司法救助論文

全國法院第二十二屆學術討論會征文淺談司法救助機制構建四川省廣元市利州區(qū)人民法院周繼承二0一0年六月二十九日作者簡介：周繼承，男，1959年10月生，研究生文化，現任廣元市利州區(qū)人民法院黨組成員、審判委員會委員、執(zhí)行局長，一級法官。二00二年所著《論程序公正的價值》論文，獲全省法院系統第六屆學術討論會論文“二等獎”，二00七年所著《新訴訟費用交納辦法實施與基層法院經費保障關系的情況分析》一文，被四川省高級法院研究室主編的《法院調研》第12期采用，并獲調研“優(yōu)秀獎”。聯系方式:189801599010893-3301303論文獨創(chuàng)性聲明本人鄭重聲明:所呈交的論文是我個人進行研究工作及取得的研究成果。盡我所知，除了文中特別加以標注和致謝的地方，論文中不包含其他人已經發(fā)表或撰寫的研究成果，特此聲明。作者簽名：周繼承二0一0年六月二十九日3、權利落空，生活陷入困境，上訪也無法獲得補償，當事人易產生過激行為，甚至引發(fā)新的犯罪，不利社會穩(wěn)定。因被執(zhí)行人確無履行能力或下落不明,窮盡執(zhí)行措施生效法律文書也長期得不到執(zhí)行,申請人又是特困群體生活困難,特別是交通事故、醫(yī)療事故、人身損害賠償等類型案件，申請人因案致傷致殘，生活不能自理，迫切企盼實現權利或得到某種補償，身處困境，本人或親友長期奔波法院和上訪有關機關仍不能實現愿望，轉而絕望，或輕生，或敵視和仇恨肇事方，出現過激行為和引發(fā)新的矛盾，為社會增添不穩(wěn)定因素。4.建立司法救助制度，是落實司法為民、推進社會主義法治國家建設和構建社會主義和諧社會的必然要求。司法為民理念是社會主義法治理念的本質要求，也是司法工作的根本出發(fā)點與落腳點。人民法院作為處理社會矛盾的最后一道防線，要以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益為重點。生效法律文書得不到執(zhí)行，當事人最關心、最直接、最現實的利益并沒有得到落實。建立司法救助制度，就能夠解決當事人的生活困難，能夠通過司法程序著力保障和改善民生，體現出國家司法的親民、便民、利民。黨的十七大報告提出“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”，“保障公民合法權益”，“維護社會公平正義，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威”，是全面落實依法治國基本方略、加快建設社會主義法治國家的重要舉措。公民的權益越是得到有效的司法保障，他們對司法裁判的認同感也就越強。司法裁判的公信力越強，人民對法律的信心也就越足，其遵守法律的意識也就越強。但是，生效法律文書得不到執(zhí)行，當事人得到的僅僅是一張張“法律白條”，他們的權利得不到保障，不僅他們不信賴國家的司法裁判，社會人群基于共有的同情心理的作用，他們在對當事人深表同情之余，也會在某種程度上對司法裁判喪失信心。如果國家在當事人不能實現權利時，及時救助，提供給當事人看得見、摸得著、感受得到的實際利益，解決他們的危困生活，不僅能夠取得社會公眾對司法活動的積極評價與認可，也能夠提升刑事被害人對法律的信任與信賴，自覺維護判決的既判力、法律的尊嚴與司法的權威。在黨的十七大上，黨中央提出了“著力保障和改善民生”，把“社會救助”作為加快“完善社會保障體系”的基礎之一。司法救助制度是以當事人特困人群為救助對象的社會保障制度，關系刑事案件被害人基本生活，關系著當事人的“民生”，是構建社會主義和諧社會的內在價值要求，是和諧社會建設中“以人為本”理念的具體表現。建立司法救助制度，可以更好地維護社會的公平與正義，真實反映和諧社會的價值取向，可以緩解社會矛盾，維持社會的安定有序，與建設和諧社會的戰(zhàn)略目標相契合。二、建立司法救助制度的可行性改革開放30多年來，建設中國特色社會主義，社會主義市場經濟迅猛發(fā)展,社會事業(yè)及各項建設蓬勃發(fā)展,社會文明進步及社會財富的積累已基本具備建立司法救助制度的各項條件。（一）建立司法救助制度的政治條件。社會主義制度本身的優(yōu)越性就具有扶困濟弱、幫助貧苦大眾的特點，建設中國特色社會主義，構建和諧社會，以人為本更是關注民生。各項政策法律的制定無不圍繞人民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點。當前建立司法救助制度具有良好的政策環(huán)境和政治條件。（二）建立司法救助制度的經濟條件。從我國整體經濟發(fā)展情況來看，改革開放30多年來，經濟建設突飛猛進，國民生產總值平均每年以8%以上的速度增長，國家財政收入和國民收入成倍增長，人民生活改善，社會財富不斷積累，具備建立司法救助制度的經濟條件。（三）建立司法救助制度的憲法依據。我國《憲法》規(guī)定“國家尊重和保障人權”,“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利，國家發(fā)展為公民享受這些的權利的所需要社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等”。這是建立司法救助制度的憲法基礎。（四）建立司法救助制度的實踐基礎。近年來,全國各地建立司法救助金制度,對權利未實現,生活陷入困境的當事人實施救助在不同程度不同層面展開,有的由法院牽頭,有的由政法委牽頭,有的由政府信訪部門牽頭,有的地區(qū)各級法院、各級政法委、各級政府信訪部門均建立了救助金，有的地區(qū)實行該項制度已多年，有的是一個部門實施救助，有的是多個部門對同一對象實施救助，特別是沿海地區(qū)開展救助的時間長、救助面廣、救助力度大在這方面積累了不少經驗，以浙江省為代表，浙江省政法委、省財政廳早在2006年就聯合制定了《浙江省司法救助專項資金使用管理辦法》，所轄市、縣有的也制定了本地區(qū)的司法救助專項資金使用管理辦法。全國各地司法救助的大量實踐，為普遍建立司法救助制度積累了寶貴的經驗和打下了堅實的基礎。三、當前司法救助存在的問題1、司法救助的立法缺失和制度缺失。對權利人權利受到侵害通過司法途徑未能實現權利，生活陷入困境，對其實施經濟幫助這方面，目前國家既無相關立法，也無相關規(guī)定。但對法律援助和訴訟費用緩、減、免方面，則有相關立法和規(guī)定?！吨腥A人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定了三種情況、最高人民法院關于執(zhí)行《中華人民共和國刑事訴訟法》若干問題的解釋規(guī)定了七種情況，被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人，人民法院應當為當事人指定辯護人。2007年4月1日實施的國務院制定的《訴訟費用交納辦法》對當事人交納訴訟費用確有困難的，規(guī)定了5種免交、4種減交、4種緩交的情況。最高人民法院2000年7月12日出臺，2005年4月5日修訂的《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規(guī)定》對14種情況實施司法救助，緩、減、免交訴訟費，并對實施程序也作了規(guī)定。因此司法救助體現在法律援助和訴訟費用緩、減、免方面比較規(guī)范和成熟，而在權利未實現，生活陷入困境，對其實施經濟幫助方面的司法救助，則無法可依，無章可循，而這方面的工作早已在大面積大范圍的開展，因此不可避免的存在這樣那樣的問題。2、救助主體不統一。有的是法院組織實施救助，有的是政法委、有的是政府信訪部門組織實施救助，有的是幾個部門都在實施救助。由于救助主體不明確，造成救助責任無法落實，救與不救助，救助工作開展得好與壞，無人追究，無從追究。3、救助對象、條件、范圍、標準不明確。許多地方都建立了救助基金，不同程度的在開展救助，由于沒有統一的立法和制度規(guī)范，救助對象、條件、范圍、標準不明確，具體實施過程中均由各救助主體自已在把握，由于沒有統一標準、范圍、條件，使救助主體難以把握，因其而具有較大隨意性，不可避免導致該救助的沒救助，不該救助的救助了，或該多救助的少救助了，該少救助的救助多了。4、救助程序混亂。從救助資金的申請、審批、管理和救助的提起、證明材料、審查、審批、支取等均沒有形成一套統一規(guī)范的程序，各個單位憑自己的理解或按長官意志去操作。不可避免導致救助手續(xù)不完善、證明材料不齊全，審批不規(guī)范，有的甚至救助無憑，只有領款人和領導的簽字，就完成了救助。5、救助資金籌集困難。能否實施司法救助，關鍵在救助資金，是否有足夠的救助資金，，是開展好救助工作的根本保證。筆者走訪了解到的許多中、基層法院，不同程度地在開展司法求助，但救助資金多數都沒有穩(wěn)定的來源渠道，當地財政沒有將其納入每年的綜合預算，或單列專項預算，而是根據法院臨時申請，根據當時情況審批，通常額度都不大，難以滿足救助實際需要，而又再沒有其它資金來源支持救助，救助說是在開展，杯水車薪，解決不了根本問題。筆者所處地是西部地區(qū)，所走訪法院也是西部地區(qū)法院，沿海發(fā)達地區(qū)可能不存在這個問題，筆者未調查過，不便再此議論。6、具體實施中方法失當。在具體救助操作中由于方法失當，使救助不僅沒有達到預期目的和效果，反而引發(fā)一些不心要的麻煩。主要表現在以下幾方面：一是誰鬧得兇、訪得兇，話說得狠，就救助誰，不管合不合符救助條件。形成年年救助年年訪，年年救助年年鬧，導致越救助越鬧越訪，當事人從中反向解讀：越鬧越訪越救助；二是撒“胡椒面式”的救助。救助資金未集中使用，以解決主要問題，而是多個案件人人頭上一點紅，救助金用完了，一個案件也未了結，年年救助年年案件得不到了結；三是當事人并未產生求助愿望，我們自己認為他困難，去提醒救助，但又未作好解釋說明，使當事人錯誤認為法院有這筆款就該給他。導致未提醒前從未向法院提出救助要求，提醒后天天找法院要救助款；四是承諾救助，又兌不了現，引發(fā)鬧訪、上訪。案件執(zhí)行不到位，申請人也確實困難，法官承諾年底救助，但由于救助資金爭取困難，往往到了位，求助落空，引發(fā)新的上訪、纏訪；五是不注意對司法救助正確的宣傳和對當事人的正確引導，得到和未得到救助的互相串訪，在社會上形成錯誤傳導：案件未執(zhí)行到，可以在法院領救助款。等等，給法院工作帶來被動。四、建立司法救助機制的幾點對策1、明確救助目的和定位。為什么要開展司法救助，救助的目的是什么，雖然開展了這么多救助，但在這方面的認識并不是很明確，或者說不是很正確。要開展好司法救助，在這方面必須要有正確的定位。救助的目的不僅僅是為了息訴罷訪、案結事了，這只是問題的一個方面，更重要的是救助是建設中國特色社會主義，構建和諧社會的必然要求；是以人為本體現黨和政府及司法機關對人民群眾的人文關懷；是對失衡的公平再平衡，對殘缺的正義進行修補，救助資金來源于社會，再用于在社會生活中權利受到侵害司法救濟不能，生存陷入困境的成員，體現了社會的文明進步。沒有這種認識，司法救助工作就會迷失方向，當局者就不愿意拿出更多的錢來搞司法救助，就會始終認為司法救助就是為了你法院、檢察院結案、息訪，方便的是你，出錢的是我，有了這種認識，當然不會用更多的資金來搞司法救助。2、加快司法救助立法和司法救助制度建設。根據司法救助實踐積累的經驗和教訓，并針對司法救助存在的諸多問題，廣泛開展調研和論證，及時開展和完成司法救助立法和相關司法救助制度建立完善，從法律制度上定位救助主體，明確救助對象、救助范圍、救助條件、標準，規(guī)定救助資金來源渠道和管理、審批、使用程序。特別是要將救助資金來源納入財政預算從法律上加以固定，一年一預算。對貧困地區(qū)、落后地區(qū)可明確財政分級負擔原則。同時規(guī)定救助資金監(jiān)管、定期審計和違反救助資金管理、使用規(guī)定的法律責任。3、拓寬資金來源渠道。在以救助資金財政預算為主渠道來源的同時，對于貧困地區(qū)、落后地區(qū)可考慮將救助資金部分來源納入社會捐助和法院案件捐助。所謂案件捐助是指兌現權利的資金實力雄厚的當事人在完全出于自愿的情況下對符合救助條件的當事人實行直接捐助的作法。也就是所說的以案救案，以當事人救當事人。案件捐助必須嚴格把握幾個方面：一是權利完全兌現；二是捐助人具有較強的經濟實力；三是法院要釋明，詳細介紹捐助目的，捐助對象的具體情況。四是當事人要完全出于自愿，不能勉強，更不能強加。五是在法院承辦法官帶領下捐助人直接向捐助對象捐助，法院不代收代轉。多渠道資金救助可以一定程度緩解救助資金緊張壓力。4、建立循環(huán)式救助基金。盤活用活救助基金，節(jié)約資金和克服資金緊張困難，實行救助資金循環(huán)使用是一重要途徑。在實施救助過程中向被救助者闡明并由其書面承諾，在實現救助額的范圍內放棄執(zhí)行到位等額權利。在司法實踐中被救助者普遍樂于接受。當有的案件下落不明的當事人又重新出現，或情況發(fā)生變化，之前無履行能力的被執(zhí)行人又有一定履行能力了，法院將執(zhí)行回來的款項，其中救助等額部分直接轉入救助基金專戶，用于其它案件救助。如此多案多次循環(huán)使用有效盤活基金。5、發(fā)揮“四兩撥千斤”效用和實施“三個一點”了案法。貧困地區(qū)，特別是老、少、邊、窮地區(qū)財政困難，法院辦公辦案經費保障都困難（僅靠中央下撥的那一點經費去保障），哪還有錢去救助，救助資金十分缺乏，但司法救助還得搞?！八膬蓳芮Ы铩笔窃谶@種背景條件下產生，既實用又有效。但也是不得已而為之，若有錢，千斤撥千斤豈不更省力。所謂“四兩撥千斤”是指用有限的一點錢去了結更大標的救助案。有的案件被執(zhí)行人難尋，被執(zhí)行財產難找，或是下落不明，或是長期躲避在外，或是公司長期歇業(yè)、或已注銷，或被執(zhí)行人窮困確無履行能力。而申請人生存生活又特別困難需要救助，該類案件每次執(zhí)行要求申請人一同前往，并在窮盡所有執(zhí)行措施后，與申請人商談并征得申請人書面同意后，以較少的救助了結案件，申請人寫結案說明同意法院作結案處理并承諾不再要求法院執(zhí)行該案。另一