xiàng)。從預(yù)算的按部門(mén)分合來(lái)看部門(mén)預(yù)算如國(guó)防預(yù)算、資本投資預(yù)算等就是分預(yù)算，而各部門(mén)預(yù)算的匯總就是總預(yù)算。部門(mén)預(yù)算：是反映各本級(jí)部門(mén)本系統(tǒng)內(nèi)各級(jí)單位全部收支的預(yù)算，由本部門(mén)所屬各單位預(yù)算組成。各部門(mén)是指與本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)直接發(fā)生預(yù)算繳撥款關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政黨組織和社會(huì)團(tuán)體。中央政府預(yù)算和地方政府預(yù)算中央政府的預(yù)算即中央政府的財(cái)政收支計(jì)劃。地方政府的預(yù)算就是地方政府的財(cái)政收支計(jì)劃。有些國(guó)家的中央綜合預(yù)算包含地方預(yù)算，每級(jí)綜合預(yù)算都包含本級(jí)預(yù)算和下級(jí)預(yù)算的匯總，而有些國(guó)家的中央綜合預(yù)算與地方預(yù)算則是各自獨(dú)立的，中央預(yù)算不包含地方預(yù)算，如美國(guó)、英國(guó)等。正式預(yù)算、臨時(shí)預(yù)算、追加預(yù)算政府依法就各個(gè)財(cái)政年度的預(yù)計(jì)收支編成預(yù)算草案，經(jīng)立法機(jī)關(guān)審核通過(guò)后即宣告正式成立預(yù)算，就是正式預(yù)算或稱本預(yù)算。為解決預(yù)算成立前的政府經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，先編制暫時(shí)性的預(yù)算，作為在正式預(yù)算成立以前進(jìn)行財(cái)政收支活動(dòng)的依據(jù)，就是臨時(shí)性預(yù)算。而正式預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中，由于情況的變化需要增減正式預(yù)算收支時(shí)，須再編制一種預(yù)算作為正式預(yù)算的補(bǔ)充，就是追加預(yù)算或修正預(yù)算。15.2國(guó)家預(yù)算制度一、預(yù)算的編制二、預(yù)算的批準(zhǔn)三、預(yù)算的執(zhí)行四、政府決算五、我國(guó)預(yù)算法的有關(guān)規(guī)定

六、部門(mén)預(yù)算七、預(yù)算外資金管理一、預(yù)算的編制草案的具體編制由財(cái)政部主持預(yù)算編制工作。屬于這種類型的國(guó)家有英國(guó)、德國(guó)、意大利、日本和我國(guó)等。由政府特設(shè)的專門(mén)預(yù)算機(jī)關(guān)主持預(yù)算編制工作，而財(cái)政只負(fù)責(zé)編制收入預(yù)算。屬于這種類型的國(guó)家有美國(guó)和法國(guó)等。

概算的核定由總統(tǒng)核定預(yù)算草案，如美國(guó)。由內(nèi)閣核定預(yù)算草案，如英國(guó)、法國(guó)。由委員會(huì)核定預(yù)算草案，如瑞士。

二、預(yù)算的批準(zhǔn)在西方國(guó)家，預(yù)算的批準(zhǔn)權(quán)力屬于議會(huì)。一院制：直接批準(zhǔn)兩院制：兩院均有批準(zhǔn)權(quán)，下院的預(yù)算批準(zhǔn)上比上院擁有更大的權(quán)力，如美國(guó)、法國(guó)、的國(guó)、日本等。我國(guó)的預(yù)算批準(zhǔn)權(quán)力機(jī)構(gòu)是各級(jí)人民代表大會(huì)。政府預(yù)算經(jīng)權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，才具有法律效力。三、預(yù)算的執(zhí)行預(yù)算執(zhí)行是整個(gè)預(yù)算工作程序中最重要的環(huán)節(jié)。主管財(cái)政收支的政府機(jī)構(gòu)（財(cái)政部）負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督國(guó)家各所屬預(yù)算單位具體執(zhí)行收支預(yù)算。由國(guó)家行政首腦領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行的監(jiān)督，即財(cái)政監(jiān)督；由立法機(jī)構(gòu)或?qū)α⒎C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，即審計(jì)監(jiān)督。預(yù)算調(diào)整指經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的各級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使總支出超過(guò)總收入或使原舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分。

四、政府決算政府決算是整個(gè)預(yù)算工作程序的總結(jié)和終結(jié)。內(nèi)容：由預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制反映預(yù)算年度內(nèi)預(yù)算收支執(zhí)行情況的決算報(bào)告，經(jīng)審計(jì)機(jī)構(gòu)審核，國(guó)家立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后即告正式?jīng)Q算成立。正式?jīng)Q算的成立標(biāo)志著該預(yù)算年度的預(yù)算程序的結(jié)束。

五、我國(guó)預(yù)算法的有關(guān)規(guī)定預(yù)算管理職權(quán)各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)：審批、監(jiān)督各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的職權(quán)各級(jí)政府的職權(quán)各級(jí)財(cái)政部門(mén)的職責(zé)

預(yù)算編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行和決算程序國(guó)務(wù)院應(yīng)及時(shí)下達(dá)關(guān)于編制下一年度預(yù)算草案的指示，具體事項(xiàng)由財(cái)政部門(mén)部署。中央預(yù)算由全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)、地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。預(yù)算執(zhí)行是整個(gè)預(yù)算工作程序的重要環(huán)節(jié)。收入入庫(kù)、支付撥付以及預(yù)算調(diào)整都必須按照法律和有關(guān)規(guī)定的程序進(jìn)行。決算草案由各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位，在每一預(yù)算年度終了后按國(guó)務(wù)院規(guī)定的時(shí)間編制、具體事項(xiàng)由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)部署。

監(jiān)督與法律責(zé)任全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)中央和地方預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督?？h以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)和下級(jí)政府預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督。各級(jí)政府審計(jì)部門(mén)對(duì)本級(jí)各部門(mén)、各單位和下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行和決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督。

六、部門(mén)預(yù)算部門(mén)預(yù)算是反映政府部門(mén)收支活動(dòng)的預(yù)算。通俗地講，部門(mén)預(yù)算就是一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算。是由政府各部門(mén)依據(jù)國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預(yù)算單位編制，逐級(jí)上報(bào)、審核、匯總，經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核后提交立法機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)的涵蓋部門(mén)各項(xiàng)收支的綜合財(cái)政計(jì)劃。部門(mén)預(yù)算的含義1、部門(mén)作為預(yù)算編制的基礎(chǔ)單元，取消財(cái)政與部門(mén)中間環(huán)節(jié)，政府預(yù)算從部門(mén)編制，從基層單位編制2、政府預(yù)算要落實(shí)到每個(gè)具體部門(mén)，預(yù)算管理以部門(mén)為依托3、“部門(mén)”本身要有嚴(yán)格的資質(zhì)要求，限定那些與財(cái)政直接發(fā)生經(jīng)費(fèi)領(lǐng)撥關(guān)系的一級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位為預(yù)算單位

部門(mén)預(yù)算的內(nèi)容

從編制范圍看，部門(mén)預(yù)算涵蓋了部門(mén)或單位所有的收入和支出，體現(xiàn)“大收入、大支出”的原則。從支出角度看，部門(mén)預(yù)算包括部門(mén)或單位所有按支出功能分類的不同用途的資金。從編制程序看，部門(mén)預(yù)算是匯總預(yù)算，它是基層預(yù)算單位編制，逐級(jí)審核匯總形成的。從細(xì)化程度看，部門(mén)預(yù)算既細(xì)化到了具體預(yù)算單位和項(xiàng)目，又細(xì)化到了按預(yù)算科目劃分的各支出功能。從合法性看，部門(mén)預(yù)算必須在符合國(guó)家有關(guān)政策、規(guī)定的前提下按財(cái)政部核定的預(yù)算控制數(shù)編制。

圖15-1部門(mén)預(yù)算構(gòu)成

部門(mén)預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算的區(qū)別傳統(tǒng)預(yù)算：功能預(yù)算，采用收入按類別、之處按功能的編制方法，最大的特點(diǎn)是在編制預(yù)算十，不以預(yù)算部門(mén)作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)政府的職能和經(jīng)費(fèi)性質(zhì)對(duì)開(kāi)支加以分類進(jìn)行編制。部門(mén)預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)一個(gè)部門(mén)行使各項(xiàng)職能所需要的經(jīng)費(fèi)保障全部在一本預(yù)算中反映，使預(yù)算在形式上更加完善；一個(gè)部門(mén)所有資金全部邊如一本預(yù)算，改變了部門(mén)利用財(cái)政預(yù)算外資金和自有資金行使職能時(shí)的脫節(jié)，使預(yù)算內(nèi)容更加完善；預(yù)算從基層匯總形成，匯總后的預(yù)算不僅包括收支總數(shù)，還包括全部部門(mén)收支的單位構(gòu)成，在單位分類下還有功能分類構(gòu)成，使預(yù)算反映的內(nèi)容橫加細(xì)化。

二者的區(qū)別預(yù)算編制的分類基礎(chǔ)不同：支出、單位或部門(mén)預(yù)算涵蓋的范圍不同：預(yù)算內(nèi)、預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外預(yù)算管理的側(cè)重點(diǎn)不同：國(guó)家的宏觀、部門(mén)的細(xì)化預(yù)算管理的方式不同：管理方式的范圍不同預(yù)算編制的方式不同：自上而下、自下而上預(yù)算的細(xì)化分類不同：細(xì)化程度不同部門(mén)預(yù)算的編制原則合法性原則收入要合法合規(guī)。各項(xiàng)支出要符合財(cái)政宏觀調(diào)控的目標(biāo)，要遵守現(xiàn)行的各項(xiàng)財(cái)務(wù)規(guī)章制度。真實(shí)性原則穩(wěn)妥性原則重點(diǎn)性原則完整性原則部門(mén)預(yù)算的編制流程（“兩上兩下”）七、預(yù)算外資金管理1、預(yù)算外資金的概念預(yù)算外資金是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，按照國(guó)家法律、法規(guī)和有法律效力的規(guī)章制度，收取、提取和安排使用的各種財(cái)政資金。預(yù)算外資金的含義預(yù)算外資金屬于國(guó)家財(cái)政資金的范疇，它是與預(yù)算資金相對(duì)而言，不是指廣義的社會(huì)資金。預(yù)算外資金是按照國(guó)家法律、法規(guī)和財(cái)政制度的規(guī)定設(shè)置的。預(yù)算外資金是國(guó)家預(yù)算必要的補(bǔ)充，其收入有規(guī)定的來(lái)源，支出有指定的用途。預(yù)算外資金是一種特殊形態(tài)的財(cái)政資金，這就決定了它既要放在預(yù)算之外，又要納入財(cái)政管理，接受監(jiān)督。

預(yù)算外資金的特征法定性專用性分散性與繁雜性預(yù)算外資金的作用可保證某些專項(xiàng)事業(yè)的需要。有利于加快事業(yè)的發(fā)展。有利于調(diào)動(dòng)理財(cái)?shù)姆e極性,提高經(jīng)濟(jì)效益。2、預(yù)算外資金的范圍1994年以前的范圍地方財(cái)政部門(mén)管理的預(yù)算外資金事業(yè)行政單位管理的預(yù)算外資金國(guó)有企業(yè)和主管部門(mén)管理的預(yù)算外資金1996年以來(lái)的范圍根據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章收取、提取的各種行政事業(yè)性收費(fèi)、基金(資金、附加收入)和憑借政府職權(quán)籌集的資金等。按照國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其財(cái)政和計(jì)劃(物價(jià))部門(mén)共同審批的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，收取和提取的各種行政事業(yè)性收費(fèi)收入。按照國(guó)務(wù)院或財(cái)政部審批的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)向企事業(yè)單位和個(gè)人征收、募集或以政府信譽(yù)建立的具有特定用途的各種基金（資金、附加收入）。主管部門(mén)按照國(guó)家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體集中的管理費(fèi)及其他資金。用于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府開(kāi)支的鄉(xiāng)自籌資金和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金.其他未納入財(cái)政預(yù)算管理的財(cái)政性資金。3、加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的必要性由于預(yù)算外資金的管理辦法存在一些缺陷，使用缺少有力的監(jiān)督，出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的公共預(yù)算的完整性和統(tǒng)一性。這就要求必須進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算外資金管理。4、加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的主要內(nèi)容抓好預(yù)算外資金收入的管理，這主要是嚴(yán)格審批各種收費(fèi)（基金）。抓好財(cái)政專戶管理。抓好預(yù)算外資金的支出管理。強(qiáng)化預(yù)算外資金的監(jiān)督。繼續(xù)深化“收支兩條線”管理改革。認(rèn)真清理和規(guī)范政策外補(bǔ)貼，嚴(yán)禁設(shè)立"小金庫(kù)"，繼續(xù)整頓和規(guī)范行政事業(yè)單位的銀行賬戶管理。15.3國(guó)家預(yù)算管理體制一、財(cái)政管理體制1、財(cái)政管理體制的定義指規(guī)定著中央與地方，以及地方各級(jí)政府之間在財(cái)政收支劃分和財(cái)政管理權(quán)限劃分上的一項(xiàng)根本制度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，通常把財(cái)政管理體制這部分稱為政府間財(cái)政關(guān)系或財(cái)政聯(lián)邦主義。2、財(cái)政管理體制的含義財(cái)政管理體制所管理和規(guī)范的是中央與地方政府以及各級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系財(cái)政管理體制的核心內(nèi)容是劃分財(cái)政收支范圍和財(cái)政管理職權(quán)，其實(shí)質(zhì)是關(guān)于財(cái)權(quán)財(cái)力的集中與分散的一項(xiàng)基本制度財(cái)政管理體制是國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理體制的重要組成部分3、財(cái)政管理體制的內(nèi)容確立財(cái)政管理機(jī)構(gòu)體系劃分財(cái)政管理權(quán)責(zé)劃分財(cái)政收支范圍建立規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度確立財(cái)政管理機(jī)構(gòu)體系確立財(cái)政管理機(jī)構(gòu)體系，就是在財(cái)政管理體制中把財(cái)政管理的組織機(jī)構(gòu)確定下來(lái)，并明確系統(tǒng)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)的管理職權(quán)。這是財(cái)政管理體制的基本內(nèi)容。

劃分財(cái)政管理權(quán)責(zé)劃分財(cái)政管理權(quán)責(zé)，就是在財(cái)政管理體制中，把各級(jí)財(cái)政以及同級(jí)財(cái)政各管理部門(mén)之間，在財(cái)政分配和管理上負(fù)責(zé)哪些事物，承擔(dān)哪些責(zé)任，擁有哪些財(cái)權(quán)，有多大的權(quán)限等問(wèn)題確定下來(lái)。這種職權(quán)的劃分要與國(guó)家的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、相一致。劃分財(cái)政收支范圍政府間財(cái)政收支范圍的劃分是財(cái)政管理體制的核心內(nèi)容。

依據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，政府間財(cái)政收支劃分的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出這樣的情況：在財(cái)政收入的劃分中，側(cè)重于中央政府；在財(cái)政支出的劃分中，側(cè)重于地方政府。財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱。建立規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度政府間轉(zhuǎn)移支付制度是中央政府為均衡各地方政府的財(cái)力狀況，協(xié)調(diào)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將中央政府掌握的部分財(cái)力轉(zhuǎn)移給地方政府使用的一種調(diào)節(jié)制度。它是財(cái)政管理體制的重要組成部分。以分稅為主要特征的分級(jí)財(cái)政管理體制下，政府間轉(zhuǎn)移支付制度是協(xié)調(diào)中央政府與地方政府財(cái)政關(guān)系的一項(xiàng)重要的配套制度。4、財(cái)政管理體制建立的原則財(cái)政管理體制必須與國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理體制相適應(yīng)的原則財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)結(jié)合的原則兼顧公平與效率財(cái)政管理體制必須與國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理體制相適應(yīng)的原則財(cái)政管理體制必須確定分幾級(jí)管理，財(cái)政的分級(jí)管理必須與我國(guó)的國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)和行政區(qū)劃相一致。財(cái)政管理體制必須隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理體制的發(fā)展變化而變化。財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)結(jié)合的原則在財(cái)政管理體制中，財(cái)權(quán)財(cái)力的劃分主要是以各級(jí)政府，以及同級(jí)政府各財(cái)政機(jī)構(gòu)其事權(quán)的大小作為依據(jù)。權(quán)與責(zé)相結(jié)合反映在財(cái)政體制上，就是要使各級(jí)財(cái)政都有各自的收入來(lái)源和支出范圍，并且要把財(cái)政支出同財(cái)政收入盡量掛起鉤來(lái)。兼顧公平與效率公平原則的含義基于財(cái)力均等要求的上解負(fù)擔(dān)公平；基于機(jī)會(huì)均等要求的發(fā)展條件公平。效率原則的含義基于優(yōu)化資源配置的經(jīng)濟(jì)效率；基于這一制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的行政效率。二、預(yù)算管理體制1、概念：預(yù)算管理體制是在中央與地方政府及地方各級(jí)政府之間規(guī)定預(yù)算收支范圍和預(yù)算管理職權(quán)的一種制度。2、政府預(yù)算級(jí)次和組成我國(guó)政府預(yù)算組成體系是按照一級(jí)政權(quán)設(shè)立一級(jí)預(yù)算的原則建立的。中央政府預(yù)算由中央各部門(mén)（含直屬單位）的預(yù)算組成。地方預(yù)算由各省、自治區(qū)、直轄市總預(yù)算組成。地方各級(jí)總預(yù)算由本級(jí)政府預(yù)算和匯總的下一級(jí)總預(yù)算組成。地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)各部門(mén)（含直屬單位）的預(yù)算組成。3、預(yù)算管理體制建立的原則統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理相結(jié)合財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合4、預(yù)算管理體制的內(nèi)容（1）政府間事權(quán)的劃分（2）政府間財(cái)權(quán)的劃分（3）政府間轉(zhuǎn)移支付制度（1）政府間事權(quán)的劃分政府間公共產(chǎn)品事權(quán)劃分的原則受益原則指根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來(lái)劃分政府的事權(quán)。效率原則根據(jù)公共產(chǎn)品的配置效率來(lái)確定事權(quán)的歸屬，公共產(chǎn)品由哪一級(jí)政府提供效率更高，就由哪一級(jí)政府管理。區(qū)域原則根據(jù)公共產(chǎn)品的區(qū)域性特征來(lái)劃分政府事權(quán)。全國(guó)性公共產(chǎn)品由中央政府提供的原因

有些全國(guó)性公共產(chǎn)品是國(guó)家主權(quán)的象征，如國(guó)防、外交等。全國(guó)性公共產(chǎn)品的享用具有非排他性，難以體現(xiàn)投資與受益對(duì)等的原則。有些公共產(chǎn)品具有規(guī)模效益遞增特性，由中央政府集中提供比分散到地方更能體現(xiàn)效率原則。區(qū)域性公共產(chǎn)品由地方政府提供的原因區(qū)域性公共產(chǎn)品自身的區(qū)域性特點(diǎn)，決定了地方政府對(duì)這些產(chǎn)品的需求、供應(yīng)和范圍等情況了解得具體和更具有針對(duì)性。區(qū)域性公共產(chǎn)品的區(qū)域性特征，要求這些產(chǎn)品的配置盡可能體現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)公民的偏好。地方政府有了解這些偏好的最有利條件。區(qū)域性公共產(chǎn)品的受益邊界一般是比較清晰的，按照受益原則的要求將其事權(quán)劃歸受益地區(qū)的地方政府，在經(jīng)濟(jì)上有其合理性，也有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性和主動(dòng)性。政府間公共產(chǎn)品事權(quán)的劃分全國(guó)性公共產(chǎn)品（包括公共服務(wù)，下同）由中央政府提供。區(qū)域性公共產(chǎn)品由轄區(qū)地方政府提供。跨區(qū)性公共產(chǎn)品的事權(quán)應(yīng)屬于相關(guān)地區(qū)的地方政府。但由于受益地區(qū)的交叉，可以由受益地區(qū)的地方政府協(xié)商解決，也可由中央政府出面協(xié)調(diào)，或者部分參與，但需要明確事權(quán)和責(zé)任。原則上要求盡可能使受益與投資對(duì)等起來(lái)?；旌袭a(chǎn)品及其配置混合公共產(chǎn)品既具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，也具有私人產(chǎn)品的性質(zhì)這類產(chǎn)品由于可供全社會(huì)共同消費(fèi)，因而具有公共產(chǎn)品的特性；但它又可以通過(guò)收費(fèi)等形式來(lái)阻止不交費(fèi)者享用，因而它又具有私人產(chǎn)品的特性?；旌袭a(chǎn)品由市場(chǎng)進(jìn)行資源配置，效率難以達(dá)到最佳狀態(tài)的原因混合產(chǎn)品一般所具有的規(guī)模效益遞增特性和自然壟斷傾向，是與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則相悖的。如果讓資源自由流動(dòng)到這些行業(yè)或部門(mén)，其結(jié)果必然會(huì)降低規(guī)模效益，造成整個(gè)社會(huì)資源配置中的效率損失如果保持自然壟斷將這些行業(yè)或部門(mén)推向市場(chǎng)，必然由于經(jīng)營(yíng)者對(duì)利潤(rùn)目標(biāo)的追求，而制定過(guò)高的壟斷價(jià)格，使消費(fèi)者支付了過(guò)高的消費(fèi)成本，從而形成了這些行業(yè)或部門(mén)的不正常壟斷利潤(rùn)?；旌瞎伯a(chǎn)品可以采取公共提供方式，也可以市場(chǎng)提供方式。政府間財(cái)政支出劃分政府間財(cái)政支出劃分是以事權(quán)劃分為依據(jù)的。中央政府應(yīng)承擔(dān)全國(guó)性公共產(chǎn)品的供應(yīng)，以及擁有所需要的支出資金。比如中央政府的日常政務(wù)開(kāi)支、國(guó)防和外交經(jīng)費(fèi)、全國(guó)性環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的支出、全國(guó)性社會(huì)穩(wěn)定和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控支出、中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付等。地方政府承擔(dān)本地區(qū)公共產(chǎn)品的供應(yīng)，以及擁有所需要的資金。比如地方政府日常政務(wù)開(kāi)支、地區(qū)性社會(huì)治安支出、地區(qū)性環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益事業(yè)支出等。（2）政府間財(cái)權(quán)的劃分政府間稅種劃分的原則功能性原則受益性原則規(guī)模性原則經(jīng)濟(jì)分權(quán)原則政府間稅種劃分的界定具有穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)功能的稅種、與國(guó)際貿(mào)易和實(shí)現(xiàn)國(guó)際收支平衡有關(guān)的稅種、以調(diào)節(jié)收入水平為目的的稅種劃歸中央。稅源分散、稅基較小、區(qū)域性特征明顯、主要是為提供區(qū)域性公共產(chǎn)品而開(kāi)征的稅種，以及與地方政府支出責(zé)任緊密相連的稅種劃歸地方。政府間稅權(quán)的劃分

集權(quán)型稅收管理的主要權(quán)限集中在中央，地方按照中央統(tǒng)一制定的稅制要素進(jìn)行稅收管理。實(shí)行這種模式的一般是政體上實(shí)行單一制的國(guó)家，如法國(guó)、韓國(guó)、日本、中國(guó)等。

分權(quán)型稅收管理權(quán)在中央和地方之間進(jìn)行分解，稅收立法權(quán)和行政管理權(quán)與稅種歸屬相對(duì)稱。實(shí)行這種類型的國(guó)家一般是聯(lián)邦制國(guó)家，美國(guó)最為典型。集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合型根據(jù)稅收管理權(quán)的性質(zhì)和重要性，將其在中央和地方作一定程度的分解，使中央政府和地方政府都有一定的稅收管理權(quán)。（3）政府間轉(zhuǎn)移支付制度政府間轉(zhuǎn)移支付體系的種類

一般補(bǔ)助（GeneralGrant）就地方政府對(duì)資金的使用方向不作任何規(guī)定，也沒(méi)有任何附加條件，地方政府有權(quán)自主決定補(bǔ)助的使用方式，所以也稱為無(wú)條件補(bǔ)助（UnconditionalGrant）。條件補(bǔ)助（ConditionalGrant）在發(fā)放時(shí)都附帶著一定的條件，地方政府只有滿足了這些條件，才能獲得補(bǔ)助。專項(xiàng)補(bǔ)助（CategoricalGrant）：指規(guī)定了資金使用方向的補(bǔ)助。配套補(bǔ)助（MatchingGrant）：在發(fā)放時(shí)則規(guī)定地方政府必須拿出一定比例的自有資金與補(bǔ)助資金共同使用。政府間轉(zhuǎn)移支付的目的及種類的選擇糾正地區(qū)間的外溢性問(wèn)題。最合適的補(bǔ)助形式應(yīng)為配套補(bǔ)助。實(shí)現(xiàn)橫向財(cái)政平衡。最合適的補(bǔ)助形式應(yīng)為無(wú)條件的撥款補(bǔ)助。實(shí)現(xiàn)縱向的財(cái)政平衡?？梢圆扇∈杖敕窒淼男问?，即由中央政府向地方政府提供無(wú)條件補(bǔ)助，使得中央稅收可以部分替代地方政府的本級(jí)稅收。三、我國(guó)財(cái)政管理體制的改革1、1994年以前的財(cái)政管理體制從1980—1993年，我國(guó)主要采用以“包干”為主要特征的財(cái)政管理體制

1980—1984年的“劃分收支，分級(jí)包干”體制1985—1987年實(shí)行“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”體制1988—1993年實(shí)行的多種包干財(cái)政體制“包干”財(cái)政體制的基本評(píng)價(jià)

積極作用改變了財(cái)權(quán)高度集中的狀況。財(cái)力分配由“條條”為主，改為“塊塊”為主。簡(jiǎn)單明了，有一定的透明度。支持和配合了其他領(lǐng)域的改革。弊端體制形式不統(tǒng)一、不規(guī)范。影響全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。包干體制使中央財(cái)政收入低彈性增長(zhǎng)。該體制在事權(quán)劃分上不清。2、1994年的分稅制財(cái)政管理體制1994年分稅制財(cái)政管理體制改革的主要內(nèi)容中央與地方的事權(quán)劃分和支出劃分中央與地方的收入劃分分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額的確定原體制中央補(bǔ)助、地方上解及有關(guān)結(jié)算事項(xiàng)處理確立了新的預(yù)算編制和資金調(diào)度規(guī)則分稅制財(cái)政管理體制的調(diào)整和完善收入劃分的調(diào)整設(shè)立過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付制度分稅制財(cái)政管理體制的成效理順了中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府的積極性，建立了財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制。（見(jiàn)下表）增強(qiáng)了中央的宏觀調(diào)控力，中央財(cái)政收入比重逐步提高。財(cái)政稅務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)取得了較大進(jìn)展。地方各級(jí)政府的理財(cái)思路發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置。

1991—2001年中國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重對(duì)照表

年份財(cái)政收入(億元)GDP(億元)

比重(%)199119921993199419951996199719981999200020013149.53483.44349.05218.16242.27408.08651.19876.011377.013380.116371.021617.826638.134634.446759.458478.167884.674772.678345.182054.389404.095933.014.613.112.611.210.710.911.612.613.915.017.1目前分稅制財(cái)政管理體制存在的問(wèn)題

政府事權(quán)和收支范圍的劃分仍不夠科學(xué)和規(guī)范。轉(zhuǎn)移支付制度距離公共服務(wù)基本均等化目標(biāo)還有差距。地方財(cái)政管理體制不完善。分稅制財(cái)政管理體制的進(jìn)一步完善

科學(xué)界定政府職能，調(diào)整財(cái)政供給范圍合理劃分中央與地方政府間事權(quán)，根據(jù)事權(quán)界定各級(jí)財(cái)政支出范圍對(duì)原體制下某些收入的劃分進(jìn)行必要的調(diào)整進(jìn)一步完善政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度科學(xué)界定政府職能，調(diào)整財(cái)政供給范圍財(cái)政必須為國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供充分的財(cái)力保證，如公安、司法、行政、國(guó)防、外交等。財(cái)政要不斷增加那些代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的公共性開(kāi)支，如教育、科技、環(huán)保、衛(wèi)生、社會(huì)保障等。要充分發(fā)揮財(cái)政的再分配作用，調(diào)節(jié)收入分配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。強(qiáng)化財(cái)政的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能。規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼范圍，合理控制補(bǔ)貼規(guī)模。合理劃分中央與地方政府間事權(quán)，根據(jù)事權(quán)界定各級(jí)財(cái)政支出范圍體現(xiàn)國(guó)家整體利益的公共支出項(xiàng)目，由中央政府直接負(fù)責(zé)的社會(huì)事務(wù)，經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政安排。