分稅制下的地方政府財政管理問題研究

分稅制下的地方政府財政管理問題研究

隨著中國分稅制改革的深入，中央政府保持了較高的趨勢，基本上保障了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)展和社會政治局面的穩(wěn)定，為中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善提供了可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。但另一方面,分稅制改革卻影響了地方政府的財政增收,隨著財權(quán)的不斷上移和事權(quán)的不斷下放,地方政府在財力不足的情況下,難以保證其地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,尤其是縣鄉(xiāng)兩級政府,為了保證縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,有效提供公共物品,不得不舉借外債,從而加劇了地方政府的財政困難?，F(xiàn)階段,我國地方政府舉債會有促進(jìn)其發(fā)展的積極作用,但是債務(wù)負(fù)擔(dān)過于沉重,這在一定程度上就會影響整個國家經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展,成為中央財政的“包袱”,是制約中央政府財政的“瓶頸”。因而,加強(qiáng)對地方政府的債務(wù)管理,防范地方政府的財政危機(jī)是現(xiàn)階段我們不容忽視的問題。一、現(xiàn)行我國地方政府財政狀況概述1994年中央開始實行分稅制改革,由此確定了中央和地方政府之間的財政關(guān)系,雖然在一定時期內(nèi)我國的財政保持了穩(wěn)定的增長,但是從地方政府的角度來看,分稅制改革并沒有給地方政府的財政帶來有益的影響,相反更加劇了地方政府財政的困難。地方各級政府的財政困難主要表現(xiàn)為地方政府的債務(wù)問題。所謂地方政府債務(wù),指的是地方政府作為債務(wù)人要按照協(xié)議或合同的約定,依照法律的規(guī)定向債權(quán)人承擔(dān)的資金償付義務(wù)。我國現(xiàn)階段主要包括省、市、縣(自治縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級地方政府的債務(wù)問題。實際上,依照現(xiàn)行的法律規(guī)定,地方政府是不允許隨意舉借外債的。我國的《預(yù)算法》規(guī)定:地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。盡管中央在規(guī)定中明令禁止,但地方各級政府仍然我行我素,舉債度日,債務(wù)規(guī)模呈不斷膨脹的趨勢,而且越低層的政府債務(wù)數(shù)目和規(guī)模越龐大,透明性越差,這就增加了中央對地方財政監(jiān)督和控制的難度?？傮w來看,我國地方政府債務(wù)的特征主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是債務(wù)類型、舉債的方式和渠道各有不同,地方政府的債務(wù)類型主要有生產(chǎn)性負(fù)債、基礎(chǔ)設(shè)施投資負(fù)債、消費性負(fù)債、行政事業(yè)性負(fù)債等。地方政府在舉債的方式和渠道上,往往繞過中央關(guān)于《預(yù)算法》的規(guī)定,變相地、以各種不同方式進(jìn)行融資舉債,比如說通過國有企業(yè)的項目開發(fā),為其擔(dān)保獲得金融機(jī)構(gòu)等部門的貸款;二是債出多門,不管地方政府的哪個部門都不同程度存在負(fù)債問題,而對債務(wù)的償還責(zé)任卻沒有明確的規(guī)定;三是我國大部分的地方政府債務(wù)規(guī)模失控,各級政府為了償還之前的債務(wù),填補(bǔ)現(xiàn)有的財政赤字,不斷地舉債,又形成新的債務(wù),這樣發(fā)展成了“滾雪球”式的債務(wù)。有的政府不顧自身的償還能力盲目舉債,擴(kuò)大了債務(wù)規(guī)模,而且在資金的使用過程中,還存在著資金分配不均,使用不合理的現(xiàn)象,有些政府為了自身利益大搞“政績工程”、“形象工程”,這樣造成了投入的成本無法回收的后果。二、地方政府財政困難產(chǎn)生的原因剖析1.財政體制不健全,財權(quán)和事權(quán)的嚴(yán)重不對稱分稅制改革后,除了中央和省級政府之外,財政體制在地方各級政府,尤其是縣鄉(xiāng)兩級政府的差異很大,各行其是,極不規(guī)范。由于事權(quán)和財權(quán)劃分的不對稱性,財權(quán)不斷向上移,事權(quán)不斷下放,尤其是政府層級之間,上行下效,將事權(quán)都推到下級政府的身上,導(dǎo)致地方政府在財力不足的情況下承擔(dān)了許多本該由中央和省級政府提供的外部性公共物品的成本,比如教育支出、醫(yī)療保險支出等,從而增加了地方政府的財政負(fù)擔(dān)。2.監(jiān)督和制約機(jī)制存在缺陷我國地方政府在對債務(wù)的監(jiān)督和約束機(jī)制上存在著嚴(yán)重的問題。一方面缺少來自上級政府和本級人大的監(jiān)督,另一方面外界輿論公眾的監(jiān)督約束力也不強(qiáng),預(yù)算的軟約束導(dǎo)致政府的債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張,缺乏規(guī)范化的地方政府財務(wù)報告,對債務(wù)的來源和使用方向無法做出明確可行的規(guī)劃,從而造成了許多領(lǐng)導(dǎo)為了本屆政府的政績和形象進(jìn)行了大量的重復(fù)建設(shè),資金嚴(yán)重浪費、使用極其不合理,并且各級政府以及政府內(nèi)部對債務(wù)的預(yù)算管理分散,缺乏統(tǒng)一的管理,許多債務(wù)來自不同部門,不同的債權(quán)主體,這樣導(dǎo)致許多債務(wù)到了償還期限卻找不到償債對象,產(chǎn)生了多數(shù)的陳年舊賬,給政府的信譽帶來不好的影響。3.政企不分我國的地方政府一直以來都和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及當(dāng)?shù)氐膰衅髽I(yè)存在著連帶關(guān)系,大多數(shù)的地方政府對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的發(fā)展格外偏愛,甚至向金融機(jī)構(gòu)或債權(quán)主體進(jìn)行貸款的擔(dān)保,導(dǎo)致某些企業(yè)對經(jīng)營狀況放松警惕,當(dāng)他們破產(chǎn)倒閉時都會不由自主地認(rèn)為應(yīng)該由地方財政來兜底。有的企業(yè)發(fā)展過程中暴露出的體制弊端所帶來的財政困難、發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的企業(yè)風(fēng)險、企業(yè)發(fā)展項目工程拖欠的款項等都來由政府“買單”,政府通過其他途徑來獲得本不需要自己承擔(dān)的債務(wù),這就增加了地方政府的財政困難;而且,有的政府強(qiáng)行介入市場經(jīng)濟(jì)的管理,用政策來壓制市場培育,扭曲了市場的價格,嚴(yán)重破壞了市場秩序,可以說地方企業(yè)的發(fā)展不僅沒有促進(jìn)地域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,反而加重了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。三、化解地方政府財政困難的建議從國外一些地方政府的財政體制上看,一定程度的舉債會促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。現(xiàn)階段,我國地方政府如果不進(jìn)行舉債,發(fā)展也許不會很迅速,所以舉債在一定程度上來說對地方政府是有積極作用的,但在舉債的規(guī)模、程度上需要加以監(jiān)督和控制。(一)完善財政改革1.明確劃分事權(quán)和財權(quán),進(jìn)行財政體制創(chuàng)新在分稅制改革的背景下,各級政府尤其是中央更應(yīng)該將事權(quán)和財權(quán)明確劃分,使得事權(quán)和財權(quán)相適應(yīng)。地方政府在財權(quán)一定的情況下行使相應(yīng)的事權(quán),對于中央和地方共同承擔(dān)的事權(quán)部分,該是地方政府管轄范圍內(nèi)的事務(wù)交由地方政府負(fù)責(zé),超出地方政府職責(zé)范圍的則由中央政府或上級政府進(jìn)行相應(yīng)的協(xié)調(diào),避免財權(quán)和事權(quán)的不對稱。上級政府不得隨意轉(zhuǎn)移本級政府所應(yīng)該承擔(dān)的提供公共物品和服務(wù)的權(quán)利,如果將屬于上級政府的事權(quán)轉(zhuǎn)移給下級政府時,應(yīng)該確保資金及時到位,保證地方政府充分行使財權(quán);深化財政體制改革并逐步進(jìn)行體制創(chuàng)新,對不同地區(qū)、不同部門根據(jù)實際情況制定政策。2.制定中長期的發(fā)展戰(zhàn)略,擴(kuò)大本地區(qū)的財源地方政府應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)財政發(fā)展的實際情況制定滾動計劃,分不同時期實現(xiàn)對債務(wù)的管理和清償,實現(xiàn)對債務(wù)的總體規(guī)劃和有效控制,制定債務(wù)管理的中長期發(fā)展戰(zhàn)略,在發(fā)展規(guī)劃期內(nèi),通過穩(wěn)定的債務(wù)管理擴(kuò)大本地區(qū)的財源。中長期發(fā)展戰(zhàn)略主要包括:(1)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、財政收支形勢、現(xiàn)有債務(wù)狀況確定地方財政中長期債務(wù)融資規(guī)模;(2)根據(jù)現(xiàn)階段地方債務(wù)償還的期限結(jié)構(gòu),在確保償債負(fù)擔(dān)均衡的條件下,確定未來債務(wù)融資的期限結(jié)構(gòu);(3)對利率、匯率變動情況做出分析,合理選擇政府融資的動機(jī)和利率、匯率條件;(4)對未來債務(wù)資金使用方向作出明確規(guī)劃,以保障債務(wù)資金的使用效果和償還能力;(5)根據(jù)各級財政債務(wù)風(fēng)險程度不同,對其舉債采取不同的合理限制措施。(二)規(guī)范債務(wù)管理,控制地方債資金來源1.完善歸口管理制度為防止債務(wù)規(guī)模的膨脹,發(fā)生債務(wù)危機(jī),各級地方政府應(yīng)該進(jìn)一步完善和強(qiáng)化債務(wù)的歸口管理制度,而歸口管理主要還是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)財政部門的作用,即要進(jìn)一步明確財政部門在各級地方政府的主體地位,對本級政府和下級部門的債務(wù)資金使用情況要進(jìn)行嚴(yán)格的審核,有必要建立專門對債務(wù)進(jìn)行管理的部門,統(tǒng)一債務(wù)的進(jìn)入和支出的窗口,實現(xiàn)對債務(wù)資金的集中有效管理,完善歸口管理制度,明確統(tǒng)一的統(tǒng)計數(shù)據(jù),統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑,這也是進(jìn)行地方政府債務(wù)監(jiān)控指標(biāo)運用和債務(wù)預(yù)警機(jī)制建立的前提條件。2.建立債務(wù)的償還機(jī)制(1)對現(xiàn)有債務(wù)進(jìn)行分類和核實,逐步消化債務(wù)地方政府債務(wù)按劃分的標(biāo)準(zhǔn)不同,可以分為四種:直接債務(wù)和或有債務(wù)(按預(yù)見性分)、顯性債務(wù)和隱性債務(wù)(按是否具有法律約束力分)。對于拖欠企業(yè)工程建設(shè)項目施工款項、事業(yè)單位職工工資、中小學(xué)校職工工資這類直接債務(wù)以及養(yǎng)老金、失業(yè)保險金、最低生活保障等由于體制變動和政策因素形成的地方債務(wù),應(yīng)該由上級政府以轉(zhuǎn)移支付的形式予以解決;對于由地方政府提供擔(dān)保或變相擔(dān)保而形成對金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)以及地方政府繞過《預(yù)算法》變相發(fā)行的地方債等這些或有債務(wù),應(yīng)該設(shè)計償債計劃,由預(yù)算進(jìn)行償還安排;按照國際通用的做法,在條件成熟時,對政府拖欠個人或企業(yè)債務(wù)實行債務(wù)重組,由政府與債權(quán)人進(jìn)行協(xié)商確定重組方式;對于尚未到期的債務(wù),要對其進(jìn)行評估,根據(jù)債務(wù)的風(fēng)險程度采取相應(yīng)風(fēng)險防范措施,對償債基金的未來規(guī)劃做出合理的安排。(2)將地方債務(wù)納入預(yù)算管理當(dāng)中,規(guī)范政府財務(wù)報告編制,同時建立債務(wù)預(yù)算報告制度對地方政府債務(wù)的清償,主要還應(yīng)該建立一套完整的債務(wù)償還基金,對這部分資金的合理管理運作,可以實現(xiàn)債務(wù)的逐步消化,減輕政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。而償債基金的來源主要是通過地方政府在年度財政預(yù)算管理中實現(xiàn)的,比如說可以從地方政府當(dāng)年的預(yù)算余額中提取一部分調(diào)劑補(bǔ)缺作償還基金;還可以通過預(yù)算外資金收入提取適當(dāng)比例補(bǔ)充到基金中;另外,土地出讓金也是地方政府獲取基金來源的一個可行方法。在基金運作的過程中,各級領(lǐng)導(dǎo)要互相監(jiān)督,確保償債基金的規(guī)范運作,以實現(xiàn)基金的循環(huán)使用。另外,我國傳統(tǒng)的預(yù)算管理體制存在著管理不嚴(yán),預(yù)算時間跨度短、過程簡單化的缺陷,在對地方政府財政狀況進(jìn)行研究的同時必須與當(dāng)?shù)卣念A(yù)算管理結(jié)合起來,即通過對預(yù)算管理體系的完善,把對地方政府的債務(wù)管理納入到預(yù)算管理體系當(dāng)中,根據(jù)政府預(yù)算確定債務(wù)規(guī)模,以預(yù)算約束舉債和還債行為,防止債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大,這就需要規(guī)范政府財務(wù)報告,建立完善的債務(wù)預(yù)算報告制度,下級政府如果有大規(guī)模的舉債要報上級政府和人大進(jìn)行審批,進(jìn)行備案,明確債務(wù)的使用方向、數(shù)額、債務(wù)償還期限,做到?？顚ｍ棇Ｓ?。(3)加強(qiáng)對地方債務(wù)的監(jiān)督和控制加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的監(jiān)督和控制,主要是加強(qiáng)對或有債務(wù)的監(jiān)督,對或有債務(wù)進(jìn)行有效的事前控制,要保證政府的擔(dān)保,控制或有債務(wù)轉(zhuǎn)化的規(guī)模,降低市場外在風(fēng)險向政府風(fēng)險轉(zhuǎn)化的可能性,提高政府的信譽;另一方面,對地方債務(wù)的監(jiān)督是多方面的,債務(wù)的來源和使用方向要受到同級各部門以及本級人大的監(jiān)督。3.績效考評體系的重新界定中央和上級政府在考核下級政府工作能力的時候,應(yīng)該禁止領(lǐng)導(dǎo)大搞所謂的“形象工程”,而是將重點放在領(lǐng)導(dǎo)所完成的工作當(dāng)中有沒有滿足老百姓的實際要求,有沒有真正實現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從這個角度來說,國家“應(yīng)當(dāng)建立決策責(zé)任追究機(jī)制,保證地方政府的重大政策和措施、重大建設(shè)項目和重大發(fā)展規(guī)劃在科學(xué)民主的決策機(jī)制中產(chǎn)生,使政府的決策能更好地體現(xiàn)民意”。在考察各級地方領(lǐng)導(dǎo)工作績效的時候,完全可以將償還債務(wù)的數(shù)額納入到考評范圍之內(nèi),這樣可以促進(jìn)地方領(lǐng)導(dǎo)在對本地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理,提供社會服務(wù)的同時將還債作為另一個工作的目標(biāo),減少資金的浪費和項目工程的重復(fù)建設(shè),起到規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)隨意借債行為的作用。4.建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)對地方政府的債務(wù)情況進(jìn)行全方面的摸底和統(tǒng)計,這是建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)的前提,以此來反映政府財政債務(wù)風(fēng)險,并對這些潛在的風(fēng)險進(jìn)行實時跟蹤監(jiān)督。但是要綜合反映政府債務(wù)的運行情況還需要建立一個地方政府債務(wù)風(fēng)險指標(biāo),主要是針對政府的直接顯性債務(wù)來說,具體指標(biāo)有:新增債務(wù)違約/地方財政總收入,反映地方財政的流動性,債務(wù)風(fēng)險首先表現(xiàn)為流動性風(fēng)險,當(dāng)期財政收入不能滿足財政支出的需求時,財政就會出現(xiàn)流動性風(fēng)險,它對地方財政風(fēng)險的影響最大;地方財政債務(wù)余額/地方財政總收入,反映地方財政的清償能力;地方財政逾期債務(wù)余額/地方財產(chǎn)總收入,作為地方財政的流動性和清償能力的補(bǔ)充,后兩項指標(biāo)主要反映了長期支付需求和債務(wù)總量情況,在衡量政府債務(wù)風(fēng)險程度時,應(yīng)該賦予三項指標(biāo)不同的權(quán)重,而具體的權(quán)重應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)的實際情況來確定。(三)企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營危機(jī)時的地方政府干預(yù)在深化財政體制改革的過程中,應(yīng)該徹底劃清政府與市場、企業(yè)的關(guān)系,在處理政府和企業(yè)的關(guān)系上,應(yīng)該以法律的形式明確規(guī)定企業(yè)的債務(wù)清償主體,當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營危機(jī)的時候,地方政府可以出面進(jìn)行協(xié)調(diào),但是不要過分干預(yù),減少企業(yè)對政府的依賴心理;在政府對市場的關(guān)系上,應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府職能,政府逐漸從競爭性領(lǐng)域中退出來,盡量減少對市場行為的干預(yù),相應(yīng)地介入到公共服務(wù)性領(lǐng)域,將工作重點轉(zhuǎn)移到本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來,更多更好地為本地區(qū)提供公共物品和公共服務(wù),不該由政府管的事政府不要干預(yù),充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用。(四)控制債務(wù)的原則我國在向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中,在中央和地方財