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第第頁公共管理機制的缺陷及原因分析一、當(dāng)前我國政府公共管理責(zé)任機制的缺陷分析

(一)政府部門之間爭功諉過現(xiàn)象突出。公共管理職能本就是比較復(fù)雜的,許多領(lǐng)域具有不同程度的交叉性,各部門之間為了部門利益,千方百計地爭取行業(yè)管理權(quán),在一些掌握資源豐富、支配對象廣泛的行業(yè),各部門更是展開了激烈的爭奪,有時甚至看似不相關(guān)的部門也能找個牽強附會的理由,企圖在某一領(lǐng)域分一杯羹。在各部門的持久博弈之下,通常導(dǎo)致的情況是幾個部門對某一行業(yè)具有共同的管理權(quán)或是對某一部門具有共同的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),這就導(dǎo)致了部門之間常常在有利益的時候就爭著領(lǐng)導(dǎo)、爭著管理,在需要履行責(zé)任的時候就相互推諉,“踢皮球”。比如在“瘦肉精事件”中,珠海市畜牧獸醫(yī)局局長黃東在談到事件原因時就分析到,“現(xiàn)行體制多頭管理,導(dǎo)致職能重疊,涉及生豬管理的部門有經(jīng)貿(mào)、農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢、外經(jīng)貿(mào)、檢驗檢疫、衛(wèi)生、公安、城管和藥監(jiān)等十個部門”。這就是典型的“十個大蓋帽管一個破草帽”。政府部門仍然存在權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象。責(zé)任與權(quán)力時常是相伴而生的,享有權(quán)力就必須履行責(zé)任,然而我國公共管理中,卻存在著大量的權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象,有權(quán)無責(zé)的現(xiàn)象屢見不鮮。比如,自1994年分稅制改革后中央政府和地方政府之間的權(quán)責(zé)就處于不對等的狀態(tài)。中央財政直接組織的收入占到全國財政收入的60%左右,而其支出卻只占到40%左右。地方政府的財權(quán)不大,責(zé)任卻很大,僅占據(jù)了全國財政收入的40%,卻要承擔(dān)主要的地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。類似的現(xiàn)象在政府很多部門都存在。

(二)政府公共管理責(zé)任的實現(xiàn)無力當(dāng)前,在公共服務(wù)市場化大力推進的同時,公共管理責(zé)任的實現(xiàn)卻得不到保證。一方面,我國政府公共管理責(zé)任本就分配不清,另一方面,也缺乏有效的責(zé)任實現(xiàn)機制來保證公共管理責(zé)任的實現(xiàn)。因此,責(zé)任的實現(xiàn)需要一定的激勵機制,既要調(diào)動責(zé)任主體的履責(zé)積極性,又要給他們造成一種壓力,而我國當(dāng)前就缺乏這種有效的機制。1.公共管理主體缺乏履責(zé)積極性。激勵理論認(rèn)為,要調(diào)動個人的積極性,就應(yīng)當(dāng)給他想要的東西。同樣,要使公共管理人員自覺履行公共管理責(zé)任,就必須給予他們履行責(zé)任的獎勵,而我國當(dāng)前基本不存在這種機制,既缺乏對公共管理責(zé)任承擔(dān)較多的公共部門的獎勵,也缺乏對履責(zé)較好的個人的獎勵。問題還在于,我國歷來實行“精神獎勵為主,物質(zhì)獎勵為輔”的原則,忽視了人的客觀物質(zhì)需求,也難以使獎勵達到其應(yīng)有的效果。2.公共管理主體缺乏履責(zé)壓力。履責(zé)壓力是相對于履責(zé)積極性而言的,它是通過社會監(jiān)督、失職懲處等途徑給責(zé)任主體造成一種威懾力,迫使其主動履行責(zé)任。當(dāng)前,我國對公共管理責(zé)任的追究尚未同行政責(zé)任區(qū)分開來,而行政問責(zé)通常只是針對個人追責(zé),缺乏對部門的追責(zé),這就導(dǎo)致部門缺乏被追責(zé)的壓力,履行責(zé)任自然就不會積極主動。3.缺乏有效的政府公共管理責(zé)任監(jiān)督機制。有效的政府公共管理責(zé)任監(jiān)督機制應(yīng)當(dāng)能夠充分發(fā)揮多元監(jiān)督主體的作用,讓社會非政府組織、社會輿論、公民等都參與到責(zé)任監(jiān)督中來。但是當(dāng)前我國政府信息公開制度不完善,公民參與公共管理的渠道并不通暢,使得社會、公民等對政府責(zé)任的監(jiān)督難以發(fā)揮作用。

(三)政府公共管理責(zé)任追究不力“責(zé)任”包含兩層涵義,其一是應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù),其二是未盡應(yīng)盡義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任,“責(zé)任追究”針對的就是后者。我國政府公共管理責(zé)任的追究不力表現(xiàn)為:1.責(zé)任追究的時效性差。首先,由于缺乏有效的事前監(jiān)督機制,責(zé)任追究再現(xiàn)出較為明顯的滯后性,在權(quán)力授予時不能同時進行責(zé)任監(jiān)控,往往只有當(dāng)失職行為發(fā)生后才進行責(zé)任追究,此時事件已經(jīng)發(fā)生,損失已經(jīng)造成;其次,追究責(zé)任的程序過于復(fù)雜,尤其缺乏重大事件責(zé)任處理的便捷程序,在事件產(chǎn)生的很長時間內(nèi)公眾都難以看到處理結(jié)果。2.責(zé)任追究的可靠性差。一方面,公共事件發(fā)生后,政府部門總是力圖封鎖消息、推卸責(zé)任,在難以實現(xiàn)的情況下也往往是有限制的公開消息,這就導(dǎo)致責(zé)任追究難以進行到底,一些當(dāng)事人未能受到應(yīng)有懲處;另一方面,責(zé)任追究的程序也不夠公開透明,重大事件發(fā)生時,一些官員往往是當(dāng)時受到處罰,等到事件平息后又重新委以重任。3.責(zé)任追究的效果不明顯。責(zé)任追究應(yīng)當(dāng)達到兩個目的:其一是對失職行為進行補救,減少失職造成的損失;其二是對責(zé)任者進行懲戒,使其他責(zé)任者更好的履行責(zé)任。但由于我國政府公共管理責(zé)任追究的滯后性,只有在失職行為發(fā)生后才能追究責(zé)任,往往難以有效減少損失;同時,在追責(zé)過程中又常常存在“重罪輕判”的現(xiàn)象,致使許多責(zé)任者未能受到應(yīng)有的懲戒,降低了責(zé)任追究的效果。

二、我國政府公共管理責(zé)任機制缺陷的成因分析

(一)政府體制層面的原因1.政府職能定位不準(zhǔn)確,導(dǎo)致政府部門責(zé)任范圍模糊。多年來,我國一直不斷推進行政體制的改革,近年來更是借鑒西方新公共管理的經(jīng)驗,推動公共行政從“行政”向“管理”轉(zhuǎn)變,政府從微觀市場主體逐漸向宏觀市場調(diào)控者轉(zhuǎn)變,在傳統(tǒng)體制下許多由政府提供的服務(wù)或由政府進行管理的領(lǐng)域,現(xiàn)在都不同程度的引入市場化,由私營部門接收。這基本符合國際公共管理改革的共同趨勢,是符合時代需求的。但是,問題在于我國的改革尚處于初級階段,許多領(lǐng)域尚未能進行科學(xué)的調(diào)查研究,因此,到底哪些領(lǐng)域適合由政府干預(yù)、干預(yù)適合到哪種程度,哪些領(lǐng)域適合引進市場、引進市場后應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)管、公共服務(wù)市場化后公共責(zé)任如何等一系列問題尚未能解決。這就導(dǎo)致一些邊緣性政府部門職能定位不清,責(zé)任范圍不明,更談不上責(zé)任的實現(xiàn)了。2.制度不完善導(dǎo)致政府公共管理責(zé)任虛空。在政府的責(zé)任實現(xiàn)過程中,制度發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。良好的制度與規(guī)范可以敦促人們抑惡從善,不良的制度則可能會抑制人行善的美好愿望,甚至?xí)谷藗儣壣茝膼?。美國著名學(xué)者戴維·奧斯本曾指出:“我們相信問題不在于政府中工作的人,問題在于他們工作所在的體制?!嗄陙?,我們結(jié)識了上千名政府公務(wù)員,他們中的大多數(shù),雖然肯定不是全部,是負(fù)責(zé)的,有才能的,立志獻身的人,只是受制于陳舊體制的桎梏,創(chuàng)造性得不到發(fā)揮,精力遭到浪費?!蔽覈补芾碡?zé)任虛空,歸根到底在于制度的不完善。從憲法的規(guī)定來看,人大的地位是至高無上的,政府必須依法服從人大,接受人大的監(jiān)督。但是,在現(xiàn)實中,人大的實際地位與法律地位很不相稱。在有些地方,時有這樣的情況:行政機關(guān)往往超越于人大之上,人大的工作往往受政府支配,或者人大往往成為政府“履行法律手續(xù)”,取得“合法性”的工具。有的甚至實際上是“政府領(lǐng)導(dǎo)人大”。人大在現(xiàn)實中的實際地位與法律地位很不相稱還有以下表現(xiàn):長期以來,黨和政府的工作謂之“一線”工作,而人大工作則被視為所謂“二線”工作,從而使人大被置于“二線”的地位,這在實踐上是對人大地位和作用的不應(yīng)有的貶損。在這種狀況下,政府的責(zé)任難以得到真正的體現(xiàn)。

(二)公共管理層面的原因1.公共事務(wù)分類管理不夠科學(xué),導(dǎo)致政府部門之間職責(zé)分配不清晰,爭功諉過現(xiàn)象突出。公共管理職能本就是比較復(fù)雜的,許多領(lǐng)域具有不同程度的交叉性,加上我國地域廣闊,又導(dǎo)致一些地域管理也存在交叉現(xiàn)象。第一、領(lǐng)域交叉。領(lǐng)域交叉一方面是由于某些行業(yè)本身具有的雙重性甚至多重性質(zhì)所致;另一方面,我國政府部門之間的權(quán)責(zé)劃分不科學(xué)是其主要原因,傳統(tǒng)行政體制下,我國公共管理即是公共行政,凡事以行政命令為主,極少有分類、科學(xué)管理。推進公共管理改革之后,各部門之間為了部門利益,千方百計地爭取行業(yè)管理權(quán),在一些掌握資源豐富、支配對象廣泛的行業(yè),各部門更是展開了激烈的爭奪,有時甚至看似不相關(guān)的部門也能找個牽強附會的理由,企圖在某一領(lǐng)域分一杯羹。在各部門的持久博弈之下,通常導(dǎo)致的情況是幾個部門對某一行業(yè)具有共同的管理權(quán)或是對某一部門具有共同的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),這就導(dǎo)致了部門之間常常在有利益的時候就爭著領(lǐng)導(dǎo)、爭著管理,在需要履行責(zé)任的時候就相互推諉,“踢皮球”。第二、地域交叉。我國國土領(lǐng)域廣闊,地形復(fù)雜,山川相連、河流交錯,致使某些地方僅僅以行政區(qū)劃為準(zhǔn)進行管理是難以實施的。加上在某些公共管理領(lǐng)域,由單一地域進行管理也是無效的。比如,長江污染治理問題涉及從四川到上海等諸多省市,單獨由任何一個省都是無法解決的,下游治理上游污染不行,下游污染上游治理也不夠,因此需要沿江各省市協(xié)調(diào)配合共同行動。但是,這往往需要不同地域之間高度的協(xié)調(diào),尤其是一些領(lǐng)域投入大,見效慢(如江河治理),容易分配責(zé)任,難以分清利益,很多部門寄希望于別人多投入,自己多收利,這就加劇了公共管理責(zé)任分配的不清晰問題。2.公共管理責(zé)任實現(xiàn)的激勵機制缺乏,導(dǎo)致責(zé)任實現(xiàn)的動力不足。責(zé)任的實現(xiàn)意味著責(zé)任主體自身利益的犧牲,故而責(zé)任主體總是不能自覺的履行責(zé)任,而是設(shè)法逃避責(zé)任。政府公共管理責(zé)任的實現(xiàn)也是一樣,政府部門及公共管理者也有其自身的利益需求,也難以自覺履行責(zé)任,因此需要有來自責(zé)任主體之外的驅(qū)動力,激勵責(zé)任主體自覺履行責(zé)任。事實上,追根溯源,公共權(quán)力的行使本就是與公共責(zé)任的承擔(dān)相對應(yīng)的,從理論上講,權(quán)力與責(zé)任應(yīng)當(dāng)是一種平等的交換,擁有多大權(quán)力就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多少責(zé)任,公共管理主體作為公共權(quán)力的行使者理應(yīng)承擔(dān)公共責(zé)任,而不應(yīng)當(dāng)追求額外的回報。然而,隨著法制的日漸健全,公共管理主體日漸難以直接通過公共權(quán)力的行使獲取自身所需的利益,而是通過工資、補貼等各種薪酬福利的形式獲取報酬的,對于公共管理者而言,他們付出的就是每天正常的工作勞動,得到的就是每月照發(fā)的工資薪酬。這種勞動關(guān)系掩蓋了公共權(quán)力運行過程的本質(zhì),掩蓋了公共權(quán)力與公共責(zé)任之間的關(guān)系,淡化了公共管理者的責(zé)任意識。并且,政府部門本身缺乏有效的激勵機制,工資福利與個人表現(xiàn)不掛鉤,干多干少一個樣,干與不干一個樣;作為公共事業(yè)單位的公共管理者還享有與國家公務(wù)員一樣的待遇,一經(jīng)進編,除非犯有嚴(yán)重錯誤不被開出,常常都是一直到退休,是實際上的“鐵飯碗”。這就使得政府部門工作人員缺乏工作積極性和主動性,更不用說主動承擔(dān)公共責(zé)任了。3.政府部門管理溝通渠道的不暢,導(dǎo)致責(zé)任追究的壓力不大。在這個信息化的社會,信息的傳播方式是多種多樣的,社會公民之間的信息互動是頻繁而積極的。在這種情況之下,我們政府部門的管理溝通渠道卻并不像理論上講的那樣暢通。這是由多方面原因造成的:其一,長久的高度集權(quán)體制下,政府缺乏溝通意識,對社會呼聲的回應(yīng)不夠主動;其二,多年自上而下傳達信息的習(xí)慣,公民缺乏自下而上反映信息的渠道和能力;其三,政府對信息的嚴(yán)格控制,使很多情況下社會難以了解事情的真相。溝通渠道的不暢,產(chǎn)生的后果也是多方面的:第一,政府高層難以聽到來自社會底層的聲音,造成公共政策嚴(yán)重失真,而一些部門和官員的責(zé)任卻沒有受到追究;第二,社會難以了解政府部門的一些事情真相,容易受到不良勢力的利用,引發(fā)嚴(yán)重的社會問題;第三,對于一些公共事件的責(zé)任人處理難以形成監(jiān)控壓力,致使很多官員沒有承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任,或是沒有受到應(yīng)有的懲罰。4.受傳統(tǒng)政府體制的影響,政府部門之間存在著權(quán)責(zé)不對等問題。責(zé)任與權(quán)力時常是相伴而生的,享有權(quán)力就必須履行責(zé)任。然而傳統(tǒng)政府體制之下,行政的“人治”色彩濃厚,部門之間的權(quán)責(zé)分配本就缺乏明確的制度規(guī)定,部門的權(quán)力大小通常受到部門領(lǐng)導(dǎo)人的影響,強勢的部門領(lǐng)導(dǎo)人可能給某一部門爭取到更多行業(yè)的管理權(quán)限,而由于缺乏具體明確的規(guī)定,這些權(quán)限通常并不與責(zé)任相聯(lián)系。因此,過去這種現(xiàn)象時常發(fā)生,難免影響到現(xiàn)在政府部門的思想觀念,各部門時?!芭荜P(guān)系”、“送人情”,爭取通過制度外途徑獲取更大的資源支配權(quán),而這又往往是部門逃避責(zé)任的主要原因之一。長期如此,就造成了部門之間的權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象,一些部門通過制度外途徑獲得了資源支配權(quán)限,卻并不主動承擔(dān)相應(yīng)的公共管理責(zé)任,而要讓他們負(fù)起責(zé)任,則是非常困難的事情。

(三)公共管理文化層面的原因受到傳統(tǒng)行政文化的影響,我國政府部門仍存在較強的“官本位”思想,公共管理人員缺乏向人民負(fù)責(zé)的意識。加上西方享樂思想和生活方式的影響,公共管理人員的責(zé)任意識更顯淡薄。1.受計劃經(jīng)濟體制影響,政府公共管理人員一貫向上級負(fù)責(zé),缺乏向社會大眾負(fù)責(zé)的意識。新中國成立后,我國在很長一段時間里采用高度集中的計劃經(jīng)濟體制,行政體制上采用韋伯式的官僚制。韋伯為代表的官僚制理論強調(diào)勞動分工、層級結(jié)構(gòu)和對事不對人的法規(guī)制度,目標(biāo)是提高政府效率。在這種官僚組織中,官僚的責(zé)任是嚴(yán)格遵守法規(guī)和程序,層層對上級負(fù)責(zé)。只要嚴(yán)格遵守程序,即使出了問題,官僚個人也不承擔(dān)任何責(zé)任,而是由制度或政治官員負(fù)責(zé)。因此,這種官僚責(zé)任實質(zhì)上是—種程序責(zé)任或過程責(zé)任,并不關(guān)注結(jié)果,官僚也不需對結(jié)果負(fù)責(zé)。時至今日,政府公共管理者仍深受影響,許多公共管理者不知道權(quán)力是大眾授予的,只知道是上級的任命,從而仍抱著一種“對上級負(fù)責(zé)”的心態(tài),而不是對大眾負(fù)責(zé),對公共利益負(fù)責(zé)。2008年3月,安徽阜陽出現(xiàn)大量“手足口病”病例,市衛(wèi)生部門竟然隱而不報,導(dǎo)致病情蔓延,更多人感染??墒鞘潞竺媾R社會輿論的譴責(zé),當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門卻聲稱,他們并沒有違反規(guī)定隱瞞病情,因為嚴(yán)格根據(jù)規(guī)定的細(xì)則來說,“手足口病”不屬于必須上報、公開的疫情。言下之意,他們是根據(jù)規(guī)定來辦事的,不需要負(fù)什么責(zé)任。可見,某些政府部門仍死守著對上級負(fù)責(zé)的觀念不放,腦子里根本沒有公共利益的觀念,更沒有向社會負(fù)責(zé)的意識。2.受傳統(tǒng)行政體制下“全能政府”思想的影響,公共管理者缺乏市場意識和服務(wù)意識。傳統(tǒng)體制下,政府是全能的,上至國家規(guī)劃,下至家庭婚姻,無所不管、無所不能,在這種體制下,政府對公共事務(wù)的管理通常都是采用行政手段進行的,沒有“管理”與“行政”之分。加上當(dāng)時特殊的政治形勢,社會大眾容易被政府動員,而政府的公共責(zé)任履行卻極少受到社會的關(guān)注,更談不上責(zé)任追究了。于是,行政人員養(yǎng)成了不良行政習(xí)慣,在行政過程中極少考慮政府應(yīng)當(dāng)履行的公共責(zé)任,這種習(xí)慣的不良影響一直持續(xù)到現(xiàn)在。當(dāng)前,我國公共管理改革正使得部分公共事務(wù)開始由“行政”向“管理”轉(zhuǎn)變,公共部門在引入市場機制的領(lǐng)域有時也是平等的市場主體,在很多領(lǐng)域,公共部門不再是高高在上的“官”,而成了平等的“民”,有時還直接負(fù)責(zé)公共服務(wù)的提供。這種新的管理體制與管理方式,要求公共部門及其管理者轉(zhuǎn)變思想觀念,增強責(zé)任意識。3.受西方人生觀、價值觀的影響,一些公共管理者追求享樂,責(zé)任意識日漸淡薄。改革開放以來,一部分政府官員成為拜金主義、享樂主義的俘虜和官僚主義、極端個人主義的信徒,喪失了最起碼的公共責(zé)任意識。表現(xiàn)出有德不遵、有法不依、有紀(jì)不守、任意執(zhí)法,不依法行政,執(zhí)法不公等等政府公務(wù)人員責(zé)任缺失的特征。在

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