省管縣市財(cái)政體制效應(yīng)分析

省管縣市財(cái)政體制效應(yīng)分析

自2004年以來(lái)，湖北省全面實(shí)行“省、市（市）財(cái)政廳”管理制度。一年來(lái),隨著“省管縣(市)”財(cái)政體制運(yùn)行,采取了補(bǔ)助(上交)基數(shù)核準(zhǔn)、資金直撥到縣(市),財(cái)力向縣(市)傾斜等措施,取得了顯著的體制效應(yīng),使縣級(jí)財(cái)政帶來(lái)了根本性變化,不僅極大地緩解了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,而且促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。實(shí)踐證明,“省管縣(市)”財(cái)政體制是一個(gè)充滿生機(jī)、富有活力的新體制,充分體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的科學(xué)發(fā)展觀,對(duì)我省財(cái)政改革具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。一、縣市財(cái)政支出來(lái)源實(shí)行“省管縣(市)”財(cái)政管理體制形式上是實(shí)行“市縣分治”,即“市”只管理城市自身一塊,縣(市)由省直接管理,實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共行政權(quán)力和社會(huì)資源的重新分配,核心是“留利于縣”,其根本目的是通過(guò)采取激勵(lì)性政策措施,調(diào)動(dòng)地方政府理財(cái)積極性,增加地方財(cái)政收入,緩解縣(市)財(cái)政矛盾,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。通過(guò)一年多的運(yùn)行,我們認(rèn)為實(shí)行“省管縣(市)”財(cái)政體制主要表現(xiàn)為“四大特點(diǎn)”:1.補(bǔ)助(上交)基數(shù)核準(zhǔn)到縣(市)。以2003年省核定的各市對(duì)所屬縣(市)財(cái)政體制補(bǔ)助(或上交基數(shù))為基礎(chǔ),將市對(duì)所屬縣(市)的體制補(bǔ)助(上交),相應(yīng)調(diào)整為省對(duì)縣(市)和市的體制補(bǔ)助(上交)。其中:稅收返還補(bǔ)助、所得稅基數(shù)返還補(bǔ)助、出口退稅返還收入、上級(jí)?？钛a(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支持補(bǔ)助、社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助,以及原體制上解支出和專項(xiàng)上解支出上交省財(cái)政管理。稅收返還和所得稅、營(yíng)業(yè)稅等基數(shù)返還,由省直接計(jì)算到縣(市)。2.各項(xiàng)資金直撥到縣(市)。一是各項(xiàng)補(bǔ)助資金直撥到縣(市)。省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助按照規(guī)范的辦法直接分配到縣(市);省財(cái)政?？钛a(bǔ)助資金由省財(cái)政會(huì)同省有關(guān)部門(mén)直接分配下達(dá)、直撥到縣(市)。二是資金調(diào)度直達(dá)縣(市)。各市、縣(市)國(guó)庫(kù)根據(jù)財(cái)政體制規(guī)定,直接對(duì)中央、省報(bào)解財(cái)政庫(kù)款。省財(cái)政直接確定各縣(市)的資金留解比例,預(yù)算執(zhí)行中的資金調(diào)度,由省財(cái)政直接撥付到縣(市)。3.財(cái)力向縣(市)傾斜。一是稅收共享比例全部分享到縣(市)。從2004年起,全省所有市、縣(市)財(cái)政體制統(tǒng)一按鄂政發(fā)29號(hào)和鄂政發(fā)50號(hào)文件規(guī)定執(zhí)行,各項(xiàng)稅收按分稅制確定的分享稅種、分享比例進(jìn)行分享,市級(jí)不再集中縣(市)財(cái)力。二是收入增量全額返還到縣(市)。為了進(jìn)一步加大省對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的支持力度,調(diào)整和完善分稅制財(cái)政體制省集中的增量,以2003年為基數(shù),2004-2006年新增上交省增量全額返還縣(市),實(shí)現(xiàn)財(cái)力向縣(市)傾斜,以支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。4.預(yù)算監(jiān)督延伸到縣(市)。為了加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督,提高財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量,省廳下發(fā)了《關(guān)于省管縣(市)財(cái)政預(yù)算(草案)合規(guī)性試行審核的通知》(鄂財(cái)預(yù)發(fā)42號(hào)),規(guī)定縣(市)財(cái)政預(yù)算向本級(jí)人大報(bào)告之前,需經(jīng)省廳駐各地聯(lián)絡(luò)組進(jìn)行合規(guī)性審核。即:對(duì)縣(市)財(cái)政總預(yù)算的可靠性、真實(shí)性、合法性審核;可用財(cái)力的完整性、準(zhǔn)確性、真實(shí)性審核;預(yù)算支出保障范圍、保障重點(diǎn)、支出安排順序和支出結(jié)構(gòu)審核;預(yù)算平衡審核等。試行省管縣(市)財(cái)政預(yù)算合規(guī)性審核,既是財(cái)政監(jiān)督手段的創(chuàng)新與深化,也是監(jiān)督領(lǐng)域的拓展與延伸,不僅加強(qiáng)了縣(市)財(cái)政預(yù)算管理,提高了預(yù)算編制質(zhì)量,而且促進(jìn)了中央和省委、省政府各項(xiàng)政策貫徹落實(shí)。二、南漳縣財(cái)政困難情況通過(guò)實(shí)行“省管縣(市)”財(cái)政管理體制,我們認(rèn)為實(shí)行新體制后,南漳縣級(jí)財(cái)政主要呈現(xiàn)“五大變化”:1.資金繳撥渠道更加便捷通暢。新體制實(shí)行前,省對(duì)縣的調(diào)度資金,先由省撥到市,再由市撥到縣,每月的調(diào)度資金一般在中旬才能收到。實(shí)行省管縣(市)財(cái)政體制后,調(diào)度資金由省直接撥付到縣,減少了市級(jí)中間環(huán)節(jié),每月的調(diào)度資金一般1到2天就能收到,縮短資金在途時(shí)間15天左右,提高了資金使用效率。2.縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)助總量大幅增加。2004年,省對(duì)南漳縣財(cái)政決算補(bǔ)助總額為18813萬(wàn)元,比2003年14586萬(wàn)元凈增加了4227萬(wàn)元,增長(zhǎng)28.9%,比2002年12675萬(wàn)元凈增加了6138萬(wàn)元,增長(zhǎng)48.4%;省增鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套改革人員分流轉(zhuǎn)移支付138萬(wàn)元;公檢法和教育政策性轉(zhuǎn)移支付1096萬(wàn)元;財(cái)政困難補(bǔ)助586萬(wàn)元,使南漳縣財(cái)政困難形勢(shì)有所緩解。3.“留利于縣”政策得到貫徹落實(shí)。一是省財(cái)政嚴(yán)格按照分稅制財(cái)政管理體制的要求,將中央對(duì)省、省對(duì)縣(市)的按稅種劃分的共享比例全部分享到縣(市),增加了地方可用財(cái)力。二是實(shí)行收入增量全額返還后,2004年南漳縣直接增加增量返還達(dá)到367萬(wàn)元。三是實(shí)行固定留用比例,使地方日常資金調(diào)度更加游刃有余。4.調(diào)動(dòng)了地方政府理財(cái)積極性。實(shí)行省直管縣(市)后,省財(cái)政加大了支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力度,以2003年為基數(shù),2004-2006年新增上交省增量全額返還縣(市),用于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革和支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2004年南漳縣獲得超收增量367萬(wàn)元,其中:超收增量359萬(wàn)元,工商稅增量8萬(wàn)元,使縣級(jí)從財(cái)政體制上直接受益,提高了地方政府理財(cái)?shù)姆e極性。同時(shí),省財(cái)政充分考慮了山區(qū)貧困縣(市)財(cái)力狀況,加大了轉(zhuǎn)移支付力度,增加了山區(qū)貧困縣財(cái)政困難補(bǔ)助586萬(wàn)元,提高了地方政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的調(diào)控能力,增強(qiáng)了地方政府組織收入的信心。5.信息資源得到及時(shí)充分共享。實(shí)行新的財(cái)政管理體制后,縣(市)能夠及時(shí)準(zhǔn)確地掌握和了解上級(jí)各項(xiàng)政策信息。一方面省廳實(shí)行駐各縣(市)聯(lián)絡(luò)組制度,架起了省廳與縣(市)溝通的橋梁,提高了縣(市)自身工作的應(yīng)變能力。另一個(gè)方面,省廳通過(guò)建立全省聯(lián)網(wǎng)的財(cái)政信息平臺(tái),使縣(市)更能及時(shí)了解全省各地的財(cái)政收支狀況,以及在全省縣(市)中所處的位置,及時(shí)找準(zhǔn)自身存在的問(wèn)題和差距,形成明爭(zhēng)暗賽的良好氛圍。三、完善財(cái)政體制,為農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)移支付提供制度保障一年來(lái)的實(shí)踐證明,“省管縣(市)”的財(cái)政管理體制是一個(gè)充滿生機(jī)、富有活力的新體制,是我省在探索、創(chuàng)新財(cái)政管理體制方面又一次重大突破,充分體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的科學(xué)發(fā)展觀,必將對(duì)全省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。但是,由于“省管縣(市)”財(cái)政管理體制,畢竟在我省是一件新生事物,在體制的設(shè)計(jì)之初,和在體制執(zhí)行過(guò)程中難免存在一些不足之處。主要表現(xiàn)在:一是山區(qū)貧困地區(qū)自身基本保障能力弱與轉(zhuǎn)移支付比重偏低的矛盾。南漳縣是一個(gè)典型的“農(nóng)業(yè)大縣,工業(yè)小縣,財(cái)政窮縣”,2004年全地域財(cái)政收入13631萬(wàn)元,一般預(yù)算收入6635萬(wàn)元,人均分別為231元和112元。2003年縣人均基本保障水平為9756元,2004年提高到11273元,如果以2004年的保障水平與省確定的最低人均財(cái)力保障標(biāo)準(zhǔn)18000元相比仍然相差6727元。雖然實(shí)行省管縣(市)財(cái)政管理體制后,省財(cái)政給予了大力支持和傾斜,但是由于受地域、交通、資源諸方面的制約,全縣經(jīng)濟(jì)仍然發(fā)展緩慢,甚至滯后,收與支的矛盾、需要與可能的矛盾仍然十分突出,縣財(cái)政在短期內(nèi)難以走出困境。二是消化部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字與轉(zhuǎn)移支付計(jì)算基數(shù)不合理的矛盾。在“省管縣(市)”財(cái)政管理體制設(shè)計(jì)時(shí),按2002年農(nóng)業(yè)稅“實(shí)際入庫(kù)數(shù)”作為撥付農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)移支付依據(jù),有其不合理的因素。因?yàn)樵趯?shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革時(shí),農(nóng)業(yè)稅任務(wù)是層層核實(shí),并經(jīng)過(guò)各級(jí)政府呈報(bào)、核定的,后來(lái)由于多種原因的影響,當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)稅未能足額征收,從而形成了大量的尾欠稅收,縣級(jí)財(cái)政利益將長(zhǎng)期受損。三是公共事業(yè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求與轉(zhuǎn)移支付資金不足的矛盾。目前,省財(cái)政加大了公檢法、教育等方面的轉(zhuǎn)移支付額度,但對(duì)地方的文化、衛(wèi)生、科技、農(nóng)業(yè)等方面的轉(zhuǎn)移支付資金較少,造成公益事業(yè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入嚴(yán)重不足。四是配套改革推進(jìn)與縣級(jí)財(cái)政難以承擔(dān)改革成本的矛盾。目前,縣、鎮(zhèn)全面推行農(nóng)村配套改革,觸及到廣大干部職工切身經(jīng)濟(jì)利益。如果沒(méi)有雄厚的財(cái)力作支撐,機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程將有所放慢,其效果也必將大打折扣,為了加快配套改革進(jìn)程,努力做小財(cái)政供養(yǎng)系數(shù),作為政府財(cái)政必須擔(dān)負(fù)一定的改革成本。在機(jī)構(gòu)改革日益推進(jìn),縣級(jí)財(cái)政困難程度日益加重的情況下,分流安置工作確實(shí)面臨著“有情操作”難操作,“無(wú)情分流”難分流的兩難選擇。五是穩(wěn)定社會(huì)秩序與“普九”債務(wù)難化解的矛盾。近幾年南漳縣采取了多種有效手段努力化解,但仍然還有3300萬(wàn)元的巨額存量“普九”債務(wù),致使縣級(jí)財(cái)政面臨“吃飯”與“還債”的雙重壓力。很多學(xué)校因“普九”債務(wù)長(zhǎng)期以來(lái)得不到有效化解,債主隔三差五成群結(jié)隊(duì)上門(mén)討要,不僅影響了學(xué)校正常教學(xué)秩序,而且影響了社會(huì)的穩(wěn)定。四、完善“省管縣(市)”財(cái)政管理體制的建議1.提高貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付權(quán)數(shù)比重。在加快自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),建議省財(cái)政對(duì)山區(qū)貧困縣應(yīng)在財(cái)政體制上予以更多的傾斜和優(yōu)惠,按照全省公共財(cái)政基本保障水平,將縣(市)劃分為強(qiáng)、中、弱等若干等次,對(duì)貧困縣(市)再細(xì)分出較貧困、貧困、特困等多種層次,然后按照等次級(jí)差采取區(qū)別對(duì)待的體制政策,提高貧困因素轉(zhuǎn)移支付權(quán)數(shù)比重,加大對(duì)山區(qū)貧困縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額度,以提高其保障能力,尤其是提高山區(qū)貧困縣(市)的基本保障能力,達(dá)到實(shí)現(xiàn)建設(shè)和諧社會(huì)的目標(biāo)。2.確定以“農(nóng)業(yè)稅任務(wù)數(shù)”作為轉(zhuǎn)移支付計(jì)算基數(shù)。建議省財(cái)政通過(guò)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付計(jì)算基數(shù),按原省、市、縣均認(rèn)可核定的農(nóng)業(yè)稅任務(wù)數(shù)作為轉(zhuǎn)移支付基數(shù),以利盡快消化縣、鎮(zhèn)財(cái)政赤字,為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展減負(fù)增活力。3.建立“普惠制”轉(zhuǎn)移支付制度。建議省財(cái)政在確保公檢法、教育轉(zhuǎn)移支付的額度不減,并逐年有所增長(zhǎng)的前提下,加大文化、衛(wèi)生、科技、農(nóng)業(yè)等方面的轉(zhuǎn)移支付額度,以促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的共同發(fā)展。4.建立機(jī)構(gòu)改革成本分擔(dān)機(jī)制。為了確保農(nóng)村配套改革的順利進(jìn)行,確保人員分流到位,減少改革震動(dòng),確保社會(huì)穩(wěn)定,為改革創(chuàng)造和諧的政策環(huán)境,實(shí)現(xiàn)減人、減事、減支目標(biāo)。建議上級(jí)加大“激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付資金”額度,為分流人員提供養(yǎng)老、醫(yī)療、安置等方面資金支持。5.建立“縣(市)努力,省盡力”的化解“普九”債務(wù)機(jī)制。鑒于“普九”債務(wù)既是“政策性債務(wù)”,也是全民債務(wù),是社會(huì)公益事業(yè)的投入。建議上級(jí)對(duì)“普九”債務(wù)首先是分清債務(wù)責(zé)任摸清底數(shù),把真正用于“普九”的債務(wù)剝離出來(lái);其次是針對(duì)調(diào)整教學(xué)布局后形成大量的閑置資產(chǎn),建議上級(jí)拿出一個(gè)處置教育閑置資產(chǎn)辦法,按照規(guī)定程序合理合法處理教育閑置資產(chǎn),并將拍賣(mài)資產(chǎn)的收入全部用于償還“普九”債務(wù);再次是在確認(rèn)債務(wù)的情況下,確定化解“普九”債務(wù)的時(shí)限,在遵循“縣(市)努力,省盡力”的原則下,采取縣級(jí)財(cái)政每年預(yù)算補(bǔ)一塊與省財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付總量相結(jié)合的辦法,化解“普九”債務(wù)。6.均衡調(diào)度財(cái)政補(bǔ)助資金。建議省財(cái)政廳根據(jù)全年省應(yīng)下?lián)艿慕?jīng)常性補(bǔ)助資金數(shù)額,按月平均下?lián)?以確保縣財(cái)政在收入淡季能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn),以解除地方因財(cái)政收入非均衡性造成的資金調(diào)度困難;對(duì)數(shù)額較大的專項(xiàng)資金,在下達(dá)?？钗募笜?biāo)的同時(shí),建議單獨(dú)安排調(diào)度資金,這樣以來(lái),可以確保資金及時(shí)到位,以便縣財(cái)政實(shí)行報(bào)賬制管理。同時(shí),應(yīng)減少與收入進(jìn)度掛鉤結(jié)算下?lián)苜Y金的因素,以解決因收入淡季造成的臨時(shí)性調(diào)度資金短缺。7.實(shí)行“省管縣(市)”財(cái)政