公共體育設施特許經營的模式探尋

第第頁公共體育設施特許經營的模式探尋一、公共服務外包

公共服務外包作為公共體育設施特許經營的模式之一，是源于對西方制度的引進。然西方傳統的社會治理理念，是基于國家權力源于公民的授予，即國家作為主體是被公民“形塑”出來的，在這個過程中，出于需要和擔憂的雙重考慮，從而產生了“小政府，大社會”的頂層設計。這種理念雖然同中國的傳統社會治理理念是相反的，但都是基于以單一主體（在中國是國家，在西方是公民）為中心來構造社會秩序，因而均表現為一種“德治”的思想。20世紀30年代，隨著個人主體面對社會和市場的無力，西方國家權力對社會和市場的介入開始越來越多，④西方社會進入到了“行政國家”的時代。[2]在西方國家，盡管國家主體得以產生，但公民對國家始終存在著“利維坦”般的恐懼，因此，國家權力被牢牢地限制在法律規(guī)范中，即“法無規(guī)定即禁止”。由于“公權”的固定和“私權”的占有，國家只能將大量生產性的公共產品通過合同的方式提供給企業(yè)或社會組織，這也正是西方新自由主義所倡導的政府與公民的關系。[3]因此，公共服務外包在西方的形成，不是基于供給的效率，而是因為國家權力的有限。在我國，政府基于權力所衍生出的公共產品，可以分為管理性和生產性兩種。管理性的公共產品是基于權力的強制，如警察服務、城管服務、工商服務等；生產性的公共產品是基于權力的占有，如事業(yè)單位、國有企業(yè)、集體所有制企業(yè)等。由于我國是公有制的國家，一切生產資料歸國家或集體所有，國家通過開辦企業(yè)或事業(yè)單位來提供服務，如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等。在公共產品的履行上，管理性公共產品的提供是需要法律授權的，不是適格的行政主體是沒有資格行使的，故管理性公共產品的提供是不能外包的。⑤而生產性公共產品在于資源的占有和使用，因此，它既可以由政府設立的國有企業(yè)來直接生產提供，也可以通過資源稅收等間接方式轉讓資源使用權來生產提供，這其中的抉擇，就在于產品提供的效率。因此，公共體育設施特許經營的服務外包模式，在西方，是受制于權力，而在中國，則受制于效率。但無論是西方還是中國，公共服務外包都面臨著市場逐利的風險，因為私有企業(yè)是以追求利潤最大化為目標的，它不同于國有企業(yè)的公益性。[4]因此，公共服務外包是建立在政府財政充足的前提下的一種注重效率的模式。然當前我國各級政府還遠沒褪去全能的角色，財政匱乏已是當前政府道德失范的不爭事實。[5]在這種情況下，公共服務外包模式的引進，名義上是政府管理創(chuàng)新，實質上是變相實現“公共服務外攤”的企圖，即政府把理應自己承擔的職責市場化，從而轉嫁為由企業(yè)和公民來承擔的額外負擔。鑒于此，公共體育設施特許經營的服務外包模式，在當前政府債務高筑的情形下，并非特許經營的目的選擇。北京“鳥巢”經營權一波三折的變化就是一個很好的例證。[6]

二、政府購買

政府購買公共服務模式源于美國學者萊斯特•薩拉蒙的“第三方治理”理論。[7]該理論認為，在公共服務體系中，政府應扮演著資金提供者和監(jiān)管者的角色，而具體服務由第三方機構提供，特別是非營利部門。因此，民營化是“第三方治理”的重要途徑，即引入市場機制增強政府提供公共服務的質量。如此同時，伴隨著社會組織的興起，政府與社會組織之間在公共服務供給上更是構建了“伙伴關系”。與西方國家一樣，中國在新公共管理運動和特殊國情的推動下也出現了如火如荼的政府購買公共服務的“創(chuàng)新”。[8]政府購買在中國可追溯到1996年，當時上?；浇糖嗄陼ㄔO的羅山市民會館，被浦東新區(qū)社會發(fā)展局所“購買”，成為當地居民社會交往、社會教育、文化娛樂、體育健身、享受公共福利服務的公共場所。從2003年以來，上海、北京、廣東、江蘇、浙江等地方政府向社會組織購買公共服務的探索不斷增多，范圍涉及教育、公共衛(wèi)生、扶貧、養(yǎng)老、殘疾人服務等服務，以及社會工作、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正、環(huán)境保護等諸多新型社會需求。同公共服務外包模式一樣，我們在引進政府采購模式時，依然沒有認清這種模式在注重公共產品提供的效率和質量的同時，卻很容易陷入到財政供給不足的困境中，從而把一種本身并沒有太多弊病的制度，很輕易地就變成了政府脫責的借口。⑥如此同時，政府采購也面臨著市場逐利的風險，市場主導的購買價格令財政匱乏的處境更是雪上加霜。當前很多學者也注意到了這兩個問題，于是在探討政府購買制度時，刻意把購買對象限定在社會組織（或非營利組織），這樣就可以避免市場逐利的風險。但問題是社會組織的服務價格是如何確定的，是等值交換，還是象征購買，如果是前者，公允的服務價值該如何評估；如果是后者，社會組織因“造血不足”又該如何延續(xù)。而一個更重要的問題，就是社會組織在中西方的發(fā)展徑路是完全不一樣的。在西方，社會組織的發(fā)展，實質是個人自由整合起來對抗國家的一個產物，政府購買服務的模式，就清晰地表達出交易的雙方是一種相互平等和獨立的關系，彼此之間互不隸屬。而在中國，社會組織是國家逐漸培育出來的，以此來增加公民的主體性，因此，在當前階段，國家和社會組織之間是無法真正建立起一種類似西方政府購買的法律關系的，它們之間只能是一種扶持和被扶持、資助與被資助的關系。鑒于此，公共體育設施特許經營的政府購買模式在我國是根本不成立的。

三、公私合作

2011年，國家審計署在審計中發(fā)現，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務高達107174.91億元。而如此同時，截至2011年8月末，居民本外幣儲蓄存款余額已經超過33萬億元人民幣，由于存款增值的渠道不暢，以致很大一部分通過民間金融途徑形成民間資本。[9]但由于缺乏相應的規(guī)范，民間資本在我國呈現出無序流動的狀態(tài)。2011年危機終于全面爆發(fā)，浙江溫州、內蒙鄂爾多斯、山東青島、河南安陽、廣東東莞、福建廈門和安溪、寧夏固原等地相繼爆出民間借貸資金鏈斷裂，老板欠債“跑路”的事件層出不窮。民間資本和地方公共財政在我國呈現出的二律背反的狀況，嚴重影響著國家政治、經濟和社會的穩(wěn)定。為此，國務院繼2005年頒布“非公經濟36條”之后，于2010年5月又發(fā)布了《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》。在2011年的《政府工作報告》中，總理再次明確提出，各級政府要打破除各種有形和無形的壁壘，鼓勵和引導民間資本進入基礎產業(yè)和基礎設施、市政公用事業(yè)、社會事業(yè)、金融服務等領域，推動民營企業(yè)加強自主創(chuàng)新和轉型升級，鼓勵和引導民間資本重組聯合和參與國有企業(yè)改革，加強對民間投資的服務、指導和規(guī)范管理。從上述資料的分析中，我們不難看出，各級政府缺錢，民間資本逐利，才是公共體育設施特許經營的背景所在。當前中國，政府依舊還在扮演著經濟發(fā)展的“火車頭”，⑦“發(fā)展”成為了一切行為的目的，以致政府在稅收、賣地等財政手段之后，通過各種融資平臺大舉從銀行借債來籌集資金。然政府取代市場的投資，無法導致產業(yè)升級，短期的GDP增長會導致長期的經濟低迷，而公民在幸福被“有意識”地淡忘后，后顧之憂的情結，使得公民要么緊緊地捂住口袋，要么瘋狂地參與“房地產游戲”，而民間資本的投機行為，也導致了“有價無市”的高風險，以致血本無歸。當前愈演愈烈的政府飲鴆止渴和層出不窮的民間資本無序流動，促使了公私合作進一步成為可能，這就是現實決定了制度的設計。問題在于，政府如何做引進民間資本的制度頂層設計，即民間資本的疑慮與政府擔保的銜接；經營者與政府之間的法律關系；服務的公益性與資本逐利的統一；服務的提供與公益損害的法律監(jiān)督等。公私合作模式旨在引進民間資本，來緩解政府財政的不足，它只是幫助政府提供公共服務，不是取代政府提供公共服務，因此，政府對民間資本投資的擔保顯得尤為必要。由于是生產性的公共產品，政府在合作中是不能動用強制性來加以主導的，因此，合作的方式需以合同的形式表現出來。經營者以企業(yè)的身份進入合作，會承擔市場和社會的雙重責任，以致步履艱難，難以為繼，因此經營者的身份準入就是一個需認真思考的話題。[10]公私合作提供的服務，涉及到廣大人民群眾的利益，不是自由放任的服務提供，需要監(jiān)督機構全程對合作雙方進行有效的監(jiān)督，而不是于事無補的事后問責，因此，監(jiān)督機構的專門化和有效化也是制度設計中需要著重思慮的。

四、結語

制度的設計應立足于現實的狀況，而不是照搬照抄在西方國家運行良好的制度，這樣只會出現“南橘北枳”的尷尬困境。