民國(guó)時(shí)期的公文文本改革

民國(guó)時(shí)期的公文文本改革

民國(guó)時(shí)期是中國(guó)文學(xué)和檔案工作的重要發(fā)展和改革時(shí)期，也是現(xiàn)代文藝建設(shè)的初期。在諸多現(xiàn)象中,公文文種所發(fā)生的持續(xù)變化,反映了民國(guó)時(shí)期文種體系和文種設(shè)置依據(jù)的調(diào)整過(guò)程,也從側(cè)面反映了我國(guó)現(xiàn)代文書(shū)觀念的確立過(guò)程,值得我們研究和關(guān)注。1新公文程式的公布和確立民國(guó)時(shí)期公文文種基本是由中央政府及有關(guān)部門(mén)發(fā)布公文程式令(規(guī)則或條例)等法規(guī)性文件進(jìn)行規(guī)定。從有關(guān)檔案資料中可以發(fā)現(xiàn),自1912—1949年幾十年的時(shí)間里,民國(guó)文種設(shè)置經(jīng)歷了多次變化,究其主要原因,國(guó)家政治制度的頻繁變化是當(dāng)時(shí)文種變化的一個(gè)重要背景因素。眾所周知,公文是實(shí)施國(guó)家管理的重要工具,文種設(shè)置必須與國(guó)家權(quán)力分配、管理架構(gòu)、統(tǒng)治思想等相匹配。因此,一旦國(guó)家政治制度發(fā)生變化,文種的變化即在所難免。從有關(guān)史料中我們可以看到,民國(guó)每個(gè)時(shí)期和階段一經(jīng)確立,即會(huì)有新公文程式的公布和實(shí)施,其中一個(gè)重要內(nèi)容即是文種的調(diào)整和變化。例如,1912年1月1日南京臨時(shí)政府成立,1月26日,內(nèi)務(wù)部即頒布民國(guó)第一個(gè)公文程式,全面廢除了與滿清王朝封建統(tǒng)治相適應(yīng)的、反映封建等級(jí)思想和管理架構(gòu)的文種體系,代之以反映資產(chǎn)階級(jí)民主共和思想的文種體系。北洋政府時(shí)期由于袁世凱復(fù)辟及持續(xù)的軍閥混戰(zhàn),國(guó)家政治制度幾經(jīng)變化,所以在臨時(shí)約法時(shí)期、新約法時(shí)期、洪憲帝制時(shí)期等均有相應(yīng)的文種規(guī)定,特別是袁世凱當(dāng)權(quán)時(shí)期數(shù)次修改的文種規(guī)定,清晰地反映出袁世凱擺脫資產(chǎn)階級(jí)民主共和體制的束縛,復(fù)辟封建帝制走向獨(dú)裁的過(guò)程。國(guó)民政府時(shí)期也不例外,1925年7月國(guó)民政府正式成立,8月7日即公布了新的公文程式;1927年4月蔣介石在南京宣布另行組織國(guó)民政府,8月13日公布《公文程式條例》;1928年10月,國(guó)民黨實(shí)行五院分立的政治制度,11月15日即修正公布《公文程式條例》……。這些公文程式都以文種規(guī)定為主要內(nèi)容,充分說(shuō)明了文種規(guī)定對(duì)國(guó)家統(tǒng)治思想、政治體制和權(quán)力分配形式的適應(yīng)性與服務(wù)性。從文書(shū)學(xué)的角度來(lái)看,民國(guó)時(shí)期公文文種名稱和適用范圍等方面的頻繁變化,也明顯反映出當(dāng)時(shí)對(duì)公文體系和文種設(shè)置依據(jù)不斷調(diào)整的過(guò)程,以及對(duì)公文的認(rèn)識(shí)不斷清晰的過(guò)程。2“為實(shí)現(xiàn)利益作規(guī)”的公文體系及文化內(nèi)涵的各個(gè)環(huán)節(jié)1912年1月1日南京臨時(shí)政府成立,孫中山指出,“所有行用公文程式,亟應(yīng)規(guī)定,以期劃一,而利推行”。1月26日內(nèi)務(wù)部即頒發(fā)公文程式,規(guī)定了七個(gè)文種(見(jiàn)表1):這個(gè)文種規(guī)定非常符合正在進(jìn)行的政治變革。首先,它棄置了自秦至清專(zhuān)門(mén)設(shè)立皇帝專(zhuān)用文種體系的做法,不再單獨(dú)設(shè)立大總統(tǒng)專(zhuān)用文種體系,明確規(guī)定“凡自大總統(tǒng)以下各公署職員及人民一切行用公文”均照該程式辦理;其次,它不因官階等級(jí)設(shè)置文種,一改明清時(shí)期文種名目繁雜、使用混亂的舊貌,最大限度地對(duì)文種進(jìn)行了簡(jiǎn)化,這些都體現(xiàn)出資產(chǎn)階級(jí)民主共和的思想意圖。南京臨時(shí)政府時(shí)期的公文體系主要由三個(gè)部分組成:公署間往來(lái)公文、公署與人民間往來(lái)公文以及向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布的公文。文種規(guī)定主要考慮了公文的作者和適用范圍兩個(gè)主要因素,其中,適用范圍又包括公文的性質(zhì)和作用兩個(gè)方面。因此,公文的作者、性質(zhì)和作用成為當(dāng)時(shí)文種設(shè)置的主要依據(jù)。但是,總觀這七個(gè)文種我們可以發(fā)現(xiàn),其文種設(shè)置依據(jù)的使用并不統(tǒng)一,有些文種使用三個(gè),有些則選擇性使用其中兩個(gè),這勢(shì)必對(duì)文種設(shè)置的邏輯性和合理性產(chǎn)生影響。另外,從現(xiàn)代文書(shū)學(xué)的角度來(lái)看,這一文種規(guī)定將公文的作者定義為“公署職員”而不是“公署”、將人民與公署職員間的往來(lái)文書(shū)和“委任職員及授賞徽章”的證書(shū)“狀”納入公文體系,官署間公文往來(lái)僅依上行、下行、平行三個(gè)行文方向,分別只設(shè)置一個(gè)文種,都有明顯的不妥。3同一層次的公文生物種1912年4月1日,袁世凱就任中華民國(guó)臨時(shí)大總統(tǒng),11月6日頒布《臨時(shí)大總統(tǒng)公布公文程式令》,其中規(guī)定了13個(gè)公文文種(見(jiàn)表2)。這一文種規(guī)定延續(xù)了南京臨時(shí)政府時(shí)期的公文體系和文種設(shè)置依據(jù),但原來(lái)唯一的下行文“令”被細(xì)分為六個(gè)文種,導(dǎo)致文種數(shù)量大大增加。其中,委任令、訓(xùn)令和指令是從文種作用的角度出發(fā),依照“有所差委”、“有所指揮”、“因下級(jí)官呈請(qǐng)有所指揮”三種情況設(shè)置的,此舉詳細(xì)區(qū)分了不同公文的具體功能,便于區(qū)別處理,因此,在此后的各個(gè)時(shí)期均得以延續(xù)和保持;而大總統(tǒng)令、院令、部令則是從公文作者的角度設(shè)置的,且未在作用方面對(duì)院令、部令做任何區(qū)別說(shuō)明。這就導(dǎo)致出現(xiàn)同一層次文種卻使用不同設(shè)置依據(jù)的問(wèn)題,不僅文種間邏輯關(guān)系混亂,也造成文種數(shù)量的無(wú)謂增加。1914年5月1日袁世凱公布新約法,中央政府于5月26日即連續(xù)發(fā)布《大總統(tǒng)公文程式令》、《大總統(tǒng)府政事堂公文程式令》和《大總統(tǒng)公布官署公文程式令》,6月30日又公布了《陸海軍大元帥軍令程式令》和《陸海軍大元帥統(tǒng)率辦事處公文程式令》。從這幾個(gè)文件名稱上我們即可以看到,此時(shí)的文種體系打破了此前“凡自大總統(tǒng)以下各公署職員及人民一切行用公文”使用的唯一公文體系,分別建立了大總統(tǒng)、大總統(tǒng)府政事堂、其它官署和陸海軍大元帥等幾個(gè)完全不同的文種體系。在每個(gè)體系中,文種設(shè)置基本是以公文的性質(zhì)和作用為依據(jù),比較統(tǒng)一。但是,新約法時(shí)期的公文文種,在很多地方都透露出封建復(fù)辟的信息。不僅重新大量啟用“詳”、“飭”、“稟”等清朝時(shí)期使用的公文文種名稱,而且還設(shè)立了大總統(tǒng)專(zhuān)用的公文文種體系,充分強(qiáng)調(diào)了大總統(tǒng)的政治權(quán)力和至高無(wú)上的地位。洪憲帝制時(shí)期前后,文種變化頗為頻繁,但大多只是以封建復(fù)辟為首要特征,文書(shū)學(xué)方面的意義不大。4進(jìn)行了調(diào)整階段文道的調(diào)整國(guó)民政府時(shí)期曾數(shù)次發(fā)布《公文程式條例》,對(duì)公文文種進(jìn)行了調(diào)整。1927年8月13日,國(guó)民政府公布《公文程式條例》,一方面重新確定了“凡處理公事之公文書(shū)”全部適用的統(tǒng)一公文體系,并仍然分作公署間往來(lái)公文、公署與人民間往來(lái)公文以及向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布的公文三個(gè)組成部分;另一方面,將北洋政府時(shí)期的大總統(tǒng)令、院令、部令、委任令、訓(xùn)令和指令被合并和簡(jiǎn)化為令、訓(xùn)令和指令。自此,文種設(shè)置主要以公文的性質(zhì)和作用為依據(jù),不再?gòu)墓淖髡呓嵌瓤紤],從而使文種的數(shù)量得到了合理簡(jiǎn)化,文種間的邏輯關(guān)系也更加清晰合理。在國(guó)民政府后來(lái)頒布的公文程式條例中,基本延用了這樣的文種體系和文種設(shè)置依據(jù),所進(jìn)行的主要是文種作用方面的調(diào)整。從這個(gè)公文程式開(kāi)始,關(guān)于公文的作者的全部表述改為“機(jī)關(guān)”,而不再是“公署職員”或“官員”、“官吏”個(gè)人,表明此時(shí)對(duì)于公文及公文作者有了初步認(rèn)識(shí),這應(yīng)該是文書(shū)學(xué)方面的一大進(jìn)步。同時(shí),這一公文程式再一次對(duì)公文文種進(jìn)行了簡(jiǎn)化,將同級(jí)機(jī)關(guān)、不相隸屬之機(jī)關(guān)和不相隸屬但等級(jí)差別較大的機(jī)關(guān)作為同類(lèi)處理,也不再為“非直轄而等級(jí)較低之官署對(duì)于高級(jí)官署”之間公文往復(fù)規(guī)定專(zhuān)門(mén)文種,規(guī)定凡屬此類(lèi)行文關(guān)系的機(jī)關(guān)之間相互行文一律使用“公函”。由此,機(jī)關(guān)之間的行文關(guān)系確立為直屬上下級(jí)關(guān)系、同級(jí)關(guān)系和不相隸屬關(guān)系,文種規(guī)定中封建等級(jí)色彩也被進(jìn)一步淡化。1928年7月,國(guó)民黨中央政治會(huì)議議定五院制的《國(guó)民政府組織法》,11月15日,國(guó)民政府修正公布《公文程式條例》。與1928年6月的公文程式相比,公文文種只有些許變化,一是將“呈”規(guī)定為“五院對(duì)于國(guó)民政府,或各院所組織之機(jī)關(guān)對(duì)于各該院及其他下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)于直轄上級(jí)機(jī)關(guān),或人民對(duì)于公署有所陳請(qǐng)”時(shí)使用的唯一上行文,二是重新將同級(jí)機(jī)關(guān)和不相隸屬機(jī)關(guān)的行文關(guān)系區(qū)別對(duì)待,要求分別使用不同的文種。1942年7月10日,國(guó)民政府國(guó)防最高委員會(huì)核定頒布《公文程式條例修正草案》,這是國(guó)民黨在中國(guó)大陸統(tǒng)治期間最后一次頒布的公文程式。與1928年11月國(guó)民政府修正頒布的《公文程式條例》相比較,其主要變化有三個(gè),一是增設(shè)“上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)于所屬下級(jí)機(jī)關(guān)及同級(jí)機(jī)關(guān)暨不相隸屬之機(jī)關(guān),或機(jī)關(guān)對(duì)于人民,就其某一事項(xiàng)有所通報(bào)”時(shí)使用的文種——通知,二是規(guī)定“下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)于上級(jí)機(jī)關(guān)或人民對(duì)于機(jī)關(guān)有所陳請(qǐng)時(shí)”使用“呈或報(bào)告”。三是將“公函”改稱為“函”(見(jiàn)表4)。另外值得一提的是,自南京臨時(shí)政府時(shí)期以來(lái)各時(shí)期的公文體系中,雖然“令”的作用之一就是任免官吏,但一直還存在另一個(gè)文種——任命官吏時(shí)使用的任命狀(南京臨時(shí)政府時(shí)期稱為“狀”),它是一種證書(shū)性質(zhì)的文件,與行政管理性的公文有明顯不同,因此,在公文體系中一直難于歸類(lèi)。此時(shí)這個(gè)問(wèn)題終于得到了解決,“任命狀”被徹底排除出公文體系之外,應(yīng)該說(shuō)這是一個(gè)非常大的進(jìn)步。5民國(guó)時(shí)期公文最大的作用規(guī)定單一化經(jīng)過(guò)幾十年的不斷調(diào)整,民國(guó)時(shí)期公文體系及文種設(shè)置依據(jù)日臻合理,但是,由于當(dāng)時(shí)認(rèn)識(shí)的局限性,當(dāng)中存在的諸多不足也是顯而易見(jiàn)的。首先,現(xiàn)代文書(shū)學(xué)認(rèn)為,“公文由法定作者制發(fā)。所謂法定作者,是指依法成立并能以自己的名義享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)的社會(huì)組織(包括國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和人民團(tuán)體)及其領(lǐng)導(dǎo)人”。但是,民國(guó)時(shí)期卻一直未形成這樣的認(rèn)識(shí),直至1946年,傅振倫、龍兆佛在其所著《公文檔案管理法》中仍然認(rèn)為“人民”是公文作者中的一類(lèi):“文書(shū)有公私兩種。政府機(jī)關(guān)對(duì)于人民團(tuán)體、人民或團(tuán)體對(duì)于機(jī)關(guān),以及機(jī)關(guān)相互間,凡依法律關(guān)系表示意思之文書(shū),皆公文也?！闭怯捎谟羞@樣的認(rèn)識(shí),盡管到國(guó)民政府時(shí)期的文種規(guī)定中已經(jīng)將公文的作者從“公署職員”、“官員”、“官吏”修正為“機(jī)關(guān)”,但是,“人民”一直被列入公文的作者范疇,人民與機(jī)關(guān)往來(lái)的公文,也一直是其公文體系的重要組成部分。其結(jié)果不僅導(dǎo)致公文體系過(guò)于寬泛,而且民眾與政府公文體系的關(guān)系也成為各時(shí)期文種制定者試圖厘清卻未果的重要問(wèn)題。在歷次發(fā)布的公文程式中,均可以看到關(guān)于這類(lèi)文種名稱和適用范圍的反復(fù)調(diào)整,人民對(duì)于官署有所陳請(qǐng)時(shí),時(shí)而與官署間公文往來(lái)的上行文共用同一文種,時(shí)而使用某一專(zhuān)門(mén)文種,屢經(jīng)反復(fù)而無(wú)定論。其次,為了便于正確把握文種的性質(zhì)和作用,文種的作用、功能規(guī)定應(yīng)該盡量單一。但是,民國(guó)時(shí)期公文文種規(guī)定沒(méi)有完全做到這一點(diǎn)。例如,民國(guó)時(shí)期的“令”一直具有多重性質(zhì)和作用。在1942年公布的公文程式中,“令”既用于公布法令、也用于任免官吏、上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)于所屬下級(jí)機(jī)關(guān)有所指揮。而公布法令與任免官吏、對(duì)下機(jī)關(guān)有所指揮是兩種截然不同性質(zhì)的情況,安排它們共用一個(gè)文種名稱,不便于將官署依據(jù)法律規(guī)定頒布的“令”與處理日常政務(wù)的各種“令”做出明確區(qū)分,更無(wú)助于突出國(guó)民政府各官署依據(jù)法律規(guī)定頒布的“令”的法律地位。而另一個(gè)文種“呈”也是如此,經(jīng)常為“下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)于上級(jí)機(jī)關(guān)有所陳請(qǐng)”以及“人民對(duì)于機(jī)關(guān)有所陳請(qǐng)”時(shí)共用。再次,在整個(gè)民國(guó)時(shí)期歷次頒布的公文程式令(規(guī)則、條例)中,經(jīng)常出現(xiàn)部分文種功能規(guī)定不明確的現(xiàn)象。如南京臨時(shí)政府時(shí)期規(guī)定“公署職員行用于人民”使用“令或諭”;北洋臨時(shí)約法時(shí)期的公文程式令沒(méi)有對(duì)院令、部令、任命狀作任何性質(zhì)作用方面的說(shuō)明;國(guó)民政府1942年發(fā)布的公文程式條例草案規(guī)定下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)于上級(jí)機(jī)關(guān),或人民對(duì)于機(jī)關(guān)有所陳請(qǐng)時(shí)用“呈或報(bào)告”……。這樣草率的文種規(guī)定必然會(huì)造成執(zhí)行中的困惑和混亂。最后,雖然民國(guó)時(shí)期的下行文自北洋政府時(shí)期即依據(jù)不同的作用分設(shè)“令”、“訓(xùn)令”和“指令”等若干文種,但是上行文的文種卻一直