關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問(wèn)題的幾點(diǎn)思考

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問(wèn)題的幾點(diǎn)思考

一、欠發(fā)達(dá)、工資標(biāo)準(zhǔn)、一般支出責(zé)任的嚴(yán)重不足1994年，中國(guó)實(shí)施了中央和地方稅和“按湯計(jì)算”的稅收管理體制的改革，對(duì)調(diào)動(dòng)和解放生產(chǎn)力起到了重要作用。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。但是,隨著改革的不斷深入和地方事權(quán)的不斷加大,財(cái)政開(kāi)支的不斷增加,縣鄉(xiāng)財(cái)政困難也日益凸顯,而且全國(guó)許多縣鄉(xiāng)財(cái)政已走入短期難以擺脫的困境。表現(xiàn)一:收支難抵,入不敷出。據(jù)有關(guān)資料顯示,1994—2003年,我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政收入由967億元增至2836億元,支出也由1703億元增至4789億元。許多縣鄉(xiāng)財(cái)政維持人頭工資發(fā)放都成問(wèn)題,全國(guó)約有50—60%縣,75%的鄉(xiāng)發(fā)工資存有困難。全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資性支出已占到其財(cái)政收入的80%以上。山東作為沿海發(fā)達(dá)省份,全省140個(gè)縣(市、區(qū))尚有51個(gè)需要依靠轉(zhuǎn)移支付維持財(cái)政支出,至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要依靠轉(zhuǎn)移支付維持的則比例更高。何況,全國(guó)絕大多數(shù)縣鄉(xiāng)的工資標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低,其他剛性支出的標(biāo)準(zhǔn)也大都是低水平維持。表現(xiàn)二:赤字巨大,負(fù)債沉重。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì),2002年全國(guó)財(cái)政赤字縣高達(dá)73%,近年來(lái)通過(guò)各方努力,赤字縣在逐年減少,但數(shù)量依然不小。有資料顯示,全國(guó)有276個(gè)縣其財(cái)政供養(yǎng)人員年人均可用財(cái)力在6000元以下。據(jù)全國(guó)人代會(huì)上代表通過(guò)調(diào)查透露的數(shù)字,全國(guó)縣均負(fù)債2.5億元,負(fù)債總規(guī)模達(dá)5355億元;有人則認(rèn)為,全國(guó)2000多個(gè)縣,縣均負(fù)債約5億元,而且許多縣、鄉(xiāng)的負(fù)債規(guī)模已超過(guò)了其當(dāng)年可用財(cái)力的2倍以上。表現(xiàn)三:待支項(xiàng)目多,壓力仍在增。近些年來(lái)上級(jí)出題目讓縣鄉(xiāng)花錢(qián)或上下“共建”“共辦”,共同掏錢(qián)的事越來(lái)越多,即便是一些支農(nóng)項(xiàng)目,如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)保、社保等項(xiàng)目也需要上下配套;再則,縣鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè),人員工資以及行政開(kāi)支成本,都是持續(xù)上漲的趨勢(shì)。有些財(cái)政拮據(jù)的縣鄉(xiāng)為了減少和不掏“配套資金”,寧可不申請(qǐng)也不要上級(jí)給的支持項(xiàng)目。二、這就是市政和市政經(jīng)濟(jì)的困難1、擴(kuò)大對(duì)gdp總量的審查總的來(lái)說(shuō),我國(guó)還屬于窮國(guó)。雖然改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)經(jīng)濟(jì)超高速發(fā)展,國(guó)力極大增強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì),2005年全國(guó)實(shí)現(xiàn)GDP18232億元,較上年同比增長(zhǎng)10.9%,2006年全國(guó)實(shí)現(xiàn)GDP209407億元,實(shí)現(xiàn)全國(guó)財(cái)政收入38730.62億元,其中,中央財(cái)政收入20449.77億元,地方財(cái)政收入18280.85億元。2006年,我國(guó)完成GDP的總量已超過(guò)德國(guó),成為僅次于美國(guó)、日本,世界排名第三的GDP總量大國(guó)。但是,我國(guó)13億人口,若按人口平均,則人均GDP在全世界只能排在100位以后,財(cái)政收入總量若按總?cè)丝谄骄?則人均還不足3000元;而且這種窮,不是表現(xiàn)在全局就是表現(xiàn)在局部,表現(xiàn)在局部的窮比表現(xiàn)為全局的窮是一個(gè)進(jìn)步,縣鄉(xiāng)財(cái)政困難恰是這種窮的一種表現(xiàn)。我們既要承認(rèn)這一現(xiàn)實(shí),又要看到這是發(fā)展到一定階段的必然。2、從制度上看，我們的金融管理體系存在著權(quán)利和責(zé)任的矛盾事權(quán)安排不合理首先,中央和地方所有的財(cái)政事權(quán)缺乏清晰的梳理和細(xì)化,因此,分工模糊,不清晰的交叉分工,共享、共建、共攤的事項(xiàng)太多,地方以45%的財(cái)力要干75%的事,到了縣鄉(xiāng)這一比例更加不協(xié)調(diào);其次,有較明確劃分的事權(quán)(是否科學(xué)暫不論)也缺乏法制的約束,朝令夕改造成事權(quán)安排多變,從而挫傷某一方面的積極性。不幸的是,受挫傷的往往是地方的積極性,譬如稅種和稅率的劃分;第三,中央項(xiàng)目,上一級(jí)政府項(xiàng)目,或中央、上級(jí)政府決策的事項(xiàng),讓地方、讓下級(jí)掏錢(qián)共建而實(shí)際分工不明不細(xì),職責(zé)不清的事太多?？h的財(cái)政困難我們長(zhǎng)期條條管理形成的政府機(jī)構(gòu)上下對(duì)口、對(duì)照、比照設(shè)置,上頭有什么部門(mén),下頭各級(jí)政府都要掛什么牌子設(shè)什么機(jī)構(gòu),從而造成部門(mén)林立、機(jī)構(gòu)臃腫、行政成本上升,財(cái)政收入欠佳的地方政府加劇了財(cái)政困難。以縣級(jí)為例,山東省最大的縣滕州市158萬(wàn)人口,最小的縣長(zhǎng)島縣僅有4.3萬(wàn)人口;全國(guó)財(cái)政收入最高的縣有幾十億元,最低的縣不到一億元,然而機(jī)構(gòu)設(shè)置卻差別不大。1992年我在做一個(gè)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革的課題時(shí),曾向國(guó)務(wù)院編制辦公室的同志提出并探討過(guò)這一問(wèn)題。他們?cè)f(shuō)要考慮,但至今也沒(méi)見(jiàn)解決。當(dāng)然,這一問(wèn)題的解決并非國(guó)家編辦下決心就能辦了的。對(duì)踐行事權(quán)來(lái)說(shuō),機(jī)構(gòu)也只是手段,手段要服從目的,只要不影響事權(quán)的踐行完成,機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)給各級(jí)政府以自主權(quán)。稅收集中度高當(dāng)前的分稅制,中央與地方共享、分成、交叉的稅種多,在分配比例上中央財(cái)政的集中度越來(lái)越高,地方稅收比例持續(xù)下降,隨著農(nóng)業(yè)稅的取消,一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源幾近枯竭,財(cái)政壓力越來(lái)越大。致使基層把亂收罰款,出賣(mài)土地當(dāng)成重要的收入來(lái)源。稅收征管彈性強(qiáng),缺乏量化約束國(guó)家各級(jí)財(cái)政收支目前都還缺乏明細(xì)權(quán)威的約束。在許多地方稅收計(jì)征有彈性,支出有變通,尤其養(yǎng)人、公車(chē)、公招、公出、樓堂管所、慶典、會(huì)議等的支出逐年攀升,且以加速度形式增長(zhǎng),缺乏強(qiáng)有力的量化約束。3、財(cái)政保障上欠缺有必要的規(guī)定第一,法制化、規(guī)?；⒓?xì)致化不夠,有隨意性。財(cái)政的預(yù)算開(kāi)支應(yīng)嚴(yán)格按法律規(guī)定和法定程序辦,主要開(kāi)支事項(xiàng)應(yīng)有法定的比例和相關(guān)增長(zhǎng)比例,不能一任一個(gè)規(guī)矩,一年一個(gè)比例,更不能臨時(shí)動(dòng)議,一拍腦袋,一個(gè)指示,大筆一揮,一項(xiàng)列支就增加了。第二,層次多、渠道長(zhǎng)、易滲漏、有截留。幾級(jí)政府幾級(jí)財(cái)政,有時(shí)財(cái)政撥款還要經(jīng)過(guò)幾層主管部門(mén)、職能部門(mén),層層滲漏和截留,而真正到了具體辦事的部門(mén)或該用錢(qián)的項(xiàng)目,經(jīng)費(fèi)大打折扣或所剩無(wú)幾。第三,使用監(jiān)管約束規(guī)程不足、不力,有套取、有挪用。有些財(cái)政資金使用由于缺乏嚴(yán)格細(xì)致的約束規(guī)程,加之跟蹤監(jiān)管不力,在中央與地方,省與下級(jí)基層的共建項(xiàng)目,既有下面因不愿配套而不申請(qǐng)不接受的情形,也有虛假配套以套用上級(jí)撥款的情形。至于預(yù)算經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、預(yù)算外經(jīng)費(fèi)不按規(guī)定挪作他用的現(xiàn)象并非少見(jiàn),甚至挪用扶窮、救災(zāi)資金的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。三、市政府的資金困境1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)對(duì)縣鄉(xiāng)來(lái)說(shuō),加快發(fā)展、培植稅源,把“蛋糕”做大是解決問(wèn)題的基礎(chǔ)。也是最現(xiàn)實(shí)、最直接、最有效的措施。在縣鄉(xiāng)財(cái)政總體上比較困難的情形下,也有一批經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣鄉(xiāng)由于產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá),稅基厚實(shí),財(cái)政不僅不困難,而且很富裕。因此,對(duì)于縣鄉(xiāng)來(lái)說(shuō)首要的還是要因地制宜,發(fā)揮優(yōu)勢(shì),加快發(fā)展。縣鄉(xiāng)在加快發(fā)展中要調(diào)整結(jié)構(gòu),做優(yōu)農(nóng)業(yè),做強(qiáng)工業(yè),突出特色,做多民營(yíng),善引外力,持之以恒。2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政共同設(shè)置、編制引導(dǎo)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)總量、貢獻(xiàn)大小首先,需要深化行政管理體制改革,精兵簡(jiǎn)政,提高效能。應(yīng)推行省管縣的體制,以減少行政層次;進(jìn)一步推行黨政交叉任職。這一次的各級(jí)換屆減少了黨委副職向精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)邁出了可貴的一步,應(yīng)進(jìn)一步厘清職責(zé),整合職能,合并機(jī)構(gòu),精干隊(duì)伍;應(yīng)逐步推行縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、編制與所在縣鄉(xiāng)的人口、面積、區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量、貢獻(xiàn)大小相掛鉤,并給縣鄉(xiāng)一定的自主權(quán);堅(jiān)決實(shí)行政企分開(kāi)、政事分開(kāi),大力發(fā)展社會(huì)研究、咨詢(xún)、服務(wù)等機(jī)構(gòu)。其次,需要深化財(cái)政管理體制改革。在厘清事權(quán)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步調(diào)整中央和地方的稅收結(jié)構(gòu),中央宜主要收取面廣、穩(wěn)定、隨發(fā)展逐年增加的稅種,如礦產(chǎn)資源稅、土地占用稅、環(huán)保稅、個(gè)人所得稅、產(chǎn)品交易稅、證券交易稅、燃油稅、關(guān)稅等;地方宜主要收取與地方發(fā)展水平相關(guān)的稅種,如企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅、排污稅、房地產(chǎn)交易稅等;合并國(guó)地稅,實(shí)行稅種的自動(dòng)分流、入庫(kù);嚴(yán)把收稅關(guān)口,實(shí)行“入口”或“出口”收稅,防止和杜絕偷漏;減少稅收的人為因素,逐步使用計(jì)算機(jī)、搖感等手段實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確、科學(xué)、合理的賦稅收取。通過(guò)改革,實(shí)現(xiàn)合理稅負(fù),公平稅源,降低開(kāi)支,進(jìn)一步調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)推動(dòng)改革和加快發(fā)展的積極性,以緩解縣鄉(xiāng)