公共管理協(xié)作式發(fā)展探討

第第頁公共管理協(xié)作式發(fā)展探討摘要：協(xié)作式公共管理強(qiáng)調(diào)整體性思維，把政府機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)和社會(huì)組織職能整合起來實(shí)現(xiàn)資源共享。利用信息化的便捷條件，把政府治理和公共服務(wù)用信息化手段包裝，全面提升公共服務(wù)質(zhì)量。公共管理協(xié)作式實(shí)踐已經(jīng)走過十余年，在現(xiàn)代公共管理部門都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到協(xié)作式管理的重要性和必要性。地方政府之間要按照具體的管理目標(biāo)制定合作契約締結(jié)關(guān)系，成立機(jī)構(gòu)委員會(huì)協(xié)調(diào)整體管理工作。

關(guān)鍵詞：公共管理；協(xié)作式；資源共享

隨著多元化利益主體的出現(xiàn)，公共管理越來越復(fù)雜。一些突發(fā)事件出現(xiàn)之后的處理應(yīng)對(duì)不僅僅由政府來負(fù)責(zé)，也包括社會(huì)組織和私人部門的介入，公共事件往往涉及多個(gè)組織或部門發(fā)揮職能明確分工來協(xié)同處理。如何構(gòu)建公共主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，合理安排資源高效地進(jìn)行流程的運(yùn)作值得人們深入研究。公共管理的協(xié)作式發(fā)展的目的在于整合社會(huì)各種資源使處理問題的時(shí)間迅速，方式便捷，方法得當(dāng)，達(dá)到資源的優(yōu)化配置。發(fā)展協(xié)作性公共管理是經(jīng)濟(jì)全球化背景下社會(huì)變革中滿足不斷變化的新現(xiàn)象的新要求，是現(xiàn)代公共管理的一種新模式。

1協(xié)作性公共管理興起的背景

國際上對(duì)于協(xié)作性公共管理的研究已經(jīng)有十年之久，20世紀(jì)70年代末，公共行政部門在行政中出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)裂化和公共服務(wù)碎片化的問題。20世紀(jì)90年代，英美等一些國家開始新的管理路徑探索，利用網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)聯(lián)合協(xié)作呈現(xiàn)出協(xié)同政府形態(tài)，這成為了公共管理領(lǐng)域的重要改革。這場(chǎng)改革強(qiáng)調(diào)整體性思維，把政府機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)和社會(huì)組織職能整合起來實(shí)現(xiàn)資源共享。利用信息化的便捷條件，把政府治理和公共服務(wù)用信息化手段包裝，全面提升公共服務(wù)質(zhì)量。這場(chǎng)變革具有深刻的背景。一是社會(huì)變革論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為協(xié)作性公共管理模式的興起是由于當(dāng)前的社會(huì)變革和社會(huì)轉(zhuǎn)型。政府在轉(zhuǎn)型期所遇到的社會(huì)問題和社會(huì)矛盾呈上升趨勢(shì)，政府面臨的跨邊界的新問題不斷涌現(xiàn)。社會(huì)化條件下，各種資本融合使公共部門和管理者必須以復(fù)雜的關(guān)系交流合作，共同面對(duì)困難，共同解決問題。政府部門之間、政府與社會(huì)組織、社會(huì)組織之間的依賴性增強(qiáng)。過去的公共管理所需要解決的問題比較簡單單一，一般局限在政府所轄的范圍內(nèi)，無須跨區(qū)域、跨部門來解決?，F(xiàn)在各部門各單位在新的問題面前都要出讓一部分權(quán)力放入公共領(lǐng)域，并在公共領(lǐng)域中協(xié)作進(jìn)行管理，實(shí)際上是權(quán)力的交流和資源的共享。信息通訊技術(shù)為協(xié)作性公共管理做出了巨大貢獻(xiàn)，在信息化政務(wù)工作中，用網(wǎng)絡(luò)來實(shí)現(xiàn)信息共享加大了協(xié)作管理的效率，為多部門協(xié)作提供了可能性。二是認(rèn)為部門失靈。當(dāng)前的公共管理邊緣越來越模糊，不能按照傳統(tǒng)的邊界來劃分管理歸屬。公共管理已經(jīng)不再局限于某個(gè)部門，甚至某個(gè)部門也無法獨(dú)立解決當(dāng)前的管理難題。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的公共管理呼吁多個(gè)社會(huì)活動(dòng)者協(xié)同行動(dòng)，公共管理工作已經(jīng)再無明確的邊界。現(xiàn)代公共管理以滲透性和關(guān)聯(lián)性為特點(diǎn)，只有開發(fā)跨領(lǐng)域、跨部門的協(xié)作性管理才能在復(fù)雜問題面前有效應(yīng)對(duì)。單個(gè)的部門無法解決在區(qū)域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、環(huán)境、跨界設(shè)施等方面的問題。取代傳統(tǒng)官僚管理模式的是現(xiàn)代碎片化的管理形態(tài)，所有的公共管理都要以公眾需求為導(dǎo)向，以資源整合為方法，打破政府、社會(huì)組織、管理者之間的界限，共同協(xié)作為一個(gè)目標(biāo)而創(chuàng)造價(jià)值。

2公共管理的協(xié)作式實(shí)踐模式

公共管理協(xié)作式實(shí)踐已經(jīng)走過十余年，在現(xiàn)代公共管理部門都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到協(xié)作式管理的重要性和必要性?，F(xiàn)代公共管理者在過去的十年間對(duì)協(xié)作式公共管理有著不同程度的新拓展，協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為現(xiàn)代公共部門管理者的一項(xiàng)核心活動(dòng)。

2.1跨部門協(xié)作性公共管理

有代表性的是英國的“協(xié)同政府”改革。協(xié)同政府是現(xiàn)代化政府的新形式，強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)、政策和項(xiàng)目的一致性使協(xié)作成為可能。協(xié)同政府為世界其他國家的公共管理開拓了道路，是探索跨部門協(xié)作性公共管理的典范。協(xié)同政府所協(xié)同的是不同的政府部門本來有不同的分工，但由于在系統(tǒng)內(nèi)部各部門與所管理的內(nèi)容有關(guān)，通過組織拉進(jìn)行內(nèi)部整合，再與其他部門發(fā)展外部的協(xié)作。協(xié)同政府可以打造一站式服務(wù)，排除跨部門工作的障礙，利用有效方法收集公共信息。通過各部門的協(xié)調(diào)合作進(jìn)行整合服務(wù)，滿足各方面的需求?？绮块T協(xié)作性公共管理的關(guān)鍵在于要建立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議，確定協(xié)作時(shí)要遵守的規(guī)范和協(xié)作戰(zhàn)略。各個(gè)管理主體之間要消除界限就要適當(dāng)放權(quán)，避免權(quán)力交叉和重復(fù)運(yùn)用。協(xié)作式公共管理重點(diǎn)打造整體化環(huán)境，要成立跨部門委員會(huì)對(duì)跨部門協(xié)作統(tǒng)籌安排，對(duì)所需要的財(cái)政支出做統(tǒng)一管理，戰(zhàn)略規(guī)劃、財(cái)務(wù)、交通、衛(wèi)生等管理環(huán)節(jié)都要由跨部門委員會(huì)來實(shí)施具體分工。此外，還要成立跨部門的監(jiān)督小組負(fù)責(zé)監(jiān)督各組成成員的活動(dòng)，保障跨部門協(xié)作順利進(jìn)行。在公共事業(yè)方面，協(xié)作式公共管理的范疇較廣，比如開展聯(lián)合檢查就需要鐵路、航空等交通部門的協(xié)作配合。比較常見的是政府部門、社區(qū)、志愿部門的聯(lián)合協(xié)作，公共事務(wù)在公私搭建的伙伴關(guān)系中更容易優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，還有一些營利部門和非營利部門也可以按照共同的目標(biāo)建立公共服務(wù)。采用協(xié)作式的管理模式目標(biāo)就是在利益最大化中創(chuàng)造公眾價(jià)值。

2.2跨地區(qū)協(xié)作性公共管理

經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)跨地區(qū)協(xié)作性公共管理提供了外部條件。國家條件。國家層面的跨區(qū)域合作在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不斷進(jìn)行，很多國家都在搞區(qū)域一體化發(fā)展。英美等國家在協(xié)作性公共管理方面走在世界前列，在英美國家的公共管理中，跨地區(qū)協(xié)作已經(jīng)成為地區(qū)間聯(lián)合共同發(fā)展的基本策略。比較流行的就是成立協(xié)會(huì)和協(xié)作機(jī)構(gòu)，共同處理一些跨地區(qū)邊界的公共問題。針對(duì)區(qū)域發(fā)展和區(qū)域建設(shè)，這些協(xié)會(huì)聯(lián)合制定公共區(qū)域的規(guī)劃，各個(gè)地方政府建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系來完成協(xié)作式公共管理。地方政府之間要按照具體的管理目標(biāo)制定合作契約締結(jié)關(guān)系，成立機(jī)構(gòu)委員會(huì)協(xié)調(diào)整體管理工作。大城市的公共管理可以分為四種類型：①劃分指定區(qū)域，把區(qū)域作為一個(gè)整體來制定管理規(guī)劃；②市政府和縣區(qū)政府之間形成協(xié)作關(guān)系，把市政府的職能分派到下級(jí)政府進(jìn)行服務(wù)性的管理；③建立區(qū)域資金，由區(qū)域各管理主體來籌措資金，把資金整合到一起集中分配；④地區(qū)之間打破邊界限制，協(xié)同管理。政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)要促進(jìn)各個(gè)組織之間的協(xié)商、交流與合作，把各個(gè)組織力量匯聚在以政府為中心的周圍，形成協(xié)同政府。公共服務(wù)在20世紀(jì)80年代之后具有碎片化的特點(diǎn)，這種特點(diǎn)意味著只靠現(xiàn)有組織的單獨(dú)行動(dòng)難以回應(yīng)公共政策的目標(biāo)。只能按照服務(wù)對(duì)象的需要尋找協(xié)同的組織跨區(qū)域跨組織邊界開展行動(dòng)。協(xié)同政府實(shí)際上提供的是整體性的公共服務(wù)。

3當(dāng)前協(xié)作性公共管理的啟示

協(xié)作性公共管理是現(xiàn)代公共管理的一種手段，目前來看，協(xié)作性公共管理的研究已經(jīng)不再是一個(gè)新課題，但我國對(duì)于協(xié)作性公共管理還尚處于雛形階段，相對(duì)來說，西方國家的協(xié)作式公共管理已經(jīng)趨于成熟。我國政府對(duì)于協(xié)作性公共管理的實(shí)踐隨著近年來的突發(fā)事件而發(fā)展。2002年的非典就是需要進(jìn)行協(xié)作性公共管理的典型案例，以全國為單位跨區(qū)域跨部門的整合，各級(jí)政府建立協(xié)作關(guān)系，全社會(huì)調(diào)動(dòng)資源。此外，地震、雪災(zāi)、劣質(zhì)食品、流感和氣候變化等突發(fā)性或蔓延性的惡性事件都需要協(xié)作性的管理模式，跨地區(qū)跨部門的協(xié)作性公共管理在當(dāng)今時(shí)代十分重要，人們必須盡快建立起協(xié)作式公共管理的機(jī)制。黨中央要求大部制改革就是要提高各部門之間的協(xié)調(diào)配合能力。中央對(duì)協(xié)作性公共管理已經(jīng)引起關(guān)注，我國在行政管理改革中不斷邁向新臺(tái)階。協(xié)作性公共管理有重要的研究價(jià)值，只有健全各部門之間的配合機(jī)制，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，才能使各個(gè)區(qū)域部門聯(lián)合成一個(gè)整體發(fā)揮其各自的職能協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)出合力提高政府的行政效能。長期以來，我國的政府機(jī)構(gòu)存在職能交叉、管理缺位的問題，政府機(jī)構(gòu)改革一般側(cè)重于劃分部門職能，明確權(quán)責(zé)，但沒有重視部門之間的協(xié)調(diào)配合。在協(xié)作式公共管理方面，人們需要借鑒英美等國家的管理經(jīng)驗(yàn)，重視和研究部門之間的協(xié)作關(guān)系，不能把政府機(jī)構(gòu)改革單純局限在增加部門和裁減部門方面。只要部門之間存在分工問題就會(huì)有機(jī)會(huì)為解決同一個(gè)問題進(jìn)行配合和協(xié)調(diào)。在歐美國家的政府改革就是把不同職能的機(jī)構(gòu)或部門整合在一起然后按照所轄工作實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)作。近年來，我國政府在公共管理領(lǐng)域提出了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，并且把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為一種重要政策，協(xié)作主要傾向在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時(shí)候建立合作機(jī)制和扶持機(jī)制等，縮小貧富差距也是從區(qū)域角度優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。我國的地理環(huán)境需要協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其是針對(duì)東西部發(fā)展條件的差異，我國在實(shí)踐中必須完善區(qū)域協(xié)作機(jī)制，振興東北老工業(yè)基地，珠江三角洲區(qū)域和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)域的發(fā)展都需要在區(qū)域的劃分前提下進(jìn)行區(qū)域合作，調(diào)配各種資源跨省跨區(qū)域互動(dòng)互補(bǔ)。我國的區(qū)域協(xié)作機(jī)制在實(shí)踐中不斷豐富和創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)區(qū)域化、區(qū)域整體化的發(fā)展已終取得令人注目的成就，并日益凸現(xiàn)出在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要作用。西方國家關(guān)于協(xié)作性公共管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論成果，是我國公共管理學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界應(yīng)該積極關(guān)注的理論與實(shí)踐話題。同時(shí)，學(xué)習(xí)和借鑒西方國家在該領(lǐng)域的理論研究成果與實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)，加快建立健全我圍公共管理流程中的跨地區(qū)、跨部門協(xié)作性公共管理機(jī)制，更好地解決由于地區(qū)、部門、行業(yè)、職能分割所帶來的公共政策、公共服務(wù)碎片化問題，對(duì)于縱深推進(jìn)我國行政管理體制改革、加快服務(wù)型政府建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。盡管我國的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域協(xié)作式發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較為豐富，但是在政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等其他領(lǐng)域，協(xié)作式公共管理還沒有展開，所以，人們要繼續(xù)研究公共管理流程中的跨地區(qū)跨部門協(xié)作機(jī)制，使這一優(yōu)秀的研究成果輻射到公共需求的各個(gè)方面。

作者:劉多金單位:中共海城市委黨校

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