頂層設(shè)計(jì)與學(xué)校行動(dòng)：學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)專業(yè)指南

前言

FOREWORD

能夠把自己花費(fèi)二十多年時(shí)光現(xiàn)在仍欲罷不能的學(xué)校安全工作經(jīng)驗(yàn)寫成一本準(zhǔn)

專業(yè)的書，推薦給辛苦勞作、晝夜不息、少被理解、膽戰(zhàn)心驚的遍布全國(guó)50萬(wàn)多所學(xué)校、

200余萬(wàn)從事學(xué)校安全工作的戰(zhàn)友們，是一件極為榮幸的事，但愿拙作能給同仁們帶

來(lái)一絲幫助。

我的人生也許一直與學(xué)校安全有關(guān)。在迄今為止近35年的職場(chǎng)生涯中，有25年

和學(xué)校安全有交集，其中15年是作為教育行政部門的專業(yè)人員主導(dǎo)著一方的學(xué)校安

全工作，且目前仍在繼續(xù)。

開始，我也十分不情愿干這份“給別人找麻煩自己還有風(fēng)險(xiǎn)”的工作，想著過(guò)

一段時(shí)間趕緊調(diào)整崗位。但一次接待受傷害學(xué)生家長(zhǎng)的經(jīng)歷，徹底改變了我的想法。

從家長(zhǎng)嘴里冒出一串一串的法律名詞，自己像聽天書一般，多半兒不懂對(duì)方在說(shuō)什么，

結(jié)局可想而知。當(dāng)家長(zhǎng)轉(zhuǎn)身離開的時(shí)候，那種抱怨與蔑視的神情，深深地刺痛了我。

我第一次感受到自己正從事的安全工作與之前在學(xué)校所做的工作大不相同，不僅有

知識(shí)背景、業(yè)務(wù)能力的不同，還有溝通交流、定性判罰的不同，更重要的是承擔(dān)的

責(zé)任的不同。面對(duì)這一陌生的工作領(lǐng)域，唯一能夠破解的方法就是從頭開始、認(rèn)真

學(xué)習(xí)。

首先，我把所有與學(xué)校安全有關(guān)的法律法規(guī)學(xué)習(xí)了一遍，懂得了國(guó)家對(duì)學(xué)校安

全的要求，明確了學(xué)校安全責(zé)任，知道了學(xué)校安全工作到底應(yīng)該做些什么。

其次，我把歷年來(lái)以教育部為主的有關(guān)學(xué)校安全的規(guī)范性文件、領(lǐng)導(dǎo)講話、要

點(diǎn)通知等進(jìn)行了細(xì)致學(xué)習(xí)，知曉了學(xué)校安全工作的標(biāo)準(zhǔn)是什么、具體怎么做。

最后，惡補(bǔ)與學(xué)校安全最為密切的相關(guān)法律知識(shí)，并結(jié)合大量的學(xué)生傷害事故

處理案件，加深對(duì)學(xué)校安全工作與民事訴訟關(guān)系的認(rèn)識(shí)，努力將之運(yùn)用到實(shí)踐中。

學(xué)校安全的學(xué)習(xí)過(guò)程、工作過(guò)程，雖然很艱辛、很糾結(jié)、有時(shí)很苦惱，但我還

I

是完成了從不情愿到有意思到喜歡到熱愛(ài)的轉(zhuǎn)變。后來(lái)領(lǐng)導(dǎo)幾次擬調(diào)整我的工作崗

位，我都毫不猶豫地拒絕了。因?yàn)閷W(xué)校安全工作只要用心去做、做得時(shí)間越長(zhǎng)，我

就越發(fā)真正地喜歡上它。

在解決自己如何勝任工作問(wèn)題的同時(shí)，我一直也在考慮如何讓學(xué)校更有效、更

全面、更簡(jiǎn)單地做好安全工作。因?yàn)閹缀跛杏嘘P(guān)學(xué)校安全的指令和要求都來(lái)自各

級(jí)政府及其所轄行政部門，普遍表現(xiàn)為目標(biāo)要求籠統(tǒng)、內(nèi)容單一、操作性不強(qiáng)，往

往關(guān)注公共安全多，卻對(duì)學(xué)校安全的不規(guī)則性有所忽略。結(jié)果導(dǎo)致學(xué)校更多的是專

注于執(zhí)行上級(jí)文件，“龍年談龍、虎年談虎”，不能將自身整體安全特點(diǎn)自主地、

有條不紊地貫穿到學(xué)校安全管理中去。

學(xué)校安全是否要強(qiáng)調(diào)和實(shí)行科學(xué)化、專業(yè)化、規(guī)范化，特別是專業(yè)化的管理方式？

十幾年前我思考的這個(gè)問(wèn)題，現(xiàn)在看來(lái)已有明確答案。學(xué)校安全必須從突出的行政

性向提倡規(guī)范的專業(yè)化轉(zhuǎn)變，只有這樣才能真正發(fā)揮學(xué)校的主體性、主導(dǎo)性和積極性，

實(shí)現(xiàn)學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控范圍的全覆蓋。

學(xué)校安全需要專業(yè)化的引領(lǐng)和指導(dǎo)，而不是來(lái)自上級(jí)一道又一道的“命令”。

可是，我國(guó)目前學(xué)校安全工作的現(xiàn)狀是除了一些法律法規(guī)、文件通知外，連一本較

為專業(yè)的參考書都尋不到，也就是說(shuō)我們對(duì)學(xué)校安全的專業(yè)研究與黨和國(guó)家以及人

民群眾對(duì)學(xué)校安全工作寄予的重望還有很大的差距。這應(yīng)該引起相關(guān)部門的高度重

視和深度思考。

從2007年開始，我利用工作之便，將學(xué)校安全的實(shí)踐與思考緊密結(jié)合起來(lái)，在

總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了合理地歸納，對(duì)學(xué)校安全逐漸建立起了制度、教育、管理、

應(yīng)對(duì)等幾個(gè)模塊，并不斷擴(kuò)充每個(gè)模塊的內(nèi)容。2010年，我提出了學(xué)校應(yīng)該建構(gòu)“學(xué)

校安全責(zé)任共同體”的理念，實(shí)際上就是后來(lái)的一崗雙責(zé)。2011年，我在研究國(guó)外

有關(guān)學(xué)校安全標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，明確提出了我國(guó)也應(yīng)該建立中小學(xué)安全標(biāo)準(zhǔn)，推行規(guī)

范化管理，并將相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及具體內(nèi)容發(fā)表在2012年7月由人民日?qǐng)?bào)社《新安全》雜

志主辦的《平安校園》上。直至2013年，我基本完成了學(xué)校安全工作建構(gòu)，對(duì)我國(guó)

學(xué)校安全有了一個(gè)較為專業(yè)的定位。此后，我著力通過(guò)多種方式宣揚(yáng)推廣和補(bǔ)充完

善工作建構(gòu)。2017年，我編制了《教育行政部門學(xué)校安全監(jiān)管責(zé)任清單》和《學(xué)校

II

安全風(fēng)險(xiǎn)管控和隱患治理雙重預(yù)防指南》，附在本書供大家參考。

對(duì)學(xué)校安全專業(yè)化的執(zhí)著、提倡和宣傳，我主要是通過(guò)各種培訓(xùn)、講座的方式

來(lái)實(shí)施，其間也編著過(guò)一些書籍，大多都是大卷本的或有關(guān)單項(xiàng)安全工作的。能夠

把自己對(duì)學(xué)校安全的理解和認(rèn)識(shí)完整地、較為專業(yè)地寫成一本書，奉獻(xiàn)給我熱愛(ài)的

學(xué)校安全領(lǐng)域，其實(shí)一直是我的理想和夙愿。

這本書就是我把多年來(lái)對(duì)學(xué)校安全工作的所知、所思、所做，通過(guò)文字表達(dá)出來(lái)，

力爭(zhēng)全面、客觀、專業(yè)，目的是能夠讓堅(jiān)守崗位多年的安全人變得更專業(yè)、更職業(yè)、

更敬業(yè)，讓剛接手安全工作的新人少走彎路、快速上手、高點(diǎn)入位，讓校長(zhǎng)們了解安全、

尊重安全、傾力安全，讓教育行政部門和其他部門知曉法律、掌握實(shí)際、法治而為。

果真如此，則功莫大焉。

崔祥烈

2018年10月20日

III

目錄

CONTENTS

頂層設(shè)計(jì)

第一章學(xué)校安全是國(guó)家的責(zé)任/003

第一節(jié)學(xué)校安全是國(guó)家法律法規(guī)賦予的責(zé)任/003

第二節(jié)學(xué)校安全是社會(huì)發(fā)展的必然/014

第三節(jié)學(xué)校安全是對(duì)象目標(biāo)的特性所致/016

第四節(jié)學(xué)校安全是經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的累積證明/018

第二章頂層設(shè)計(jì)，保障學(xué)校安全落實(shí)的總指揮/021

第一節(jié)明確學(xué)校安全目標(biāo)與原則/021

第二節(jié)厘清教育行政部門及其他政府部門的安全職責(zé)/023

第三節(jié)確保學(xué)校安全的實(shí)現(xiàn)/027

I

第三章系統(tǒng)建構(gòu)，完善學(xué)校安全“頂層設(shè)計(jì)”的預(yù)防體系/029

第一節(jié)健全學(xué)校安全教育機(jī)制/029

第二節(jié)完善學(xué)校安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系和認(rèn)證制度/031

第三節(jié)加強(qiáng)學(xué)校周邊區(qū)域安全/035

第四節(jié)健全學(xué)校安全預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度/038

第五節(jié)建立和提供學(xué)校安全專業(yè)服務(wù)/040

第四章綜合施力，健全學(xué)校安全“頂層設(shè)計(jì)”的管控體系/043

第一節(jié)落實(shí)安全管理主體責(zé)任/043

第二節(jié)建立專兼職結(jié)合的學(xué)校安保隊(duì)伍/045

第三節(jié)建設(shè)安全校園環(huán)境/046

第四節(jié)進(jìn)一步健全警校合作機(jī)制/049

第五節(jié)健全相關(guān)部門日常管理職責(zé)體系/050

第六節(jié)構(gòu)建防控學(xué)生欺凌和暴力行為的有效機(jī)制/051

第七節(jié)嚴(yán)厲打擊涉及學(xué)校和學(xué)生安全的違法犯罪行為/053

第八節(jié)建設(shè)廣泛參與的學(xué)生安全保護(hù)網(wǎng)絡(luò)/054

第五章風(fēng)險(xiǎn)管控，優(yōu)化學(xué)校安全“頂層設(shè)計(jì)”的危機(jī)應(yīng)對(duì)體系/057

第一節(jié)健全學(xué)校安全事故應(yīng)對(duì)機(jī)制/057

第二節(jié)健全學(xué)校安全事故責(zé)任追究和處理機(jī)制/060

第三節(jié)建立多元化事故風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制/063

第四節(jié)積極構(gòu)建學(xué)校依法處理安全事故的支持體系/067

第六章多管齊下，強(qiáng)化學(xué)校安全“頂層設(shè)計(jì)”的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和保障機(jī)制/071

II

學(xué)校行動(dòng)

第七章樹立學(xué)校安全工作新理念/077

第一節(jié)“不得不做”/077

第二節(jié)需要學(xué)習(xí)/081

第三節(jié)共同責(zé)任/081

第四節(jié)專業(yè)而為/083

第八章安全建構(gòu)，繪好“學(xué)校行動(dòng)”的“戰(zhàn)略地圖”/085

第一節(jié)學(xué)校安全工作建構(gòu)圖/085

第二節(jié)學(xué)校安全工作建構(gòu)主要內(nèi)容/088

第九章物態(tài)安全，筑牢“學(xué)校行動(dòng)”的硬件基礎(chǔ)/093

第一節(jié)關(guān)注辦學(xué)地點(diǎn)安全/093

第二節(jié)加強(qiáng)校舍建筑安全/095

第三節(jié)保障設(shè)施設(shè)備安全/097

第四節(jié)建設(shè)安全校園環(huán)境/101

第十章安全制度，明確“學(xué)校行動(dòng)”的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)/103

第一節(jié)完善學(xué)校安全規(guī)章制度/103

第二節(jié)明確學(xué)校安全責(zé)任制度/106

第三節(jié)強(qiáng)化學(xué)校安全預(yù)案制度/108

第十一章安全教育，做好“學(xué)校行動(dòng)”的規(guī)定動(dòng)作/117

第一節(jié)多措并舉，實(shí)施安全全員教育/117

III

第二節(jié)堅(jiān)持經(jīng)常把安全告訴學(xué)生/121

第十二章安全管理，實(shí)現(xiàn)“學(xué)校行動(dòng)”的關(guān)鍵所在/131

第一節(jié)學(xué)校外部安全管理/132

第二節(jié)學(xué)校內(nèi)部安全管理/135

第十三章危機(jī)應(yīng)對(duì)，開啟“學(xué)校行動(dòng)”綜合實(shí)戰(zhàn)/187

第一節(jié)開展安全危機(jī)研判/187

第二節(jié)選擇安全危機(jī)響應(yīng)方式/188

第三節(jié)掌握安全危機(jī)應(yīng)對(duì)技能/189

第四節(jié)嚴(yán)格危機(jī)處置“八步走”程序/190

第五節(jié)依法妥善處理學(xué)生傷害事故/193

第十四章多重保障，牢固“學(xué)校行動(dòng)”的基石/215

附錄/219

附錄1：《教育行政部門學(xué)校安全監(jiān)管責(zé)任清單》/219

附錄2：《學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)管控和隱患治理雙重預(yù)防指南》/221

后記/229

IV

頂層設(shè)計(jì)

第一章學(xué)校安全是國(guó)家的責(zé)任

安全和生命是永遠(yuǎn)的共同體。二者相伴而生，直到生命結(jié)束。對(duì)于安全，人們

的普遍認(rèn)識(shí)往往是指沒(méi)有受到威脅、沒(méi)有危險(xiǎn)、危害、損失等，這實(shí)際上是一個(gè)比

較狹義的認(rèn)知。更簡(jiǎn)單、更廣義的說(shuō)法應(yīng)當(dāng)是：凡是令你不舒服的、讓你不高興的，

都是不安全的。安全如此重要，以至于人類對(duì)安全的關(guān)注無(wú)時(shí)不在、無(wú)處不在，從

來(lái)沒(méi)有停止過(guò)。個(gè)人如此，家庭、組織乃至國(guó)家更是如此。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)明確提出了“國(guó)家安全”這一觀念，無(wú)論是從內(nèi)涵還是

外延上都對(duì)傳統(tǒng)意義上的國(guó)家安全進(jìn)行了精準(zhǔn)的、全方位的定位和解釋。2015年7月

1日，新的《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》正式施行，并規(guī)定每年的4月15日為全

民國(guó)家安全教育日。重新定義的國(guó)家安全是指國(guó)家政權(quán)、主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人

民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家其他重大利益相對(duì)處于沒(méi)有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威

脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。

在內(nèi)容上，我國(guó)當(dāng)前的國(guó)家安全主要包括政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)

濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、網(wǎng)絡(luò)與信息安全、資源安全、生態(tài)安全、

核安全等11個(gè)種類和領(lǐng)域。國(guó)家安全是政府對(duì)廣大民眾無(wú)條件的承諾，是最基本的

責(zé)任，而這一責(zé)任的兌現(xiàn)必須通過(guò)一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和人民團(tuán)體、

企事業(yè)組織和其他社會(huì)組織以及每一名中國(guó)公民共同努力來(lái)實(shí)現(xiàn)。其特殊性幾乎涉

及每一個(gè)家庭和每一個(gè)公民，維護(hù)學(xué)校安全理所當(dāng)然成為國(guó)家和政府一項(xiàng)長(zhǎng)期的、

艱巨的、重要的責(zé)任。

第一節(jié)學(xué)校安全是國(guó)家法律法規(guī)賦予的責(zé)任

國(guó)家為了確保學(xué)校安全責(zé)任能夠落實(shí)到位，通過(guò)立法的形式對(duì)學(xué)校安全所包含

003

頂層設(shè)計(jì)與學(xué)校行動(dòng)

——學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)專業(yè)指南

的權(quán)利、義務(wù)作了明確具體的規(guī)定，并由國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保證實(shí)行。一般來(lái)講，我國(guó)

有關(guān)學(xué)校安全的規(guī)定主要體現(xiàn)在現(xiàn)行法律法規(guī)和具有法律效力的規(guī)范性文件中，清

晰學(xué)校安全的法律規(guī)定，就成了做好學(xué)校安全的基礎(chǔ)和前提。

一、法律法規(guī)賦予學(xué)校安全責(zé)任

盡管現(xiàn)階段我國(guó)有關(guān)學(xué)校安全還沒(méi)有一部專門意義上的法律，但關(guān)于學(xué)校安全

的規(guī)定還是以條文的形式出現(xiàn)在各個(gè)層級(jí)的多部法律法規(guī)中。大致形成如下的學(xué)校

安全法律構(gòu)架：

1．國(guó)家根本大法

我國(guó)根本大法《中華人民共和國(guó)憲法》中第四十六條明確規(guī)定：中華人民共和

國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。國(guó)家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)

等方面全面發(fā)展。

憲法中雖然沒(méi)有明確提到學(xué)校安全，但在這一“潛規(guī)則”上，公民所接受的教

育必須是有十足安全保障的教育，絕不能在受教育的過(guò)程中受到任何傷害。

2．國(guó)家基本法律

由全國(guó)人民代表大會(huì)及人大常委會(huì)制定和修改的基本法律中，對(duì)學(xué)校安全以條

文的形式進(jìn)行了具體規(guī)定。大致體現(xiàn)在三類法律中，一是教育相關(guān)法律，如《中華

人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》《中華人民共和國(guó)教師法》等；

二是未成年人相關(guān)法律，如《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)

預(yù)防未成年人犯罪法》等；三是安全生產(chǎn)及公共安全相關(guān)法律，如《中華人民共和

國(guó)安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國(guó)消防法》《中華人民共和國(guó)食品安全法》《中華

人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》《中華人民共和

國(guó)傳染病防治法》等。

3．國(guó)家行政法規(guī)

由國(guó)務(wù)院制定的有關(guān)國(guó)家行政法規(guī)中，對(duì)學(xué)校安全提出了更為具體的要求，甚

至還出現(xiàn)了專門的法規(guī)防止意外事故發(fā)生，以保障學(xué)生的人身安全。如：《中華人

004

頂層設(shè)計(jì)｜第一章

學(xué)校安全是國(guó)家的責(zé)任

民共和國(guó)義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》《校車安全管理?xiàng)l例》《幼兒園管理?xiàng)l例》《學(xué)校

衛(wèi)生工作條例》《學(xué)校體育工作條例》等。

4．部門規(guī)章

由國(guó)務(wù)院各部委制定的部門規(guī)章中，以加強(qiáng)對(duì)學(xué)校安全涉及的內(nèi)容、要求、目標(biāo)、

方法、監(jiān)管等作了細(xì)致的規(guī)定。如：《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》《學(xué)生傷害事

故處理辦法》《中小學(xué)校園環(huán)境管理的暫行規(guī)定》《學(xué)校食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康管理

規(guī)定》《國(guó)家學(xué)校體育衛(wèi)生條件試行基本標(biāo)準(zhǔn)》《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》等。

5．地方性法規(guī)

由各省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)

的較大的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，在其法定權(quán)限內(nèi)制定的地方性法規(guī)中，幾

乎涵蓋了學(xué)校安全這一領(lǐng)域。

在上述我國(guó)這些現(xiàn)行法律法規(guī)體系中，與學(xué)校安全最相關(guān)的主要有《中華人民

共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》

《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》和《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》等五部。

在這幾部有關(guān)教育和未成年人的法律法規(guī)中，國(guó)家對(duì)維護(hù)學(xué)校安全做出了明確要求

及規(guī)定，既有通過(guò)法律條文形式呈現(xiàn)的，也有用單獨(dú)的、專門的法律文件來(lái)約定的；

既強(qiáng)調(diào)教育部門和學(xué)校的安全責(zé)任，也規(guī)定了其他部門、社會(huì)及家長(zhǎng)應(yīng)履行的責(zé)任，

表明了國(guó)家對(duì)學(xué)校安全的態(tài)度；突出教育部門和學(xué)校責(zé)任，強(qiáng)調(diào)其他行政部門齊抓

共管，協(xié)調(diào)社會(huì)家庭共同參與，動(dòng)員全社會(huì)力量來(lái)保障促進(jìn)學(xué)校安全。

下面，我們來(lái)看看國(guó)家究竟在法律中是如何規(guī)定學(xué)校安全的。

在《中華人民共和國(guó)教育法》中，大致用了4個(gè)法律條文來(lái)規(guī)定學(xué)校安全，其

中第二十七條規(guī)定了學(xué)校必須具備“有符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的教學(xué)場(chǎng)所及設(shè)施、設(shè)備等”

這一基本條件，這是國(guó)家和政府為民眾提供公共服務(wù)的一種安全承諾；第四十五條

規(guī)定了“教育、體育、衛(wèi)生行政部門和學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完善體育、衛(wèi)生

保健設(shè)施，保護(hù)學(xué)生的身心健康”。再次明確必須確保為學(xué)生提供的物的安全性；

第七十二條、第七十三條則以法律責(zé)任的形式，對(duì)保障學(xué)校物的安全和教育教學(xué)秩

005

頂層設(shè)計(jì)與學(xué)校行動(dòng)

——學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)專業(yè)指南

序的穩(wěn)定表明了堅(jiān)定立場(chǎng)?！敖Y(jié)伙斗毆，尋釁滋事，擾亂學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)教

育教學(xué)秩序或者破壞校舍、場(chǎng)地及其他財(cái)產(chǎn)的，由公安機(jī)關(guān)給予治安管理處罰；

構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。侵占學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的校舍、場(chǎng)地及其他

財(cái)產(chǎn)的，依法承擔(dān)民事責(zé)任”；“明知校舍或者教育教學(xué)設(shè)施有危險(xiǎn)，而不采取

措施，造成人員傷亡或者重大財(cái)產(chǎn)損失的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)

任人員，依法追究刑事責(zé)任”。

在《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》中，用于規(guī)定學(xué)校安全的法律條文共有4條，

其中在第十六條規(guī)定了學(xué)校建設(shè)必須符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以確保師生安全不受影響，“學(xué)

校建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家規(guī)定的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)教育教學(xué)需要；應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家規(guī)定

的選址要求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確保學(xué)生和教職工安全”；第二十三條強(qiáng)調(diào)了政府及有

關(guān)部門必須維護(hù)學(xué)校外部環(huán)境安全的法律責(zé)任，“各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門依法

維護(hù)學(xué)校周邊秩序，保護(hù)學(xué)生、教師、學(xué)校的合法權(quán)益，為學(xué)校提供安全保障”；

第二十四條在要求地方政府必須加強(qiáng)對(duì)校舍建筑的維護(hù)、學(xué)校必須通過(guò)多種方式保

護(hù)學(xué)生安全以及必須嚴(yán)格學(xué)校人員準(zhǔn)入等方面作了明確規(guī)定，“學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立、健

全安全制度和應(yīng)急機(jī)制，對(duì)學(xué)生進(jìn)行安全教育，加強(qiáng)管理，及時(shí)消除隱患，預(yù)防

發(fā)生事故。縣級(jí)以上地方人民政府定期對(duì)學(xué)校校舍安全進(jìn)行檢查；對(duì)需要維修、

改造的，及時(shí)予以維修、改造。學(xué)校不得聘用曾經(jīng)因故意犯罪被依法剝奪政治權(quán)

利或者其他不適合從事義務(wù)教育工作的人擔(dān)任工作人員”；第二十九條則對(duì)教師

必須遵守的道德行為規(guī)范作出了約定，“教師在教育教學(xué)中應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待學(xué)生，

關(guān)注學(xué)生的個(gè)體差異，因材施教，促進(jìn)學(xué)生的充分發(fā)展。教師應(yīng)當(dāng)尊重學(xué)生的人

格，不得歧視學(xué)生，不得對(duì)學(xué)生實(shí)施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴(yán)的行

為，不得侵犯學(xué)生合法權(quán)益”。

在《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》中，在第六條明確規(guī)定“保護(hù)未成年人，

是國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治

組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人和其他成年公民的共同責(zé)任”。在此基礎(chǔ)上，《中華人

民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》還對(duì)家庭、學(xué)校、社會(huì)、司法四個(gè)維度應(yīng)盡的安全保護(hù)

責(zé)任進(jìn)行了詳盡規(guī)定：

006

頂層設(shè)計(jì)｜第一章

學(xué)校安全是國(guó)家的責(zé)任

在家庭保護(hù)上，提出了父母或其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)承擔(dān)7個(gè)方面的保護(hù)責(zé)任：第十條“父

母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造良好、和睦的家庭環(huán)境，依法履行對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)

職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)。禁止對(duì)未成年人實(shí)施家庭暴力，禁止虐待、遺棄未成年人，禁

止溺嬰和其他殘害嬰兒的行為，不得歧視女性未成年人或者有殘疾的未成年人”；

第十一條“父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)關(guān)注未成年人的生理、心理狀況和行為習(xí)慣，

以健康的思想、良好的品行和適當(dāng)?shù)姆椒ń逃陀绊懳闯赡耆耍龑?dǎo)未成年人進(jìn)

行有益身心健康的活動(dòng)，預(yù)防和制止未成年人吸煙、酗酒、流浪、沉迷網(wǎng)絡(luò)以及

賭博、吸毒、賣淫等行為”；第十二條“父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)家庭教育

知識(shí)，正確履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，撫養(yǎng)教育未成年人”；第十三條“父母或者其他監(jiān)護(hù)

人應(yīng)當(dāng)尊重未成年人受教育的權(quán)利，必須使適齡未成年人依法入學(xué)接受并完成義

務(wù)教育，不得使接受義務(wù)教育的未成年人輟學(xué)”；第十四條“父母或者其他監(jiān)護(hù)

人應(yīng)當(dāng)根據(jù)未成年人的年齡和智力發(fā)展?fàn)顩r，在作出與未成年人權(quán)益有關(guān)的決定

時(shí)告知其本人，并聽取他們的意見”；第十五條“父母或者其他監(jiān)護(hù)人不得允許

或者迫使未成年人結(jié)婚，不得為未成年人訂立婚約”；第十六條“父母因外出務(wù)

工或者其他原因不能履行對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成

年人代為監(jiān)護(hù)”。

在學(xué)校保護(hù)上，提出了與未成年人安全有關(guān)的責(zé)任主要有：第十八條“學(xué)校應(yīng)

當(dāng)尊重未成年學(xué)生受教育的權(quán)利，關(guān)心、愛(ài)護(hù)學(xué)生，對(duì)品行有缺點(diǎn)、學(xué)習(xí)有困難

的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)耐心教育、幫助，不得歧視，不得違反法律和國(guó)家規(guī)定開除未成年

學(xué)生”；第二十一條“學(xué)校、幼兒園、托兒所的教職員工應(yīng)當(dāng)尊重未成年人的人

格尊嚴(yán)，不得對(duì)未成年人實(shí)施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴(yán)的行為”；

第二十二條“學(xué)校、幼兒園、托兒所應(yīng)當(dāng)建立安全制度，加強(qiáng)對(duì)未成年人的安全

教育，采取措施保障未成年人的人身安全。學(xué)校、幼兒園、托兒所不得在危及未

成年人人身安全、健康的校舍和其他設(shè)施、場(chǎng)所中進(jìn)行教育教學(xué)活動(dòng)。學(xué)校、幼

兒園安排未成年人參加集會(huì)、文化娛樂(lè)、社會(huì)實(shí)踐等集體活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于未成

年人的健康成長(zhǎng)，防止發(fā)生人身安全事故”；第二十三條“教育行政等部門和學(xué)

校、幼兒園、托兒所應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要，制定應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害、傳染性疾病、食物中毒、

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頂層設(shè)計(jì)與學(xué)校行動(dòng)

——學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)專業(yè)指南

意外傷害等突發(fā)事件的預(yù)案，配備相應(yīng)設(shè)施并進(jìn)行必要的演練，增強(qiáng)未成年人的

自我保護(hù)意識(shí)和能力”；第二十四條“學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生在校內(nèi)或者本校組織的

校外活動(dòng)中發(fā)生人身傷害事故的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)救護(hù)，妥善處理，并及時(shí)向有關(guān)主管

部門報(bào)告”；第二十五條“對(duì)于在學(xué)校接受教育的有嚴(yán)重不良行為的未成年學(xué)生，

學(xué)校和父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)互相配合加以管教；無(wú)力管教或者管教無(wú)效的，

可以按照有關(guān)規(guī)定將其送專門學(xué)校繼續(xù)接受教育”。

在社會(huì)保護(hù)上，明確提出了全社會(huì)對(duì)未成年人的安全責(zé)任：第三十三條“國(guó)家

采取措施，預(yù)防未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)”；第三十四條“禁止任何組織、個(gè)人制作或

者向未成年人出售、出租或者以其他方式傳播淫穢、暴力、兇殺、恐怖、賭博

等毒害未成年人的圖書、報(bào)刊、音像制品、電子出版物以及網(wǎng)絡(luò)信息等”；第

三十五條“生產(chǎn)、銷售用于未成年人的食品、藥品、玩具、用具和游樂(lè)設(shè)施等，

應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不得有害于未成年人的安全和健康；需要標(biāo)明

注意事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)在顯著位置標(biāo)明”；第三十六條“中小學(xué)校園周邊不得設(shè)置營(yíng)

業(yè)性歌舞娛樂(lè)場(chǎng)所、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所等不適宜未成年人活動(dòng)的場(chǎng)所。營(yíng)

業(yè)性歌舞娛樂(lè)場(chǎng)所、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所等不適宜未成年人活動(dòng)的場(chǎng)所，不

得允許未成年人進(jìn)入，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在顯著位置設(shè)置未成年人禁入標(biāo)志；對(duì)難以判

明是否已成年的，應(yīng)當(dāng)要求其出示身份證件”；第三十七條“禁止向未成年人出

售煙酒，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在顯著位置設(shè)置不向未成年人出售煙酒的標(biāo)志；對(duì)難以判明

是否已成年的，應(yīng)當(dāng)要求其出示身份證件。任何人不得在中小學(xué)校、幼兒園、

托兒所的教室、寢室、活動(dòng)室和其他未成年人集中活動(dòng)的場(chǎng)所吸煙、飲酒”；第

四十條“學(xué)校、幼兒園、托兒所和公共場(chǎng)所發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先救護(hù)未成

年人”；第四十一條“禁止拐賣、綁架、虐待未成年人，禁止對(duì)未成年人實(shí)施性

侵害。禁止脅迫、誘騙、利用未成年人乞討或者組織未成年人進(jìn)行有害其身心健

康的表演等活動(dòng)”；第四十二條“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取有力措施，依法維護(hù)校園周

邊的治安和交通秩序，預(yù)防和制止侵害未成年人合法權(quán)益的違法犯罪行為。任何

組織或者個(gè)人不得擾亂教學(xué)秩序，不得侵占、破壞學(xué)校、幼兒園、托兒所的場(chǎng)地、

房屋和設(shè)施”；第四十四條“衛(wèi)生部門和學(xué)校應(yīng)當(dāng)對(duì)未成年人進(jìn)行衛(wèi)生保健和營(yíng)

養(yǎng)指導(dǎo)，提供必要的衛(wèi)生保健條件，做好疾病預(yù)防工作。衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)做好對(duì)兒

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頂層設(shè)計(jì)｜第一章

學(xué)校安全是國(guó)家的責(zé)任

童的預(yù)防接種工作，國(guó)家免疫規(guī)劃項(xiàng)目的預(yù)防接種實(shí)行免費(fèi)；積極防治兒童常見

病、多發(fā)病，加強(qiáng)對(duì)傳染病防治工作的監(jiān)督管理，加強(qiáng)對(duì)幼兒園、托兒所衛(wèi)生保

健的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查”。

在司法保護(hù)上，同樣也提到了相關(guān)部門和機(jī)關(guān)應(yīng)盡的安全責(zé)任：第五十條“公

安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院以及司法行政部門，應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，在司

法活動(dòng)中保護(hù)未成年人的合法權(quán)益”；第五十三條“父母或者其他監(jiān)護(hù)人不履行

監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)的未成年人的合法權(quán)益，經(jīng)教育不改的，人民法院可以

根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請(qǐng)，撤銷其監(jiān)護(hù)人的資格，依法另行指定監(jiān)護(hù)人。

被撤銷監(jiān)護(hù)資格的父母應(yīng)當(dāng)依法繼續(xù)負(fù)擔(dān)撫養(yǎng)費(fèi)用”。

在《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》中，第三條明確規(guī)定“預(yù)防未成年

人犯罪，在各級(jí)人民政府組織領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行綜合治理。政府有關(guān)部門、司法機(jī)關(guān)、

人民團(tuán)體、有關(guān)社會(huì)團(tuán)體、學(xué)校、家庭、城市居民委員會(huì)、農(nóng)村村民委員會(huì)等各

方面共同參與，各負(fù)其責(zé)，做好預(yù)防未成年人犯罪工作，為未成年人身心健康發(fā)

展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境”。這部法從第六條到第十三條規(guī)定了教育部門、司法部門、

共青團(tuán)、居委會(huì)、村委會(huì)、學(xué)校、未成年人父母或其他監(jiān)護(hù)人、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等應(yīng)

當(dāng)開展預(yù)防未成年人犯罪教育的義務(wù)。特別是教育行政部門和學(xué)?！皯?yīng)當(dāng)將預(yù)防犯

罪的教育作為法制教育的內(nèi)容納入學(xué)校教育教學(xué)計(jì)劃，結(jié)合常見多發(fā)的未成年人

犯罪，對(duì)不同年齡的未成年人進(jìn)行有針對(duì)性的預(yù)防犯罪教育”，“學(xué)校應(yīng)當(dāng)結(jié)合

實(shí)際舉辦以預(yù)防未成年人犯罪的教育為主要內(nèi)容的活動(dòng)。教育行政部門應(yīng)當(dāng)將預(yù)

防未成年人犯罪教育的工作效果作為考核學(xué)校工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容”，“學(xué)校應(yīng)

當(dāng)聘任從事法制教育的專職或者兼職教師。學(xué)校根據(jù)條件可以聘請(qǐng)校外法律輔導(dǎo)

員”。從第十四條到第三十三條，重點(diǎn)規(guī)定了未成年人父母或其他監(jiān)護(hù)人、學(xué)校、

教育部門、公安機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)防未成年人不良行為應(yīng)盡的責(zé)任。未成年人的父母或者其

他監(jiān)護(hù)人和學(xué)校應(yīng)當(dāng)教育“未成年人不得有不良行為”。“不得吸煙、酗酒。任

何經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所不得向未成年人出售煙酒”?！爸行W(xué)生曠課的，學(xué)校應(yīng)當(dāng)及時(shí)與其

父母或者其他監(jiān)護(hù)人取得聯(lián)系。未成年人擅自外出夜不歸宿的，其父母或者其他

監(jiān)護(hù)人、其所在的寄宿制學(xué)校應(yīng)當(dāng)及時(shí)查找，或者向公安機(jī)關(guān)請(qǐng)求幫助。收留夜

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頂層設(shè)計(jì)與學(xué)校行動(dòng)

——學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)專業(yè)指南

不歸宿的未成年人的，應(yīng)當(dāng)征得其父母或者其他監(jiān)護(hù)人的同意，或者在二十四小

時(shí)內(nèi)及時(shí)通知其父母或者其他監(jiān)護(hù)人、所在學(xué)?；蛘呒皶r(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)告”?！鞍l(fā)

現(xiàn)未成年人組織或者參加實(shí)施不良行為的團(tuán)伙的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以制止。發(fā)現(xiàn)該團(tuán)

伙有違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)報(bào)告”；“發(fā)現(xiàn)有人教唆、脅迫、引誘未

成年人違法犯罪的，應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)報(bào)告。公安機(jī)關(guān)接到報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法

查處，對(duì)未成年人人身安全受到威脅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取有效措施，保護(hù)其人身安

全”。同時(shí)還規(guī)定未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人“不得讓不滿十六周歲的未成

年人脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住”；“不得放任不管，不得迫使其離家出走，放棄監(jiān)護(hù)職

責(zé)。未成年人離家出走的，其父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)查找，或者向公安機(jī)

關(guān)請(qǐng)求幫助”?！拔闯赡耆说母改鸽x異的，離異雙方對(duì)子女都有教育的義務(wù)，任

何一方都不得因離異而不履行教育子女的義務(wù)”；“繼父母、養(yǎng)父母對(duì)受其撫養(yǎng)

教育的未成年繼子女、養(yǎng)子女，應(yīng)當(dāng)履行本法規(guī)定的父母對(duì)未成年子女在預(yù)防犯

罪方面的職責(zé)”。另外，本法還規(guī)定了對(duì)未成年人嚴(yán)重不良行為的矯治及未成年人

重新犯罪的預(yù)防責(zé)任。

在《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》中，“第一章總則”中的第五條明確規(guī)定“各

級(jí)教育、公安、司法行政、建設(shè)、交通、文化、衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢、新聞出版等

部門在本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依法履行學(xué)校周邊治理和學(xué)校安全的監(jiān)督與管理

職責(zé)”。“第二章安全管理職責(zé)”中的第六條到第十四條對(duì)各部門應(yīng)承擔(dān)的學(xué)校安

全職責(zé)提出了具體要求，“第六章校園周邊安全管理”中的第四十七條到第五十四

條對(duì)各部門應(yīng)承擔(dān)的安全管理責(zé)任作出了規(guī)定。

學(xué)校作為安全工作的責(zé)任主體，我國(guó)的法律法規(guī)在安全制度建設(shè)、日常安全管理、

安全教育、安全事故處理等方面，大約使用32個(gè)法律條文進(jìn)行了詳細(xì)確定和說(shuō)明。

二、法律責(zé)任追究保證學(xué)校安全落地

國(guó)家為保證有關(guān)學(xué)校安全法律法規(guī)得以實(shí)現(xiàn)，在每一部法律或文件的最后部分，

都強(qiáng)調(diào)“法律責(zé)任”這一內(nèi)容，來(lái)表明對(duì)違法違規(guī)、不作為的懲治。如果相關(guān)行為

人沒(méi)有履行學(xué)校法律法規(guī)責(zé)任而引發(fā)安全事故，就必然會(huì)承擔(dān)由此引發(fā)的法律責(zé)任。

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頂層設(shè)計(jì)｜第一章

學(xué)校安全是國(guó)家的責(zé)任

一般來(lái)講，承擔(dān)的法律責(zé)任主要有刑事責(zé)任、民事責(zé)任和行政責(zé)任。

刑事責(zé)任是指違反刑事法律規(guī)定的個(gè)人或者單位所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，也是

學(xué)校安全法律責(zé)任中最為嚴(yán)重的情形。刑事處罰的種類包括管制、拘役、有期徒刑、

無(wú)期徒刑和死刑五種主刑，還包括剝奪政治權(quán)利、罰金和沒(méi)收財(cái)產(chǎn)三種附加刑。

民事責(zé)任是指民事主體違反民事法律規(guī)范所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，包括合同責(zé)

任和侵權(quán)責(zé)任兩種。因?qū)W校安全導(dǎo)致的學(xué)生傷害屬侵權(quán)責(zé)任，最終通過(guò)經(jīng)濟(jì)賠償?shù)?/p>

形式解決。

行政責(zé)任是指?jìng)€(gè)人或者單位違反行政管理方面的法律規(guī)定所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

行政責(zé)任包括行政處分和行政處罰兩種形式，學(xué)校安全事故對(duì)責(zé)任人的追究主要以

行政處分的方式來(lái)執(zhí)行。行政處分是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，上級(jí)對(duì)有隸屬關(guān)系的下級(jí)違反

紀(jì)律的行為或者是尚未構(gòu)成犯罪的輕微違法行為給予的紀(jì)律制裁。其種類處罰有：

警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、降職、撤職、留用察看和開除。

三、政策文件規(guī)范學(xué)校安全工作的實(shí)施

除了現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)學(xué)校安全作了相關(guān)規(guī)定外，國(guó)家還通過(guò)一系列專門的規(guī)范

性文件對(duì)學(xué)校安全進(jìn)行更細(xì)致、更具體的強(qiáng)調(diào)和指導(dǎo)，主要包括：

1.《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見》

按照中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的工作部署，由教育部負(fù)責(zé)組織起草，經(jīng)國(guó)務(wù)院常

務(wù)會(huì)審議通過(guò)，國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年4月25日正式發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒

園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕35號(hào)），這是我國(guó)目前最高級(jí)

別的有關(guān)學(xué)校安全的規(guī)范性文件。文件中針對(duì)基層關(guān)心、社會(huì)關(guān)注的教育熱點(diǎn)難點(diǎn)

問(wèn)題精準(zhǔn)發(fā)力，對(duì)中小學(xué)、幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系進(jìn)行了全面的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)

的制度整合、機(jī)制創(chuàng)新，目的是加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、

法治保障，科學(xué)系統(tǒng)、全面規(guī)范、職責(zé)明確的學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、管控與處置體系。

對(duì)于系統(tǒng)、科學(xué)、全面、有針對(duì)性地加強(qiáng)和改善中小學(xué)安全工作，破解實(shí)踐中的突

出問(wèn)題，推動(dòng)和保障整個(gè)教育事業(yè)的改革發(fā)展，都具有重要意義。

011

頂層設(shè)計(jì)與學(xué)校行動(dòng)

——學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)專業(yè)指南

2.《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校幼兒園安全防范工作建立健全長(zhǎng)效工作機(jī)制的

意見》

2010年8月23日，針對(duì)3月到5月間國(guó)內(nèi)連續(xù)發(fā)生的多起嚴(yán)重傷害中小學(xué)生、

幼兒生命財(cái)產(chǎn)的刑事案件，中央綜治辦、教育部、公安部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步

加強(qiáng)學(xué)校幼兒園安全防范工作建立健全長(zhǎng)效工作機(jī)制的意見》，重點(diǎn)從治安防范的

角度對(duì)學(xué)校安全工作提出了綜合治理的要求。在明確的學(xué)校安全防范指導(dǎo)思想和工

作目標(biāo)下，由教育部門負(fù)責(zé)強(qiáng)化中小學(xué)、幼兒園校內(nèi)安全管理，由公安部門負(fù)責(zé)校

園周邊治安管理和防范工作，由綜治部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)部門配合工作并開展督查考

核。文件中首次明確了對(duì)尚未批準(zhǔn)登記注冊(cè)的民辦中小學(xué)、幼兒園、托兒所以及各

類課外班的安全管理責(zé)任是由當(dāng)?shù)鼐C治部門協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和有關(guān)部門來(lái)承擔(dān)。

3.《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)（幼兒園）安全工作的緊急通知》

2018年10月29日，重慶市巴南區(qū)一所幼兒園發(fā)生持刀傷人案，造成多名幼兒

受傷，嚴(yán)重危及學(xué)生生命安全，嚴(yán)重影響學(xué)校教育教學(xué)秩序，嚴(yán)重沖擊公眾心理安

全底線的惡性學(xué)生安全事件。國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室，為切實(shí)加強(qiáng)學(xué)校安全

管理工作，保障學(xué)生安全，緊急發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)（幼兒園）安全工作

的緊急通知》，要求各地教育行政部門和學(xué)校切實(shí)提高學(xué)校安全工作意識(shí)，深入開

展學(xué)校安全隱患排查，不斷完善學(xué)校安全工作機(jī)制，全面加強(qiáng)學(xué)校安全應(yīng)急管理，

積極做好學(xué)校安全的輿情應(yīng)對(duì)，持續(xù)強(qiáng)化學(xué)校安全督導(dǎo)檢查。以達(dá)到切實(shí)增強(qiáng)地方

和學(xué)校的安全責(zé)任意識(shí)、安全制度落實(shí)和安全措施保障。

4.《進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)（幼兒園）預(yù)防性侵害學(xué)生工作的通知》

為了進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校安全管理、保障學(xué)生安全，有效預(yù)防性侵害學(xué)生違法犯罪

的發(fā)生，教育部辦公廳于2018年12月21日印發(fā)了本通知。要求各地教育行政部門

和學(xué)校高度重視，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防性侵安全教育、教職員工隊(duì)伍管理、安全管理規(guī)

定落實(shí)、預(yù)防性侵協(xié)同機(jī)制構(gòu)建、學(xué)校安全督導(dǎo)檢查等方面工作，切實(shí)維護(hù)學(xué)校安

全和諧穩(wěn)定，保障學(xué)生安全。

5.《中小學(xué)公共安全教育指導(dǎo)綱要》

為貫徹落實(shí)國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定、健全突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系，規(guī)范和加強(qiáng)

012

頂層設(shè)計(jì)｜第一章

學(xué)校安全是國(guó)家的責(zé)任

中小學(xué)安全教育，構(gòu)建中小學(xué)安全管理體系和安全教育工作長(zhǎng)效機(jī)制，教育部2006

年制定了《中小學(xué)公共安全教育指導(dǎo)綱要》，國(guó)務(wù)院辦公廳于2007年2月7日進(jìn)行

了轉(zhuǎn)發(fā)（國(guó)辦發(fā)〔2007〕9號(hào)）?！吨行W(xué)公共安全教育指導(dǎo)綱要》依據(jù)學(xué)生身心發(fā)

展規(guī)律和認(rèn)知特點(diǎn)，按照小學(xué)低年級(jí)、高年級(jí)、初中、高中四個(gè)學(xué)段分別設(shè)置教學(xué)

內(nèi)容，對(duì)學(xué)生開展社會(huì)安全類、公共衛(wèi)生安全類、意外傷害類、網(wǎng)絡(luò)信息安全類、

自然災(zāi)害類及影響學(xué)生安全的其他事件等六大類10到12小類事故的預(yù)防和應(yīng)對(duì)教

育。其特點(diǎn)是由簡(jiǎn)單到復(fù)雜、由低級(jí)到高級(jí)、由個(gè)體到社會(huì)，形式多樣、循環(huán)滾動(dòng)，

針對(duì)性和實(shí)效性較強(qiáng)。《中小學(xué)公共安全教育指導(dǎo)綱要》體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)學(xué)生安全的

關(guān)注和重視，是國(guó)家賦予學(xué)校的一項(xiàng)極為重要的安全責(zé)任。

6.《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》

針對(duì)網(wǎng)絡(luò)媒體頻頻曝光的中小學(xué)生行為問(wèn)題，特別是學(xué)生通過(guò)自媒體傳播出

來(lái)的各種欺凌和暴力事件，引發(fā)了全社會(huì)的普遍關(guān)注和極大憤慨，也引起了國(guó)家重

要領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視。李克強(qiáng)總理明確批示：學(xué)校應(yīng)該是最陽(yáng)光、最安全的地方。

2016年11月1日，教育部、中央綜治辦、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、

民政部、司法部、共青團(tuán)中央、全國(guó)婦聯(lián)等九部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于防治中小學(xué)生

欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》。該文件分積極有效預(yù)防學(xué)生欺凌和暴力、依法依規(guī)處置

學(xué)生欺凌和暴力事件、切實(shí)形成防止學(xué)生欺凌和暴力的工作合力3部分11條，體現(xiàn)

了國(guó)家對(duì)中小學(xué)生欺凌和暴力防治工作的態(tài)度和決心，是今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)全國(guó)中小

學(xué)生欺凌和暴力防治工作的重要指導(dǎo)和依據(jù)。

7.《中小學(xué)幼兒園安全防范工作規(guī)范（試行）》

2015年3月16日，公安部辦公廳、教育部辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈中小

學(xué)幼兒園安全防范工作規(guī)范（試行）〉的通知》（公治〔2015〕168號(hào)），明確提出

中小學(xué)、幼兒園人防、物防、技防建設(shè)規(guī)范和責(zé)任要求。

8.《教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》

按照《國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修改突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》要求，

教育部制訂了《教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》，于2005年1月26日經(jīng)國(guó)務(wù)院

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頂層設(shè)計(jì)與學(xué)校行動(dòng)

——學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)專業(yè)指南

常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，2005年10月15日，正式報(bào)國(guó)務(wù)院備案，并向各地教育行政部

門和高校印發(fā)實(shí)施?！督逃到y(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》共包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、

突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)社會(huì)安全事件、網(wǎng)絡(luò)與信息安全和考試安全等六大類突發(fā)

公共事件的應(yīng)急處置工作預(yù)案體系，是教育系統(tǒng)應(yīng)急預(yù)案體系的總綱和各地教育行

政部門和各級(jí)各類學(xué)校加強(qiáng)應(yīng)急體系建設(shè)的指南，是指導(dǎo)各地教育行政部門和各級(jí)

各類學(xué)校制定本地本校應(yīng)急預(yù)案、處置突發(fā)公共事件的規(guī)范性文件。

9.《中小學(xué)校崗位安全工作指南》

2013年5月6日，教育部辦公廳印發(fā)了《中小學(xué)校崗位安全工作指南》（教基

一廳〔2013〕4號(hào)），對(duì)中小學(xué)校39個(gè)工作崗位應(yīng)承擔(dān)的安全職責(zé)進(jìn)行了明確和規(guī)定，

是學(xué)校制定安全責(zé)任制度，實(shí)行“一崗雙責(zé)”最重要的參考和依據(jù)。

10.《中小學(xué)幼兒園應(yīng)急疏散演練指南》

2014年2月22日，教育部辦公廳印發(fā)了《中小學(xué)幼兒園應(yīng)急疏散演練指南》，

對(duì)應(yīng)急疏散演練提出了專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，旨在加強(qiáng)對(duì)中小學(xué)幼兒園

應(yīng)急疏散演練工作的指導(dǎo)，提升學(xué)校應(yīng)急疏散演練的組織和管理水平。

這些規(guī)范性文件，對(duì)學(xué)校安全工作的落實(shí)、落地給予了系統(tǒng)而全面的指導(dǎo)和規(guī)定，

是學(xué)校做好安全工作的重要保障。

第二節(jié)學(xué)校安全是社會(huì)發(fā)展的必然

美國(guó)著名心理學(xué)家、人類學(xué)家亞伯拉罕·馬斯洛1943年在他的《人類動(dòng)機(jī)的理論》

中提出了著名的“馬斯洛需求層次理論”（見圖1）。在他的理論中，安全被認(rèn)為是

一種較低層次的需要，是人在諸如呼吸、水、食物、睡眠、生理平衡、分泌、性等

生理需求得到一定程度（或70%以上）滿足后產(chǎn)生的一種個(gè)體向上的、本能的需要。

在馬斯洛的理論中，安全需求主要包括人身安全、健康保障、資源所有性、財(cái)產(chǎn)所

有性、道德保障、工作職位保障、家庭安全等。這樣看來(lái)，安全是人們最基礎(chǔ)的需求，

是通向愛(ài)與歸屬、獲得尊重乃至自我實(shí)現(xiàn)的必由之路和重要保障。

014

頂層設(shè)計(jì)｜第一章

學(xué)校安全是國(guó)家的責(zé)任

必須要加

以說(shuō)明的是，生{

道德、創(chuàng)造

理需求與安全需力、自覺(jué)性、高級(jí)階段

問(wèn)題解決能力、公

正度、接受現(xiàn)實(shí)能力

求是呈正相關(guān)自我實(shí)現(xiàn)

自我尊重、信心、成就、{

的，甚至安全需中級(jí)階段

尊重需求對(duì)他人尊重、被他人尊重

友情、愛(ài)情、性親密

求的程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)歸屬需求

大于生理需求的人身安全、健康保障、資源所有性、財(cái)產(chǎn)所{

安全需求有性、道德保障、工作職位保障、家庭安全初級(jí)階段

實(shí)狀。也就是說(shuō)，

呼吸、水、食物、睡眠、生理平衡、分泌、性

生理需求

人們獲得的物質(zhì)

圖1馬斯洛需求層次理論

保障越多、生活

得越好、幸福感越強(qiáng)、災(zāi)難沖突越少、各種選擇機(jī)會(huì)越廣，對(duì)安全的渴望和要求也

就越強(qiáng)烈、越廣泛、越嚴(yán)苛。我國(guó)學(xué)校安全也正是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展、物質(zhì)生活

極大豐富、人民幸福感快速提升的大背景下凸顯出來(lái)的。

從二十世紀(jì)九十年代起，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入飛速發(fā)展時(shí)期，各類安全生產(chǎn)事

故也頻頻發(fā)生，給國(guó)家和人民帶來(lái)影響和傷害。同樣，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展必然會(huì)給傳

統(tǒng)的教育模式帶來(lái)沖擊，其中對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育影響最大。在此背景下，國(guó)家開始對(duì)

安全生產(chǎn)進(jìn)行有目的地干預(yù)和治理。通過(guò)積極立法、組建機(jī)構(gòu)、制定政策、強(qiáng)化監(jiān)管、

設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、明確責(zé)任等多種方式，使得企業(yè)安全生產(chǎn)有了翻天覆地的改觀。在對(duì)以

生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)單位為主體的安全生產(chǎn)管控過(guò)程中，學(xué)校作為人員密集行業(yè)，被納入安

全生產(chǎn)管轄范圍。

2001年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出要因地制宜

調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局，在有需要又有條件的地方，舉辦寄宿制學(xué)校。此后，

在教育部《2003-2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》等政策的支持下，各地開展了大規(guī)模的

學(xué)校布局調(diào)整工作，撤校并點(diǎn)、成立寄宿制學(xué)校成為教改的主旋律。據(jù)2018年的全

國(guó)教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)得出：全國(guó)各類學(xué)校超過(guò)50萬(wàn)所，各級(jí)各類學(xué)歷教育在校生超

過(guò)2.9億人。龐大的學(xué)生群體，使學(xué)校安全工作不斷呈現(xiàn)出新的問(wèn)題。如上下學(xué)交通

安全、集中住宿安全、學(xué)生行為安全、飲食衛(wèi)生安全、課余時(shí)間安全、校園欺凌與暴力、

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頂層設(shè)計(jì)與學(xué)校行動(dòng)

——學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)專業(yè)指南

學(xué)生心理問(wèn)題等。

縱觀我國(guó)學(xué)校安全的發(fā)展歷程，大致可分為三個(gè)階段：

第一階段為2000年之前，所有的教育工作者都把學(xué)校安全問(wèn)題當(dāng)作一種道義、

良心、激情的事情來(lái)做。

第二階段為2000年至2010年，國(guó)家制定出臺(tái)了大量有關(guān)安全生產(chǎn)的法律法規(guī)，

針對(duì)學(xué)校安全，也都在相關(guān)法律法規(guī)中提出了明確規(guī)定。這一階段的特點(diǎn)為：學(xué)校

安全基于國(guó)家法律責(zé)任。教育部門和學(xué)校開始對(duì)校園安全實(shí)施一系列具體的行為。

第三階段為2010年5月之后，以中央綜治委召開全國(guó)學(xué)校安全防范工作會(huì)議為

標(biāo)志，學(xué)校安全問(wèn)題上升到國(guó)家層面，成為政府、學(xué)校、家庭、社會(huì)共同關(guān)注并傾

力而為的工作。

如今，隨著我國(guó)進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，我們必然會(huì)迎來(lái)全新的創(chuàng)新與

發(fā)展、文明與進(jìn)步、幸福與和諧，學(xué)校安全涉及的范圍和內(nèi)容一定會(huì)愈加廣泛，人

民對(duì)學(xué)校安全的希冀和要求一定會(huì)愈加提升，國(guó)家及政府對(duì)學(xué)校安全的設(shè)計(jì)和管理

一定會(huì)愈加嚴(yán)格，“學(xué)校安全永遠(yuǎn)在路上”將是未來(lái)全社會(huì)特別是教育部門和學(xué)校

的目標(biāo)和常態(tài)。

第三節(jié)學(xué)校安全是對(duì)象目標(biāo)的特性所致

學(xué)校安全的對(duì)象目標(biāo)或者安全客體是學(xué)生，這是一個(gè)從三歲半算起直到

二十五、六歲，跨越幼兒教育、基礎(chǔ)教育、高等教育等三個(gè)成長(zhǎng)階段，占據(jù)個(gè)人生

命四分之一的特殊時(shí)間段，是幾乎所有人都必須經(jīng)歷的人生歷程。之所以說(shuō)它是學(xué)

校安全的必然，主要是由兩大特性所致。

一是社會(huì)中最龐大的群體。

根據(jù)我國(guó)教育部公布的2018年全國(guó)教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)匯總的數(shù)據(jù)顯示，2018年，我

國(guó)學(xué)校和學(xué)生數(shù)量（見表1）如下所示：

016

頂層設(shè)計(jì)｜第一章

學(xué)校安全是國(guó)家的責(zé)任

2018年我國(guó)學(xué)校和學(xué)生數(shù)量表1

項(xiàng)目

學(xué)校數(shù)（萬(wàn)所）在校生數(shù)（萬(wàn)人）

類型

幼兒園26.674656.42

普通小學(xué)16.1810339.25

初中階段5.204652.59

高中階段2.443931.24

中職1.031551.84

特校0.215266.59

高等教育0.26633833

合計(jì)52.001529030.93

50多萬(wàn)所學(xué)校，超過(guò)2.9億的龐大學(xué)生群體，其安全問(wèn)題不容忽視，會(huì)直接影

響國(guó)家培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，影響

社會(huì)主義價(jià)值體系、道德體系和傳承體系的建立健全，影響最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、

讓人民從教育中得到好處的福祉工程，更會(huì)直接影響振興民族、振興國(guó)家、實(shí)現(xiàn)中

華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的宏偉藍(lán)圖。學(xué)生群體不僅僅是一個(gè)獨(dú)立群體，每一個(gè)學(xué)生

身后，至少關(guān)聯(lián)著爸爸、媽媽、爺爺、奶奶、姥姥、姥爺六個(gè)人。一個(gè)孩子一旦遭

遇安全問(wèn)題，受到身心傷害，會(huì)給整個(gè)家庭帶來(lái)痛苦和不幸，幸福感驟降，甚至“天

塌地陷、目標(biāo)全無(wú)”?！盃恳话l(fā)而動(dòng)全身”就是學(xué)校安全最真實(shí)的寫照。

二是安全弱勢(shì)群體。

之所以說(shuō)學(xué)生，特別是未成年學(xué)生是安全弱勢(shì)群體，主要原因有以下四點(diǎn)：

1．安全知識(shí)缺乏

從某種意義上講，安全是需要學(xué)習(xí)的，并且是需要終身學(xué)習(xí)的。原因很簡(jiǎn)單，

我們每時(shí)每刻都會(huì)與固定的、變化著的、新加入的、形形色色的安全問(wèn)題交織在一起，

要想獲得平安，就必須不斷地學(xué)習(xí)、知曉和應(yīng)對(duì)它。在校學(xué)生，尤其是未成年人由

于年齡小，安全知識(shí)懂得少，對(duì)安全危險(xiǎn)認(rèn)識(shí)度較低，所以受傷害的可能性也就越大。

017

頂層設(shè)計(jì)與學(xué)校行動(dòng)

——學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)專業(yè)指南

2．安全意識(shí)薄弱

安全意識(shí)是人們頭腦中建立起來(lái)的最基本的生存觀念，是對(duì)各種各樣可能對(duì)自

己或他人造成傷害的外在環(huán)境條件的一種戒備和警覺(jué)的心理狀態(tài)。未成年人由于所

學(xué)安全知識(shí)少、接受安全教育渠道少、自身或他人授予的經(jīng)驗(yàn)體會(huì)少，會(huì)直接導(dǎo)致

安全意識(shí)淡薄，進(jìn)而對(duì)安全重視不足。

3.自保能力偏差

自我保護(hù)能力差是未成年人在安全方面最大的漏洞，也是最鮮明的特點(diǎn)之一。

由于缺乏系統(tǒng)技能培養(yǎng)和訓(xùn)練，當(dāng)他們?cè)谟龅桨踩珕?wèn)題的時(shí)候，往往不能第一時(shí)間

采取正確有效的方式應(yīng)對(duì)，使后果變得極為糟糕。

4.行為控制不力

未成年的青少年，普遍不能很好地控制自己的行為，在相關(guān)教育和訓(xùn)練培養(yǎng)嚴(yán)

重不足的情形下，失控行為會(huì)給自我和他人帶來(lái)極大的傷害。行為問(wèn)題是構(gòu)成未成

年人安全事件的重要部分。

未成年人在成長(zhǎng)過(guò)程中呈現(xiàn)出來(lái)的與安全相關(guān)的四大特性，自然地決定了他們

會(huì)居于安全問(wèn)題的中心，一旦安全事故發(fā)生，便會(huì)成為被傷害的最主要目標(biāo)群體。

第四節(jié)學(xué)校安全是經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的累積證明

當(dāng)一名孩童從3歲半踏入幼兒園那刻起，就會(huì)有一堵看不見的“墻”橫在他的

面前，這就是“安全事故墻”。這面“墻”會(huì)一直陪伴他走過(guò)幼兒園、小學(xué)、初中、

高中、大學(xué)甚至更高的教育成長(zhǎng)期，稍不留神就會(huì)一頭撞上去，給自己造成傷害。

正因如此，教育、幫助、指導(dǎo)、引領(lǐng)未成年人如何平安地繞過(guò)這面“安全事故墻”，

就成了政府、學(xué)校和教師不可推脫的責(zé)任，這就是學(xué)校安全工作的實(shí)質(zhì)。

然而，盡管有政府、學(xué)校、家長(zhǎng)和社會(huì)的保護(hù)，學(xué)生事故還是時(shí)有發(fā)生。究其原因，

除了學(xué)生自身的原因外，還有一個(gè)很重要的原因就是影響學(xué)生安全的事故因素太多，

讓人防不勝防。通過(guò)分析、歸納和總結(jié)多年來(lái)引發(fā)學(xué)生安全事故發(fā)生的類型，引起

018

頂層設(shè)計(jì)｜第一章

學(xué)校安全是國(guó)家的責(zé)任

學(xué)生安全事故的原因可以分為校外和校內(nèi)兩大類。

1.來(lái)自校外的

溺水事故。近年來(lái)，每年因溺水而死亡的中小學(xué)生已經(jīng)超過(guò)了交通事故，成為

造成學(xué)生死亡最多的事故類型。盡管政府、學(xué)校做了大量工作，可學(xué)生溺水事件幾

乎沒(méi)有得到有效遏止。

交通事故。交通事故一直是學(xué)生安全的夢(mèng)魘，每年都會(huì)導(dǎo)致許多青少年“花落

人間”。隨著機(jī)動(dòng)車數(shù)量的暴增，共享單車的使用門檻低，大量“馬路殺手”的存在，

特別是接送學(xué)生車輛發(fā)生的學(xué)生傷亡事故，不僅給家庭造成傷害，也使交警、教育

行政部門、學(xué)校等被嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)。

刑事傷害。作為安全中最弱勢(shì)的群體，幼童、中小學(xué)生自然就成為一些反社會(huì)、

反人類犯罪分子襲擊的主要目標(biāo)。社會(huì)發(fā)展、貧富分化、等級(jí)差別、價(jià)值取向等更

加劇了此類事件的發(fā)生率，再加之近年出現(xiàn)的與極端宗教有關(guān)的暴恐活動(dòng)，讓人措

手不及，令所有人膽戰(zhàn)心驚。

青少年犯罪。近年來(lái)逐年攀高的、多種類的青少年犯罪事件讓人們驚愕的同時(shí)，

也心痛不已。一些青少年，尤其是未成年人，將“未成年”錯(cuò)當(dāng)保護(hù)牌，無(wú)視法律

與人倫，進(jìn)行和從事一些違法犯罪活動(dòng)。如近年來(lái)發(fā)生的未成年人弒母、對(duì)同學(xué)實(shí)

施性侵害等。

網(wǎng)絡(luò)侵害。信息時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為人們的一種生活方式。網(wǎng)聊、網(wǎng)游、網(wǎng)絡(luò)

視頻以及各種網(wǎng)絡(luò)信息，對(duì)青少年學(xué)生的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)人們的想象。

黃色制品。在我國(guó)學(xué)生性教育缺失的大環(huán)境下，黃色制品對(duì)青春期的學(xué)生誘惑

十足。

此外，還有綁架誘騙、不良讀物、毒品危害、敲詐勒索……諸多不良社會(huì)現(xiàn)象

和多種安全問(wèn)題，讓學(xué)校教育瞬間歸零。

2.來(lái)自校內(nèi)的

校舍坍塌。傷亡人數(shù)多、傷害后果重、影響范圍廣。

設(shè)施事故。檢查不到位，隱患未排除，一旦發(fā)生事故，后果不堪設(shè)想。

019

頂層設(shè)計(jì)與學(xué)校行動(dòng)

——學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)專業(yè)指南

踩踏事故。典型的責(zé)任事故，卻一次次發(fā)生。

食物中毒。在校就餐的學(xué)生越來(lái)越多，飲食衛(wèi)生不過(guò)關(guān)，一旦發(fā)生學(xué)生受害，

家長(zhǎng)憤怒，全社會(huì)討伐，學(xué)校遭受巨大負(fù)面影響。

課堂事故。最不應(yīng)該發(fā)生學(xué)生傷害的時(shí)空卻發(fā)生了事故。

活動(dòng)事故。時(shí)有發(fā)生的事故，讓學(xué)生與豐富多彩的文娛活動(dòng)越來(lái)越遠(yuǎn)。

實(shí)驗(yàn)事故。專業(yè)上危險(xiǎn)性越來(lái)越小，但還是偶有事故發(fā)生，一旦發(fā)生，后果十

分嚴(yán)重。

校園暴力。多面呈現(xiàn)，危害極大，后果極重。

急病猝死。學(xué)生身體素質(zhì)下降和學(xué)校活動(dòng)的不合理共同作用下的結(jié)果。

自殺自殘。學(xué)生心理素質(zhì)的降低和對(duì)生命的漠視，使得自殺人員的年齡變得越

來(lái)越小。

精神障礙。學(xué)習(xí)壓力、精神壓力、不適應(yīng)集體生活等心理狀態(tài)帶來(lái)的副產(chǎn)品。

教師傷害。本應(yīng)保護(hù)學(xué)生安全，卻成了學(xué)生傷害的制造者。

此外還有打架斗毆、課間事故、實(shí)踐事故、校車事故……

以上這些事故構(gòu)成了學(xué)生安全風(fēng)險(xiǎn)的主體，是廣大中小學(xué)、幼兒園以及

千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)安全實(shí)踐者共同總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果，也是用許許多多受害學(xué)生的鮮血與痛

苦換來(lái)的教訓(xùn)。而我們所要做的學(xué)校安全的全部事情，就是努力預(yù)防和遏制這些事

故的發(fā)生。

020

第二章頂層設(shè)計(jì)，保障學(xué)校安全落實(shí)的總指揮

2018年，在全國(guó)教育大會(huì)上，習(xí)近平總書記明確指出，辦好教育事業(yè)，家庭、學(xué)校、

政府、社會(huì)都有責(zé)任。各級(jí)黨委和政府要為學(xué)校辦學(xué)安全托底，解決學(xué)校后顧之憂，

維護(hù)老師和學(xué)校應(yīng)有的尊嚴(yán)，保護(hù)學(xué)生生命安全。

學(xué)校安全是國(guó)家的責(zé)任，是全社會(huì)各階層共同的責(zé)任。這也是習(xí)近平總書記講

話中傳達(dá)出來(lái)的重要信息。

為了讓學(xué)校始終成為最陽(yáng)光、最安全的地方，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)

中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見》。這是國(guó)家迄今為止有關(guān)學(xué)校安全的

頂層設(shè)計(jì)，是運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)綜合改革、破解關(guān)鍵問(wèn)題，建立科學(xué)系統(tǒng)、

切實(shí)有效的學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，營(yíng)造良好教育環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，為學(xué)生健康成長(zhǎng)、

全面發(fā)展提供保障的提綱挈領(lǐng)性的文件，也是本書在編寫時(shí)遵循的宗旨。

《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見》中對(duì)我國(guó)建立健全學(xué)

校安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)提出了以下詳盡的工作要求。

第一節(jié)明確學(xué)校安全目標(biāo)與原則

學(xué)校安全目標(biāo)是國(guó)家、政府、學(xué)校在一定條件下，在一定時(shí)間內(nèi)設(shè)立的確保學(xué)

生有關(guān)安全所達(dá)到某一預(yù)期目的的指標(biāo)。國(guó)務(wù)院辦公廳在其制定的《關(guān)于加強(qiáng)中小

學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見》中明確提出“針對(duì)影響學(xué)校安全的突出問(wèn)

題、難點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)一步整合各方面力量，加強(qiáng)和完善相關(guān)制度、機(jī)制，深入改革

創(chuàng)新，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障，科學(xué)系

統(tǒng)、全面規(guī)范、職責(zé)明確的學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、管控與處置體系，切實(shí)維護(hù)師生

人身安全，保障校園平安有序，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定”。這是學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控的

021

頂層設(shè)計(jì)與學(xué)校行動(dòng)

——學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)專業(yè)指南

工作目標(biāo)。

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，學(xué)校安全工作者首先要找準(zhǔn)學(xué)校安全的突出問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題。

以便“對(duì)癥下藥”，做好學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)防控工作。當(dāng)前我國(guó)安全工作者面臨的主要問(wèn)題有：

1.全社會(huì)對(duì)學(xué)校安全的認(rèn)識(shí)程度和重視程度還不夠，往往停留在口頭上的多，

而付諸行動(dòng)中的少。

2.學(xué)生所受安全教育通道少，亟待拓寬。

3.父母或其他監(jiān)護(hù)人對(duì)被監(jiān)護(hù)對(duì)象的安全監(jiān)管責(zé)任嚴(yán)重缺失。比如大量的留守

兒童教育問(wèn)題、每年寒暑假期間頻發(fā)的學(xué)生交通事故和溺水事件。

4.學(xué)生安全事故處理變得越來(lái)越艱難，越來(lái)越偏離法律軌道。比如“校鬧”問(wèn)題。

5.學(xué)校安全工作缺乏專業(yè)化思維和實(shí)踐。特別是對(duì)學(xué)校安全專業(yè)化的研究與國(guó)

家和人們對(duì)學(xué)校安全的要求和期望還存在很大的差距，需要進(jìn)一步提升。

針對(duì)這些突出問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題，國(guó)家給出的解決方案是：在黨政統(tǒng)領(lǐng)負(fù)責(zé)下，

全社會(huì)共同協(xié)作，廣大民眾積極參與，明確各自職責(zé)，在法治思維下，應(yīng)用科學(xué)規(guī)

范的法治方式，最終實(shí)現(xiàn)學(xué)校安全任務(wù)目標(biāo)。

學(xué)校安全原則是為了實(shí)現(xiàn)學(xué)校安全目標(biāo)所必須依據(jù)和遵循的法則或標(biāo)準(zhǔn)，這些

原則全部是學(xué)校經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐檢驗(yàn)得出的，極具規(guī)律性、合理性和指導(dǎo)性。在《關(guān)

于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見》中，國(guó)家明確給出了做好學(xué)校

安全工作應(yīng)遵守的四個(gè)基本原則：

堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合施策。將學(xué)校安全作為公共安全和社會(huì)治安綜合治理的

重要內(nèi)容，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮政府、學(xué)校、家庭、社會(huì)各方面

作用，運(yùn)用法律、行政、社會(huì)服務(wù)、市場(chǎng)機(jī)制等各種方式，綜合施策、形成合力。

堅(jiān)持以人為本、全面防控。將可能對(duì)學(xué)生身心健康和生命安全造成影響的各

種不安全因素和風(fēng)險(xiǎn)隱患全面納入防控范疇，科學(xué)預(yù)防、系統(tǒng)應(yīng)對(duì)、不留死角。

堅(jiān)持依法治理、立足長(zhǎng)效。突出制度建設(shè)的根本性和重要性，依據(jù)法治原則

和法律規(guī)定，做好頂層設(shè)計(jì)，依法明確各方主體權(quán)利、義務(wù)與職責(zé)，形成防控學(xué)

校安全風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。

堅(jiān)持分類應(yīng)對(duì)、突出重點(diǎn)。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，根據(jù)不同區(qū)域、地方以及不同層

次類型學(xué)校的實(shí)際，區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)的類型和特點(diǎn)，有針對(duì)性地構(gòu)建安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，

022

頂層設(shè)計(jì)｜第二章

頂層設(shè)計(jì)，保障學(xué)校安全落實(shí)的總指揮

集中解決群眾關(guān)心、社會(huì)關(guān)注的校園安全問(wèn)題。

在這四個(gè)基本原則中，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合施策原則定位了學(xué)校安全屬于公共安全

和社會(huì)綜合治理范疇，強(qiáng)調(diào)了學(xué)校安全“一盤棋”戰(zhàn)略，是國(guó)家整體布局的系統(tǒng)工程，

可以說(shuō)是“學(xué)校安全，人人有責(zé)”。

以人為本、全面防控原則則是對(duì)學(xué)生安全給出了完整的定義：凡是對(duì)學(xué)生的身

心健康和生命安全有隱患、威脅和不良影響的，都屬于學(xué)生安全問(wèn)題。這對(duì)我們界

定學(xué)生安全事項(xiàng)，開展學(xué)校安全工作具有最直接的指導(dǎo)意義。

依法治理、立足長(zhǎng)效原則強(qiáng)調(diào)了頂層設(shè)計(jì)、規(guī)章制度、權(quán)責(zé)分明是確保學(xué)校安

全長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵，學(xué)校在開展安全工作時(shí)必須牢牢抓緊這一點(diǎn)。

分類應(yīng)對(duì)，突出重點(diǎn)原則體現(xiàn)出尊重學(xué)校安全的差異性，依據(jù)不同的時(shí)空特點(diǎn)

和自身特點(diǎn)，采取不同的切實(shí)有效的方法措施，解決、處理好學(xué)校安全問(wèn)題。

第二節(jié)厘清教育行政部門及其他政府部門的安全職責(zé)

學(xué)校安全既然是一項(xiàng)國(guó)家系統(tǒng)工程，那么政府及其所轄部門就應(yīng)起到舉足輕重

的作用，切實(shí)承擔(dān)起主體責(zé)任。

從行政角度來(lái)看，學(xué)校安全以教育、公安兩部門為主，至少有16個(gè)其他部門共

同參與來(lái)實(shí)現(xiàn)和完成的（見圖1）。（需要強(qiáng)調(diào)的是隨著政府機(jī)構(gòu)調(diào)整，相關(guān)職責(zé)應(yīng)

劃歸到新的機(jī)構(gòu)，但劃分后的部分職責(zé)暫不明確，故在此采用劃分前的職責(zé)）

綜治部門教育部門質(zhì)監(jiān)部門

安監(jiān)部門司法部門

食藥監(jiān)部門住建部門

衛(wèi)計(jì)部門交通部門

學(xué)校安全

文化部門水利部門

工商部門網(wǎng)監(jiān)部門

環(huán)保部門共青團(tuán)

城管部門公安部門婦聯(lián)

圖1學(xué)校安全相關(guān)的各行政部門