公共管理機制的缺陷及原因分析

第第頁公共管理機制的缺陷及原因分析一、當(dāng)前我國政府公共管理責(zé)任機制的缺陷分析

(一)政府部門之間爭功諉過現(xiàn)象突出。公共管理職能本就是比較復(fù)雜的，許多領(lǐng)域具有不同程度的交叉性，各部門之間為了部門利益，千方百計地爭取行業(yè)管理權(quán)，在一些掌握資源豐富、支配對象廣泛的行業(yè)，各部門更是展開了激烈的爭奪，有時甚至看似不相關(guān)的部門也能找個牽強附會的理由，企圖在某一領(lǐng)域分一杯羹。在各部門的持久博弈之下，通常導(dǎo)致的情況是幾個部門對某一行業(yè)具有共同的管理權(quán)或是對某一部門具有共同的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這就導(dǎo)致了部門之間常常在有利益的時候就爭著領(lǐng)導(dǎo)、爭著管理，在需要履行責(zé)任的時候就相互推諉，“踢皮球”。比如在“瘦肉精事件”中，珠海市畜牧獸醫(yī)局局長黃東在談到事件原因時就分析到，“現(xiàn)行體制多頭管理，導(dǎo)致職能重疊，涉及生豬管理的部門有經(jīng)貿(mào)、農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢、外經(jīng)貿(mào)、檢驗檢疫、衛(wèi)生、公安、城管和藥監(jiān)等十個部門”。這就是典型的“十個大蓋帽管一個破草帽”。政府部門仍然存在權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象。責(zé)任與權(quán)力時常是相伴而生的，享有權(quán)力就必須履行責(zé)任，然而我國公共管理中，卻存在著大量的權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象，有權(quán)無責(zé)的現(xiàn)象屢見不鮮。比如，自1994年分稅制改革后中央政府和地方政府之間的權(quán)責(zé)就處于不對等的狀態(tài)。中央財政直接組織的收入占到全國財政收入的60%左右，而其支出卻只占到40%左右。地方政府的財權(quán)不大，責(zé)任卻很大，僅占據(jù)了全國財政收入的40%，卻要承擔(dān)主要的地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。類似的現(xiàn)象在政府很多部門都存在。

(二)政府公共管理責(zé)任的實現(xiàn)無力當(dāng)前，在公共服務(wù)市場化大力推進的同時，公共管理責(zé)任的實現(xiàn)卻得不到保證。一方面，我國政府公共管理責(zé)任本就分配不清，另一方面，也缺乏有效的責(zé)任實現(xiàn)機制來保證公共管理責(zé)任的實現(xiàn)。因此，責(zé)任的實現(xiàn)需要一定的激勵機制，既要調(diào)動責(zé)任主體的履責(zé)積極性，又要給他們造成一種壓力，而我國當(dāng)前就缺乏這種有效的機制。1.公共管理主體缺乏履責(zé)積極性。激勵理論認(rèn)為，要調(diào)動個人的積極性，就應(yīng)當(dāng)給他想要的東西。同樣，要使公共管理人員自覺履行公共管理責(zé)任，就必須給予他們履行責(zé)任的獎勵，而我國當(dāng)前基本不存在這種機制，既缺乏對公共管理責(zé)任承擔(dān)較多的公共部門的獎勵，也缺乏對履責(zé)較好的個人的獎勵。問題還在于，我國歷來實行“精神獎勵為主，物質(zhì)獎勵為輔”的原則，忽視了人的客觀物質(zhì)需求，也難以使獎勵達到其應(yīng)有的效果。2.公共管理主體缺乏履責(zé)壓力。履責(zé)壓力是相對于履責(zé)積極性而言的，它是通過社會監(jiān)督、失職懲處等途徑給責(zé)任主體造成一種威懾力，迫使其主動履行責(zé)任。當(dāng)前，我國對公共管理責(zé)任的追究尚未同行政責(zé)任區(qū)分開來，而行政問責(zé)通常只是針對個人追責(zé)，缺乏對部門的追責(zé)，這就導(dǎo)致部門缺乏被追責(zé)的壓力，履行責(zé)任自然就不會積極主動。3.缺乏有效的政府公共管理責(zé)任監(jiān)督機制。有效的政府公共管理責(zé)任監(jiān)督機制應(yīng)當(dāng)能夠充分發(fā)揮多元監(jiān)督主體的作用，讓社會非政府組織、社會輿論、公民等都參與到責(zé)任監(jiān)督中來。但是當(dāng)前我國政府信息公開制度不完善，公民參與公共管理的渠道并不通暢，使得社會、公民等對政府責(zé)任的監(jiān)督難以發(fā)揮作用。

(三)政府公共管理責(zé)任追究不力“責(zé)任”包含兩層涵義，其一是應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，其二是未盡應(yīng)盡義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，“責(zé)任追究”針對的就是后者。我國政府公共管理責(zé)任的追究不力表現(xiàn)為:1.責(zé)任追究的時效性差。首先，由于缺乏有效的事前監(jiān)督機制，責(zé)任追究再現(xiàn)出較為明顯的滯后性，在權(quán)力授予時不能同時進行責(zé)任監(jiān)控，往往只有當(dāng)失職行為發(fā)生后才進行責(zé)任追究，此時事件已經(jīng)發(fā)生，損失已經(jīng)造成;其次，追究責(zé)任的程序過于復(fù)雜，尤其缺乏重大事件責(zé)任處理的便捷程序，在事件產(chǎn)生的很長時間內(nèi)公眾都難以看到處理結(jié)果。2.責(zé)任追究的可靠性差。一方面，公共事件發(fā)生后，政府部門總是力圖封鎖消息、推卸責(zé)任，在難以實現(xiàn)的情況下也往往是有限制的公開消息，這就導(dǎo)致責(zé)任追究難以進行到底，一些當(dāng)事人未能受到應(yīng)有懲處;另一方面，責(zé)任追究的程序也不夠公開透明，重大事件發(fā)生時，一些官員往往是當(dāng)時受到處罰，等到事件平息后又重新委以重任。3.責(zé)任追究的效果不明顯。責(zé)任追究應(yīng)當(dāng)達到兩個目的:其一是對失職行為進行補救，減少失職造成的損失;其二是對責(zé)任者進行懲戒，使其他責(zé)任者更好的履行責(zé)任。但由于我國政府公共管理責(zé)任追究的滯后性，只有在失職行為發(fā)生后才能追究責(zé)任，往往難以有效減少損失;同時，在追責(zé)過程中又常常存在“重罪輕判”的現(xiàn)象，致使許多責(zé)任者未能受到應(yīng)有的懲戒，降低了責(zé)任追究的效果。

二、我國政府公共管理責(zé)任機制缺陷的成因分析

(一)政府體制層面的原因1.政府職能定位不準(zhǔn)確，導(dǎo)致政府部門責(zé)任范圍模糊。多年來，我國一直不斷推進行政體制的改革，近年來更是借鑒西方新公共管理的經(jīng)驗，推動公共行政從“行政”向“管理”轉(zhuǎn)變，政府從微觀市場主體逐漸向宏觀市場調(diào)控者轉(zhuǎn)變，在傳統(tǒng)體制下許多由政府提供的服務(wù)或由政府進行管理的領(lǐng)域，現(xiàn)在都不同程度的引入市場化，由私營部門接收。這基本符合國際公共管理改革的共同趨勢，是符合時代需求的。但是，問題在于我國的改革尚處于初級階段，許多領(lǐng)域尚未能進行科學(xué)的調(diào)查研究，因此，到底哪些領(lǐng)域適合由政府干預(yù)、干預(yù)適合到哪種程度，哪些領(lǐng)域適合引進市場、引進市場后應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)管、公共服務(wù)市場化后公共責(zé)任如何等一系列問題尚未能解決。這就導(dǎo)致一些邊緣性政府部門職能定位不清，責(zé)任范圍不明，更談不上責(zé)任的實現(xiàn)了。2.制度不完善導(dǎo)致政府公共管理責(zé)任虛空。在政府的責(zé)任實現(xiàn)過程中，制度發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。良好的制度與規(guī)范可以敦促人們抑惡從善，不良的制度則可能會抑制人行善的美好愿望，甚至?xí)谷藗儣壣茝膼?。美國著名學(xué)者戴維·奧斯本曾指出:“我們相信問題不在于政府中工作的人，問題在于他們工作所在的體制?！嗄陙?，我們結(jié)識了上千名政府公務(wù)員，他們中的大多數(shù)，雖然肯定不是全部，是負(fù)責(zé)的，有才能的，立志獻身的人，只是受制于陳舊體制的桎梏，創(chuàng)造性得不到發(fā)揮，精力遭到浪費?！蔽覈补芾碡?zé)任虛空，歸根到底在于制度的不完善。從憲法的規(guī)定來看，人大的地位是至高無上的，政府必須依法服從人大，接受人大的監(jiān)督。但是，在現(xiàn)實中，人大的實際地位與法律地位很不相稱。在有些地方，時有這樣的情況:行政機關(guān)往往超越于人大之上，人大的工作往往受政府支配，或者人大往往成為政府“履行法律手續(xù)”，取得“合法性”的工具。有的甚至實際上是“政府領(lǐng)導(dǎo)人大”。人大在現(xiàn)實中的實際地位與法律地位很不相稱還有以下表現(xiàn):長期以來，黨和政府的工作謂之“一線”工作，而人大工作則被視為所謂“二線”工作，從而使人大被置于“二線”的地位，這在實踐上是對人大地位和作用的不應(yīng)有的貶損。在這種狀況下，政府的責(zé)任難以得到真正的體現(xiàn)。

(二)公共管理層面的原因1.公共事務(wù)分類管理不夠科學(xué)，導(dǎo)致政府部門之間職責(zé)分配不清晰，爭功諉過現(xiàn)象突出。公共管理職能本就是比較復(fù)雜的，許多領(lǐng)域具有不同程度的交叉性，加上我國地域廣闊，又導(dǎo)致一些地域管理也存在交叉現(xiàn)象。第一、領(lǐng)域交叉。領(lǐng)域交叉一方面是由于某些行業(yè)本身具有的雙重性甚至多重性質(zhì)所致;另一方面，我國政府部門之間的權(quán)責(zé)劃分不科學(xué)是其主要原因，傳統(tǒng)行政體制下，我國公共管理即是公共行政，凡事以行政命令為主，極少有分類、科學(xué)管理。推進公共管理改革之后，各部門之間為了部門利益，千方百計地爭取行業(yè)管理權(quán)，在一些掌握資源豐富、支配對象廣泛的行業(yè)，各部門更是展開了激烈的爭奪，有時甚至看似不相關(guān)的部門也能找個牽強附會的理由，企圖在某一領(lǐng)域分一杯羹。在各部門的持久博弈之下，通常導(dǎo)致的情況是幾個部門對某一行業(yè)具有共同的管理權(quán)或是對某一部門具有共同的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這就導(dǎo)致了部門之間常常在有利益的時候就爭著領(lǐng)導(dǎo)、爭著管理，在需要履行責(zé)任的時候就相互推諉，“踢皮球”。第二、地域交叉。我國國土領(lǐng)域廣闊，地形復(fù)雜，山川相連、河流交錯，致使某些地方僅僅以行政區(qū)劃為準(zhǔn)進行管理是難以實施的。加上在某些公共管理領(lǐng)域，由單一地域進行管理也是無效的。比如，長江污染治理問題涉及從四川到上海等諸多省市，單獨由任何一個省都是無法解決的，下游治理上游污染不行，下游污染上游治理也不夠，因此需要沿江各省市協(xié)調(diào)配合共同行動。但是，這往往需要不同地域之間高度的協(xié)調(diào)，尤其是一些領(lǐng)域投入大，見效慢(如江河治理)，容易分配責(zé)任，難以分清利益，很多部門寄希望于別人多投入，自己多收利，這就加劇了公共管理責(zé)任分配的不清晰問題。2.公共管理責(zé)任實現(xiàn)的激勵機制缺乏，導(dǎo)致責(zé)任實現(xiàn)的動力不足。責(zé)任的實現(xiàn)意味著責(zé)任主體自身利益的犧牲，故而責(zé)任主體總是不能自覺的履行責(zé)任，而是設(shè)法逃避責(zé)任。政府公共管理責(zé)任的實現(xiàn)也是一樣，政府部門及公共管理者也有其自身的利益需求，也難以自覺履行責(zé)任，因此需要有來自責(zé)任主體之外的驅(qū)動力，激勵責(zé)任主體自覺履行責(zé)任。事實上，追根溯源，公共權(quán)力的行使本就是與公共責(zé)任的承擔(dān)相對應(yīng)的，從理論上講，權(quán)力與責(zé)任應(yīng)當(dāng)是一種平等的交換，擁有多大權(quán)力就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多少責(zé)任，公共管理主體作為公共權(quán)力的行使者理應(yīng)承擔(dān)公共責(zé)任，而不應(yīng)當(dāng)追求額外的回報。然而，隨著法制的日漸健全，公共管理主體日漸難以直接通過公共權(quán)力的行使獲取自身所需的利益，而是通過工資、補貼等各種薪酬福利的形式獲取報酬的，對于公共管理者而言，他們付出的就是每天正常的工作勞動，得到的就是每月照發(fā)的工資薪酬。這種勞動關(guān)系掩蓋了公共權(quán)力運行過程的本質(zhì)，掩蓋了公共權(quán)力與公共責(zé)任之間的關(guān)系，淡化了公共管理者的責(zé)任意識。并且，政府部門本身缺乏有效的激勵機制，工資福利與個人表現(xiàn)不掛鉤，干多干少一個樣，干與不干一個樣;作為公共事業(yè)單位的公共管理者還享有與國家公務(wù)員一樣的待遇，一經(jīng)進編，除非犯有嚴(yán)重錯誤不被開出，常常都是一直到退休，是實際上的“鐵飯碗”。這就使得政府部門工作人員缺乏工作積極性和主動性，更不用說主動承擔(dān)公共責(zé)任了。3.政府部門管理溝通渠道的不暢，導(dǎo)致責(zé)任追究的壓力不大。在這個信息化的社會，信息的傳播方式是多種多樣的，社會公民之間的信息互動是頻繁而積極的。在這種情況之下，我們政府部門的管理溝通渠道卻并不像理論上講的那樣暢通。這是由多方面原因造成的:其一，長久的高度集權(quán)體制下，政府缺乏溝通意識，對社會呼聲的回應(yīng)不夠主動;其二，多年自上而下傳達信息的習(xí)慣，公民缺乏自下而上反映信息的渠道和能力;其三，政府對信息的嚴(yán)格控制，使很多情況下社會難以了解事情的真相。溝通渠道的不暢，產(chǎn)生的后果也是多方面的:第一，政府高層難以聽到來自社會底層的聲音，造成公共政策嚴(yán)重失真，而一些部門和官員的責(zé)任卻沒有受到追究;第二，社會難以了解政府部門的一些事情真相，容易受到不良勢力的利用，引發(fā)嚴(yán)重的社會問題;第三，對于一些公共事件的責(zé)任人處理難以形成監(jiān)控壓力，致使很多官員沒有承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，或是沒有受到應(yīng)有的懲罰。4.受傳統(tǒng)政府體制的影響，政府部門之間存在著權(quán)責(zé)不對等問題。責(zé)任與權(quán)力時常是相伴而生的，享有權(quán)力就必須履行責(zé)任。然而傳統(tǒng)政府體制之下，行政的“人治”色彩濃厚，部門之間的權(quán)責(zé)分配本就缺乏明確的制度規(guī)定，部門的權(quán)力大小通常受到部門領(lǐng)導(dǎo)人的影響，強勢的部門領(lǐng)導(dǎo)人可能給某一部門爭取到更多行業(yè)的管理權(quán)限，而由于缺乏具體明確的規(guī)定，這些權(quán)限通常并不與責(zé)任相聯(lián)系。因此，過去這種現(xiàn)象時常發(fā)生，難免影響到現(xiàn)在政府部門的思想觀念，各部門時?！芭荜P(guān)系”、“送人情”，爭取通過制度外途徑獲取更大的資源支配權(quán)，而這又往往是部門逃避責(zé)任的主要原因之一。長期如此，就造成了部門之間的權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象，一些部門通過制度外途徑獲得了資源支配權(quán)限，卻并不主動承擔(dān)相應(yīng)的公共管理責(zé)任，而要讓他們負(fù)起責(zé)任，則是非常困難的事情。

(三)公共管理文化層面的原因受到傳統(tǒng)行政文化的影響，我國政府部門仍存在較強的“官本位”思想，公共管理人員缺乏向人民負(fù)責(zé)的意識。加上西方享樂思想和生活方式的影響，公共管理人員的責(zé)任意識更顯淡薄。1.受計劃經(jīng)濟體制影響，政府公共管理人員一貫向上級負(fù)責(zé)，缺乏向社會大眾負(fù)責(zé)的意識。新中國成立后，我國在很長一段時間里采用高度集中的計劃經(jīng)濟體制，行政體制上采用韋伯式的官僚制。韋伯為代表的官僚制理論強調(diào)勞動分工、層級結(jié)構(gòu)和對事不對人的法規(guī)制度，目標(biāo)是提高政府效率。在這種官僚組織中，官僚的責(zé)任是嚴(yán)格遵守法規(guī)和程序，層層對上級負(fù)責(zé)。只要嚴(yán)格遵守程序，即使出了問題，官僚個人也不承擔(dān)任何責(zé)任，而是由制度或政治官員負(fù)責(zé)。因此，這種官僚責(zé)任實質(zhì)上是—種程序責(zé)任或過程責(zé)任，并不關(guān)注結(jié)果，官僚也不需對結(jié)果負(fù)責(zé)。時至今日，政府公共管理者仍深受影響，許多公共管理者不知道權(quán)力是大眾授予的，只知道是上級的任命，從而仍抱著一種“對上級負(fù)責(zé)”的心態(tài)，而不是對大眾負(fù)責(zé)，對公共利益負(fù)責(zé)。2008年3月，安徽阜陽出現(xiàn)大量“手足口病”病例，市衛(wèi)生部門竟然隱而不報，導(dǎo)致病情蔓延，更多人感染?？墒鞘潞竺媾R社會輿論的譴責(zé)，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門卻聲稱，他們并沒有違反規(guī)定隱瞞病情，因為嚴(yán)格根據(jù)規(guī)定的細(xì)則來說，“手足口病”不屬于必須上報、公開的疫情。言下之意，他們是根據(jù)規(guī)定來辦事的，不需要負(fù)什么責(zé)任。可見，某些政府部門仍死守著對上級負(fù)責(zé)的觀念不放，腦子里根本沒有公共利益的觀念，更沒有向社會負(fù)責(zé)的意識。2.受傳統(tǒng)行政體制下“全能政府”思想的影響，公共管理者缺乏市場意識和服務(wù)意識。傳統(tǒng)體制下，政府是全能的，上至國家規(guī)劃，下至家庭婚姻，無所不管、無所不能，在這種體制下，政府對公共事務(wù)的管理通常都是采用行政手段進行的，沒有“管理”與“行政”之分。加上當(dāng)時特殊的政治形勢，社會大眾容易被政府動員，而政府的公共責(zé)任履行卻極少受到社會的關(guān)注，更談不上責(zé)任追究了。于是，行政人員養(yǎng)成了不良行政習(xí)慣，在行政過程中極少考慮政府應(yīng)當(dāng)履行的公共責(zé)任，這種習(xí)慣的不良影響一直持續(xù)到現(xiàn)在。當(dāng)前，我國公共管理改革正使得部分公共事務(wù)開始由“行政”向“管理”轉(zhuǎn)變，公共部門在引入市場機制的領(lǐng)域有時也是平等的市場主體，在很多領(lǐng)域，公共部門不再是高高在上的“官”，而成了平等的“民”，有時還直接負(fù)責(zé)公共服務(wù)的提供。這種新的管理體制與管理方式，要求公共部門及其管理者轉(zhuǎn)變思想觀念，增強責(zé)任意識。3.受西方人生觀、價值觀的影響，一些公共管理者追求享樂，責(zé)任意識日漸淡薄。改革開放以來，一部分政府官員成為拜金主義、享樂主義的俘虜和官僚主義、極端個人主義的信徒，喪失了最起碼的公共責(zé)任意識。表現(xiàn)出有德不遵、有法不依、有紀(jì)不守、任意執(zhí)法，不依法行政，執(zhí)法不公等等政府公務(wù)人員責(zé)任缺失的特征。在