論對黨政干部的司法問責(zé)

論對黨政干部的司法問責(zé)

在實踐中，司法問責(zé)應(yīng)包括三個因素：一是問責(zé)主體應(yīng)是司法機構(gòu)。即由公安機關(guān)立案偵查,檢察機關(guān)提起訴訟,法院受理審查。其二,所問黨政干部的責(zé)任應(yīng)是違背行政法、民法、刑法的法律責(zé)任。其三,其問責(zé)過程必須是一個規(guī)范的司法過程。即應(yīng)有提起訴訟、立案受理、法庭判決等過程。與公民問責(zé)、媒體問責(zé)、行政問責(zé)相比,司法問責(zé)有三大優(yōu)點:其一,問責(zé)規(guī)范化。司法問責(zé)有嚴格的程序規(guī)定。司法問責(zé)雖允許一定的自由裁量權(quán)存在,但總地來說,這種自由裁量權(quán)是比較有限的。其二,問責(zé)嚴厲性。在各種問責(zé)形式中,司法問責(zé)的后果最為嚴重。因而司法問責(zé)往往能對黨政干部起到更大的警示和威懾效果。其三,問責(zé)的影響擴散性。司法問責(zé)過程會引發(fā)各級黨政干部的高度關(guān)注。在不斷深入的司法問責(zé)過程中,各級黨政干部都自然會結(jié)合自身進行反思,司法問責(zé)的案例也會成為今后問責(zé)的援引之例。盡管完善對黨政干部的司法問責(zé)在黨政干部問責(zé)制中居于關(guān)鍵地位,但就目前情況來看,針對黨政干部的司法問責(zé),尚存在三大問題,一是對黨政干部的司法問責(zé),啟動較難。二是對黨政干部的司法問責(zé),易受干擾。三是對黨政干部司法問責(zé)的方法,缺乏創(chuàng)新。完善對黨政干部的司法問責(zé),根本上就是要解決上述三個關(guān)鍵問題。一、負責(zé)司法訴訟的障礙和解決(一)法律的約束從理論上講,黨政干部不論擔(dān)任哪一級職務(wù),都必須接受法律的約束。因此,黨政干部一旦違法,接受司法問責(zé)在邏輯上是沒有絲毫問題的。但是,在實踐中,真正要開展對黨政干部的司法問責(zé),仍然會面臨不少現(xiàn)實的啟動障礙。1.司法機關(guān)及其工作人員對司法問責(zé)的行為進行監(jiān)督對黨政干部的司法問責(zé),除一些直接的刑事違法案件外,一般都須經(jīng)同級黨委的常委會討論同意后,方可啟動。事實上,當(dāng)同級黨委發(fā)現(xiàn)某一領(lǐng)導(dǎo)干部確實有違法、違紀跡象后,一般情況下,是不會直接啟動司法問責(zé)程序的,而是先交由紀委、政府監(jiān)察機構(gòu)調(diào)查處理,如對其“雙規(guī)”等。這個階段有時要延續(xù)數(shù)月甚至數(shù)年。只有當(dāng)紀委、政府監(jiān)察機構(gòu)業(yè)已調(diào)查結(jié)束,并做出黨紀和政紀處分決定后,才會論及司法問責(zé)。這種對司法問責(zé)啟動的程序限制,有三點弊端:其一,由于司法問責(zé)啟動時間的延后,很多重要的法律責(zé)任案源和線索白白流失了,結(jié)果大大增加了以后司法問責(zé)的難度。其二,這使得“要不要啟動司法問責(zé)”,事實上不再是由檢察機構(gòu)決定,而是由紀檢監(jiān)察機關(guān)或者組織人事部門決定。只有紀檢監(jiān)察機關(guān)和組織人事部門“認為”黨政干部涉及違法事件的,才會移交司法機關(guān)進行司法問責(zé)。如果上述兩機關(guān)和部門認為該領(lǐng)導(dǎo)干部僅有黨紀和政紀問題,已作了處理,不準備移交司法機關(guān)再行問責(zé)了,那么,檢察機構(gòu)就算發(fā)現(xiàn)了其違法問題,往往也只能停止啟動司法問責(zé)程序。其三,導(dǎo)致以黨紀、政紀處理來代替司法處理。目前的“違紀界定”和“違法界定”本就有很多重合之處:如“權(quán)力干股”、“以賭博方式送錢”、“借用房產(chǎn)、汽車變相受賄問題”等,本身既是違紀也是違法事件。一旦先由紀檢監(jiān)察機關(guān)和組織人事部門進行處理,在他們看來,既已對該事件進行了黨紀、政紀處理,按“一事不再罰”的原則,一般不會再把該違紀案件交由司法機構(gòu)進行司法問責(zé)(除非有明顯超出紀律處罰部分的違法事實,且往往是涉嫌犯罪的,才會移送司法機關(guān)依法處理)。這便使得大量本該黨紀、政紀處分,同時還須追加法律懲處的黨政干部責(zé)任行為,由于“先已受黨紀、政紀處分”,而常常得以規(guī)避司法懲處。2.有相應(yīng)的規(guī)范性文件盡管有不少明顯非法、違法的行政行為需要啟動司法問責(zé),但事實上許多非法、違法的行政行為,至少在目前是無法對其啟動司法問責(zé)的。其一,目前法律規(guī)定,只能對處理具體行政事務(wù)的“具體行政行為”進行司法問責(zé),而對國家行政機關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章和有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)則的“抽象行政行為”,是無法進行司法問責(zé)的。而許多部門黨政領(lǐng)導(dǎo)正是通過“部門利益制度化、法制化”的方法,出臺了類似“爭奪收費權(quán)與處罰權(quán)”、“擴大行政許可”等法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件,而后才據(jù)此實施其非法、違法之“具體行政行為”的。如果對那些非法、違法的“抽象行政行為”不能實施司法問責(zé),那么,就使司法問責(zé)必然留下一個盲區(qū)———“抽象行政行為”,同時又間接地阻礙了對那些非法、違法之“具體行政行為”的司法問責(zé)———因為他們有所謂的規(guī)范性文件做擋箭牌。其二,對一些顯然已違法的行政行為,不少地方黨委和政府或出于發(fā)展戰(zhàn)略、政治穩(wěn)定等方面考慮,或因為該違法之行政行為,本身就是在執(zhí)行其上級的指示,故而對可以司法問責(zé)的“具體行政行為”又作了一定限制———即對那些可能影響地方經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定的,以及上級授意的違法“具體行政行為”,常常又被列入限制司法問責(zé)之列。如一些地方內(nèi)部規(guī)定在涉及征用土地糾紛案件中,限制農(nóng)民不能告政府頒發(fā)的征地批文;一些地方規(guī)定告行政機關(guān)或其公務(wù)人員的具體行政行為,只能告公務(wù)員的“個人過錯”(“個人過錯”與“公務(wù)過錯”相對,指公務(wù)人員執(zhí)行職務(wù)中有故意或重大過失,實施了超出其職權(quán)范圍的行為)［1］。而對“公務(wù)過錯”(“公務(wù)過錯”通常包括濫用職權(quán)、不執(zhí)行公務(wù)、公務(wù)實施不良或延遲),往往又以“認定難”為由不支持啟動司法問責(zé)程序。3.實體法上的訴訟主體不同行政訴訟法規(guī)定:公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。根據(jù)這一法律規(guī)定,具備原告資格,必須要與訴訟事由有利益關(guān)聯(lián)。即必須是公民、法人、其他組織的權(quán)利和義務(wù)受到行政機關(guān)具體行政行為的“實際影響”后,才可以具備原告資格。這便導(dǎo)致兩個問題:其一,對一些違反法律,侵犯國家利益、社會公共利益的行政行為,與自己沒有利益關(guān)聯(lián)的公民、法人和其他組織,便不能進行“公益訴訟”?其二,“公益訴訟”中,檢察機關(guān)本應(yīng)是最合適的訴訟主體。但目前理論界一般只認同對涉及刑事犯罪的黨政干部,檢察院才可以作為公益訴訟人。而對民事訴訟、行政訴訟案中的黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo),檢察機關(guān)可否也能成為公益訴訟人,始終還沒有定論。［2］這就使得許多本應(yīng)司法問責(zé)的黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)之行政行為,因為對“原告”資格的人為限制,而事實上導(dǎo)致無人提起對他們的司法問責(zé)。(二)黨政干部違法也要和司法部門問責(zé),司法問責(zé)要順利啟動對違法黨政干部的司法問責(zé),拓展對黨政干部司法問責(zé)的廣度和深度,對目前制約司法問責(zé)啟動的障礙作一番根本的清理,在當(dāng)前十分必要。1.要理順黨政部門和司法部門的關(guān)系。司法部門要接受黨的領(lǐng)導(dǎo),指的是司法部門要按照黨的方針政策辦案,而不是指要接受同級黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)。因此,以后應(yīng)廢棄“司法機關(guān)問責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部須經(jīng)同級黨委討論同意”的“土規(guī)定”。司法機關(guān)只需向同級黨委通報對黨政干部司法問責(zé)的情況,而非必須經(jīng)同級黨委授權(quán)才能進行對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的司法問責(zé)。同樣,司法機構(gòu)也完全不必等到紀檢監(jiān)察機關(guān)和組織人事部門完成對違紀違法黨政干部的調(diào)查后,才被動地接受違紀、違法之黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的案件移交。而是應(yīng)該在紀檢監(jiān)察機關(guān)和組織人事部門立案調(diào)查黨政領(lǐng)導(dǎo)干部之初,就要求司法“同步介入”。不同問責(zé)主體間可以各自調(diào)查,你問責(zé)其違紀部分,我問責(zé)其違法部分,只要相互銜接好,可以使不同類問責(zé)相得益彰。對一些違法事實比較清楚的黨政干部,甚至可以采取“數(shù)責(zé)同問取其重”的辦法,即一旦發(fā)現(xiàn)黨政干部違紀又違法,可以立即停止對黨政干部的黨紀、政紀調(diào)查,直接移交司法機關(guān)處理;因為既然違法,則相應(yīng)的紀律處分乃是不言而喻的,這樣可以避免紀檢監(jiān)察機關(guān)和組織人事部門問責(zé)和司法部門問責(zé)之間的不協(xié)調(diào)和矛盾。此外,還有一個重要問題是,在制定政紀、黨紀規(guī)定時,應(yīng)該嚴格區(qū)分法律和紀律的內(nèi)容設(shè)定范圍,即不能把違法的內(nèi)容也列入政紀和黨紀之中。而現(xiàn)在的法律和紀律規(guī)定內(nèi)容還有不少交叉重復(fù),這種交叉重復(fù),一方面會導(dǎo)致問責(zé)主體混亂(即該由紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門問責(zé)呢,還是由司法機關(guān)問責(zé),似乎都有權(quán)問責(zé));另一方面常會把本是該問黨政干部法律責(zé)任的,結(jié)果“淡而化之”為問其黨紀、政紀責(zé)任了。2.要完善司法訴訟制度,從立法上消除司法問責(zé)內(nèi)容上的障礙。目前《行政訴訟法》規(guī)定的行政訴訟案件受理范圍過于狹窄,不利于對黨政機關(guān)的行為進行更廣泛的監(jiān)督。由于大量黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的違法事件是以“抽象行政行為”為基礎(chǔ)的,因此,必須盡快修改立法,把“抽象行政行為”也納入司法問責(zé)的范圍。對“抽象行政行為”的司法問責(zé)不一定能直接追究具體責(zé)任人,但至少可以通過司法問責(zé)直接否定那些不合法、不合理的“抽象行政行為”,并為以后對“具體行政行為”的司法問責(zé)打好基礎(chǔ)。除此以外,對那些即將被司法問責(zé)的“具體行政行為”,當(dāng)?shù)攸h政部門和司法領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)也不要做過多的政策和司法解釋,以區(qū)分如“個人過錯和公務(wù)過錯、職務(wù)內(nèi)違法行為和職務(wù)外違法行為”等問題。在司法問責(zé)前由司法機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和黨政領(lǐng)導(dǎo)來界定這類問題,會阻礙某些違法黨政干部進入司法問責(zé)程序。這類問題完全可以通過在司法問責(zé)過程中的控辯加以厘清。3.要放寬對原告資格的“條條框框”限制,積極推行“公益訴訟”。當(dāng)前社會上公益性違法事件日益增多:如國有資產(chǎn)流失案件急劇上升;大規(guī)模污染環(huán)境的公害事件層出不窮;黨政干部違法行使職權(quán)案件愈演愈烈……要遏制這種勢頭,單靠利益關(guān)聯(lián)人的訴訟是遠遠不夠的,必須大力推動無直接利益關(guān)聯(lián)的公民、團體為保證國家和社會公共利益不受損害,對違法的黨政干部提起“公益訴訟”。為此,應(yīng)該適當(dāng)放寬起訴資格。如民事訴訟中,可將傳統(tǒng)意義上的“狹義當(dāng)事人”拓寬到“廣義當(dāng)事人”。即審查訴訟主體時,不能把“利益關(guān)系”局限在直接利益關(guān)系,間接利害關(guān)系也應(yīng)屬于利益關(guān)系。如此論成立,那么,凡是涉及國家和公共利益的違法行政行為,理論上與每個公民、團體都應(yīng)是間接利害關(guān)系,故而,每個公民和團體都順理成章地具有了起訴違法黨政干部的資格了。當(dāng)然,公民和社會團體較之檢察機關(guān)而言,其搜集證據(jù)的能力和權(quán)威性是無法比擬的,因此,根本的還是要推動檢察院參與到民事、行政、刑事等諸方面的公益訴訟中來,而不是僅讓檢察院局限于刑事方面的公益訴訟一隅。針對違法黨政干部的公益訴訟路徑:最好是先推動公民、社會團體作為公益訴訟人向檢察院提起訴訟申請,然后檢察院經(jīng)過審查認為違法事實比較清楚,繼而由檢察院和公民、社會團體等公益訴訟人合作提起公益訴訟,這樣啟動對違法黨政干部的司法問責(zé),成功的機會可能會大得多。二、司法本身的缺陷絕大部分司法工作者和法律研究者都堅持要求盡快實現(xiàn)司法獨立,希望司法機關(guān)能擺脫行政依附、財政依附,認為司法獨立是司法公正的基本前提［3］。這種思維建立在這樣一個邏輯上:即司法本身是公正的,是外部環(huán)境對司法的不適當(dāng)干擾才導(dǎo)致了司法的不公正。但是,很多社會人士和黨政部門確還有另一重顧慮,他們認為從當(dāng)前來看,司法自身的腐敗現(xiàn)象也還相當(dāng)普遍,保證司法公正的關(guān)鍵應(yīng)是司法體系的自身改革,在司法體系尚未完成自身改革完善之時,談?wù)摲乐雇饨鐚λ痉C關(guān)的干預(yù),可能會助長司法腐敗的蔓延。因此,認為在當(dāng)前司法機關(guān)自身問題根本解決之前,外部對司法機關(guān)的干預(yù)不但不應(yīng)限制,反而應(yīng)保持一定的干擾強勢。圍繞上述爭論,有三個問題需要明確:(一)保持司法工作人員的獨立性1.應(yīng)保證司法機關(guān)的司法經(jīng)費之撥付,獨立于同級政府和黨委。所謂“司法經(jīng)費”,應(yīng)包括司法機關(guān)的業(yè)務(wù)活動費、基本建設(shè)費、裝備費、日常行政管理費以及司法人員的工薪和福利待遇。我們常常痛恨的“司法地方化”,其主要根源就在于地方司法機關(guān)的物資、經(jīng)費等方面均依賴于同級政府的財政預(yù)算。因此,張衛(wèi)平等專家建議:“司法機關(guān)的經(jīng)費應(yīng)全部由中央財政負擔(dān)?！奔聪扔扇珖嗣翊泶髸捌涑Ｎ瘯Q定司法機關(guān)的年度經(jīng)費預(yù)算,而后分級撥付。這樣做,一方面可以切斷司法機關(guān)和地方政府的利益關(guān)聯(lián),擺脫地方的制約。另一方面也可以防止司法機關(guān)因經(jīng)費不足導(dǎo)致的司法腐敗現(xiàn)象滋生。2.應(yīng)保證司法機關(guān)人員的人事管理相對獨立于一般公務(wù)員的管理。目前對各地司法工作人員的管理是視作公務(wù)員進行管理的。這易使司法工作人員按行政思維行事而非按法律思維行事。比如,一些地方黨委把司法部門視作一般的行政部門,要求其參與地方的行政工作(如扶貧、維護社會穩(wěn)定、招商引資等工作)。這勢必導(dǎo)致司法部門“不務(wù)正業(yè)”,其興趣點偏離司法問責(zé)。又比如,一些地方在對司法人員進行考核的時候,以辦案效率、結(jié)案比例為考核標(biāo)準,這也很容易導(dǎo)致司法人員在問責(zé)時由于顧及輿論和民眾的壓力而忽視法律的規(guī)則和要求。為此,對司法工作人員的管理,要有別于一般黨政干部。要尊重司法機構(gòu)的權(quán)威,不能把一些非司法機關(guān)職責(zé)內(nèi)的工作強加于司法機關(guān)。要建立一套在法律框架內(nèi)的獨立的司法工作人員績效考評體系。對司法工作人員的人事管理(比如“如何成為法官、如何晉升法官職位”)應(yīng)建立獨立的管理制度。3.應(yīng)保證司法工作人員在問責(zé)過程中擁有一些獨立的權(quán)利。在法律上我國確實有“人民法院依法獨立行使審判權(quán),不受其他任何機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和個人的干擾”的規(guī)定。但對具體司法人員的獨立辦案權(quán),則缺乏詳細的制度保障。因此,今后要大力推行主審法官負責(zé)制,法官的上級“行政領(lǐng)導(dǎo)”不能變成法官的“辦案領(lǐng)導(dǎo)”。法官“除了法律以外應(yīng)無其他上級”。司法機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)一般不應(yīng)對司法問責(zé)審判提出任何傾向性意見,審判權(quán)不能動不動回到審判委員會手中。同時,為保證法官的獨立辦案,還應(yīng)對問責(zé)辦案的法官實行幾項特權(quán)保障———法官在執(zhí)行司法審判職能過程中所實施的行為和發(fā)表的言論,應(yīng)享有不受指控或法律追究的權(quán)利;法官對于其在執(zhí)行審判方面的有關(guān)事務(wù),應(yīng)享有免于出庭作證的義務(wù);還應(yīng)享有司法豁免權(quán)(違法行為除外)等。(二)避免對司法問責(zé)的監(jiān)督“異變”的干擾1.堅持司法獨立,必須同時堅持對司法機構(gòu)的外部監(jiān)督。必須明確,保證司法問責(zé)機構(gòu)一定的獨立地位與加強對司法問責(zé)機構(gòu)的監(jiān)督是不矛盾的。作為司法機構(gòu)有獨立的問責(zé)地位和權(quán)利,而作為黨組織、人民代表大會、社會輿論,同樣也有對其監(jiān)督的地位和權(quán)利。世界上不受任何監(jiān)督的地位和權(quán)力是極其有害的,任何人都不能以任何借口來企圖規(guī)避對自己地位和權(quán)力的監(jiān)督,哪怕是以維護司法獨立的名義,也不能例外。2.必須防止把對司法問責(zé)的監(jiān)督“異變”為對司法問責(zé)的不適當(dāng)?shù)母蓴_。所謂不適當(dāng)?shù)母蓴_,是指外部的黨政部門為了某種不甚合理、甚至不合法的企圖,通過各種非法甚至違法的手段和途徑,希望把自己的意圖強加于司法問責(zé)機構(gòu),迫使司法問責(zé)機構(gòu)放棄問責(zé)責(zé)任或亂行使問責(zé)責(zé)任的一種行為。而對司法問責(zé)機構(gòu)的監(jiān)督,指的是黨政部門、人大和輿論出于對司法腐敗的擔(dān)憂,運用法律賦予的合法權(quán)利,通過合法的手段和途徑———批評、質(zhì)詢、罷免等,以糾正司法問責(zé)中可能出現(xiàn)的不公正問責(zé)行為。如果把干擾和監(jiān)督這根本不同的兩件事混為一談,從反對“對司法問責(zé)的不正常干擾”入手,進而得出反對“外部機構(gòu)對司法問責(zé)之正常監(jiān)督”的結(jié)論,這是因噎廢食。3.面對不正常干擾,司法機構(gòu)只能依法應(yīng)對而不能因此否定對自己的外部監(jiān)督。在現(xiàn)實生活中,一些不滿、反對司法問責(zé)的黨政部門領(lǐng)導(dǎo),確實可能會利用法律賦予其合法的監(jiān)督手段和權(quán)利,來實現(xiàn)其干擾正常司法問責(zé)的不良企圖。一旦出現(xiàn)這種情況,司法問責(zé)機構(gòu)只能同樣運用法律賦予其的地位和權(quán)利,與之或交涉、或?qū)で笮姓葷退痉ň葷?但不能因此得出否定黨政部門、人大、社會輿論對司法問責(zé)機構(gòu)監(jiān)督的結(jié)論。有的時候,司法問責(zé)機構(gòu)的交涉、尋求司法、行政救濟可能仍然不能堵塞外部對司法問責(zé)機構(gòu)的非正常干擾,那就是制度設(shè)計有問題了,需要通過改善制度來避免這種無奈,即仍然不能轉(zhuǎn)而指責(zé)外部對司法問責(zé)機構(gòu)的正常監(jiān)督。(三)健全和完善黨組織對司法問責(zé)機構(gòu)的監(jiān)督正常的外部監(jiān)督和不正常的外部干擾之間,有時僅有一線之隔。因此,外部監(jiān)督機構(gòu)的行為,一定要嚴格遵守相應(yīng)的紀律、法律和制度規(guī)定。1.要改善黨組織對司法問責(zé)的監(jiān)督。堅持黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)固然是不可動搖的基本原則。但這不是說黨組織可以對司法機構(gòu)可以任意監(jiān)督。其一,黨組織對司法問責(zé)機構(gòu)的監(jiān)督,只能是宏觀層面的監(jiān)督。即只能監(jiān)督其司法問責(zé)整體的方向和行為性質(zhì)是否符合黨的要求,而不是對司法問責(zé)的具體行為逐一監(jiān)督。其二,黨組織對司法問責(zé)的監(jiān)督,主要是間接監(jiān)督,即一旦發(fā)現(xiàn)司法問責(zé)中存在非法、違法現(xiàn)象,黨組織只能通過人大或司法部門的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)對具體司法問責(zé)行為進行督促,而不能直接對其發(fā)號施令。其三,黨組織對司法問責(zé)機構(gòu)的監(jiān)督,主要的還是對司法問責(zé)人員之政治、道德方面問題的監(jiān)督,所能用的也只能是教育和黨紀處分手段。2.要完善人大對司法問責(zé)機構(gòu)的監(jiān)督。人民代表大會對司法問責(zé)機構(gòu)的監(jiān)督,是憲法賦予人大的一項職權(quán),對司法問責(zé)機構(gòu)具有最高的約束力。但為了維護司法問責(zé)的相對獨立:其一,人大對司法問責(zé)機構(gòu)的監(jiān)督,應(yīng)是對司法問責(zé)機構(gòu)“依法問責(zé)之總體情況”的監(jiān)督,而非對司法問責(zé)具體事務(wù)的監(jiān)督。其二,對司法問責(zé)機構(gòu)的特殊個案,人大認為有必要對其進行監(jiān)督,當(dāng)然也可以實施“個案監(jiān)督”。但這種“個案監(jiān)督”的啟動,必須經(jīng)人大會議集體討論,通過無記名投票表決的方式來決定。即對人大的“個案監(jiān)督”要盡量謹慎。因為頻繁的“個案監(jiān)督”會嚴重傷害司法問責(zé)的正常運作。即使啟動“個案監(jiān)督”,也要確定監(jiān)督的主要內(nèi)容,應(yīng)是所監(jiān)督“個案是否符合司法程序”,而非案件結(jié)論———案件結(jié)論必須由司法部門決定。只要程序符合,任何司法結(jié)論都必須得到尊重。3.要完善社會輿論對司法問責(zé)機構(gòu)的監(jiān)督。在現(xiàn)代社會,社會輿論對司法問責(zé)機構(gòu)的影響力是有目共睹的。但是不可否認,社會輿論同時又是一把雙刃劍。如果放任社會輿論的監(jiān)督行為,那么,社會輿論又有可能危及司法公正,走向其初衷的反面。為此,社會輿論對司法問責(zé)機構(gòu)的監(jiān)督,應(yīng)遵循三個原則:其一,媒體不能以自己的價值判斷作為理所當(dāng)然的價值準則,并以此作為準繩來批評、指責(zé)司法問責(zé)機構(gòu)。即社會輿論要監(jiān)督司法問責(zé)機構(gòu)時,先要檢討自己的監(jiān)督依據(jù)是否與法律要求相符合。其二,社會輿論要扮演好自己的社會角色。即社會輿論只能從旁監(jiān)督司法問責(zé)的實踐,但不能代替司法問責(zé)機構(gòu)預(yù)先作出問責(zé)結(jié)論。更不能因為自己的問責(zé)結(jié)論與司法問責(zé)結(jié)論有沖突,而肆意詆毀司法問責(zé)機構(gòu)的問責(zé)結(jié)論。其三,社會輿論在監(jiān)督司法問責(zé)過程中的取證、調(diào)查和發(fā)表言論,都必須尊重事實、遵守法律,不能“以監(jiān)督司法公正始,而以自己的行為違法終”。三、制度創(chuàng)新進入第二階段一項制度的創(chuàng)新,一般需經(jīng)兩個階段:第一階段是定性階段,即確定這項制度有無建立的價值、要不要搞、能不能實行等。待定性問題達成基本共識后,制度創(chuàng)新進入第二階段,即研究制度的操作問題。主要探討如何在實踐中運作這項制度,有哪些路徑、方法。目前對司法問責(zé)黨政干部的研究已進入了第二階段。在制度創(chuàng)新歷史上,常常出現(xiàn)這樣一種情況,一項良好的制度,由于操作辦法的缺陷和漏洞,從而導(dǎo)致對這項良好制度的全盤否定。因此,制定司法問責(zé)的操作辦法絕不是小節(jié)問題,而是事關(guān)這項制度能否實現(xiàn)預(yù)期功效、并得以最終確立的實質(zhì)性大問題。(一)加強人大對刑罰執(zhí)行機構(gòu)的監(jiān)督創(chuàng)新立案辦法著重要解決兩個問題:其一,很多行政違法案件,雖然社會后果嚴重,民憤極大,但檢察機關(guān)卻不愿代表公共利益提起訴訟,怎么辦?其二,違法行政行為的相對人提起對有關(guān)黨政干部的訴訟請求后,法院由于受到某種干擾不愿受理,怎么辦?針對上述兩個問題:1.要加大人大對司法機構(gòu)的質(zhì)詢力度和頻度。對業(yè)已發(fā)覺的“檢察院不愿對違法黨政干部提起訴訟或法院無正當(dāng)理由不受理對黨政干部的訴訟案件”,人大應(yīng)及時質(zhì)詢相關(guān)的司法機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和具體責(zé)任人。請其向人大說明不起訴或不受理的理由,而后根據(jù)其回應(yīng)理由的合理與否,決定是否要采取更進一步的制裁措施。從而通過加大對司法機構(gòu)的問責(zé)力度,來推動針對黨政干部之司法問責(zé)立案率的提升。2.要改革相關(guān)立法。在新的立法中,要把各類對黨政干部的公益訴訟責(zé)任加在檢察院頭上。關(guān)于法院接到對黨政干部的訴訟案后,在什么情況下可以不受理,應(yīng)有嚴格的限定。應(yīng)確立一個原則,法院對訴訟黨政干部的案件,一般都須受理,如不受理,除對控方須作說明外,還需向人大及社會作說明,使“不受理”的特例在通常情況下難以通行。同時,法律上還應(yīng)進一步詳細規(guī)定,司法機構(gòu)如果不行使應(yīng)盡的問責(zé)責(zé)任所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和行政責(zé)任。(二)關(guān)于判處理權(quán)在地方的問題由于目前司法機關(guān)和黨政機關(guān)之間經(jīng)濟、政治、社會的一體性關(guān)系普遍存在,因此,問責(zé)黨政干部之訴訟地的選擇,自然成了一個關(guān)乎司法公正與否的大問題。如果根據(jù)“選擇被告所在地或行政行為發(fā)生地為訴訟地”的一般原則,來選擇問責(zé)黨政干部的訴訟地,那么,司法問責(zé)黨政干部受到干擾,幾乎是不可避免的。為此,須采取四種補救辦法:1.提級審判。即某一地區(qū)法院接到起訴本地黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的案件后,如果感到不宜審理或擔(dān)心不能公正審理,可以提交上一級法院,在上一級法院所在地進行審理。同時,為了避免大量類似案件都推給上級法院,導(dǎo)致上級法院不勝負荷的現(xiàn)象發(fā)生,這一類提級審判的案件應(yīng)僅限于涉及地方同級黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)大案。2.異地審理。從遼寧“慕馬案”開始,近年來90%以上的高官腐敗案件都實施了“異地審判”。貴州省原省委書記劉方仁、湖北省原省長張國光、黑龍江省原政協(xié)主席韓桂芝等一批高官,都是在“異地審判”模式中被繩之以法的。近來,這種“異地審判”又被引入俗稱“民告官”的行政訴訟案中。浙江臺州提出“異地交叉管轄模式”。［4］即一旦某級法院涉及同級黨政部門、干部的司法問責(zé),就由上級法院指定其管轄區(qū)的另一地區(qū)的法院進行審理。當(dāng)然,推行異地審理固然有助于保證司法的公正,減少對司法問責(zé)黨政干部的干擾。但是這種審理模式的成本較高、審判結(jié)果執(zhí)行起來會比較麻煩。因此。推行異地審判不能太過頻繁,只能是涉及與地方法院同級的黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)的時候才可以使用,而且還要有上級法院的批準方可實施。3.建議按照司法業(yè)務(wù)特點劃分不同于行政區(qū)劃的“司法區(qū)”。打破現(xiàn)行司法區(qū)域和行政區(qū)劃重合的格局［5］。如果真能使司法區(qū)域和行政區(qū)域在人財物等方面脫鉤,那么,司法區(qū)域的法院對行政區(qū)域的黨政干部的問責(zé),可以不必異地審判也能基本保證審判公正了。當(dāng)然,這種設(shè)想涉及對政治體制的大變動,目前還只是一種設(shè)想(類似的設(shè)想在經(jīng)濟領(lǐng)域已經(jīng)試行,即經(jīng)濟區(qū)域已與行政區(qū)域嘗試打破二者合一的局面)。4.主張同時建構(gòu)地方法院體系和中央司法體系二類機構(gòu)。在地方上這兩類機構(gòu)同時并存,平常性的司法問責(zé)和其他普通法律事務(wù)由地方法院審理,中央司法體系設(shè)在地方的司法機構(gòu)一般是備而不用,一旦遭受地方黨政干部違法侵犯的地方民眾感到無法在地方司法機構(gòu)獲得公正審理,即可以向設(shè)在地方的中央司法機構(gòu)尋求司法救濟。另外,也可規(guī)定:凡是以地方黨政部門及其主要領(lǐng)導(dǎo)人為一方當(dāng)事人的司法問責(zé),均應(yīng)移交設(shè)在地方的中央司法系統(tǒng)審理［6］。(三)司法問責(zé)制度司法問責(zé)黨政干部不同于一般的司法糾紛處理。由于司法問責(zé)對象的特殊性,因而對黨政干部的司法問責(zé)應(yīng)有一些特別的規(guī)定。1.舉證責(zé)任倒置。在舉證責(zé)任歸置問題上,考慮到黨政部門和黨政干部的強勢地位和資源優(yōu)勢。因而,如果行政相對人告黨政部門和主要領(lǐng)導(dǎo)干部時,應(yīng)要求被訴訟的黨政機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo),要對自己不存在違法行為提供證據(jù),而不能要求由問責(zé)的行政相對人提供其違法的證據(jù)。2.擴展訴訟對象。由于目前黨政部門職能交叉現(xiàn)象嚴重,在一時無法弄清具體司法問責(zé)對象的時候,應(yīng)允許行政相對人或檢察機關(guān)追加司法訴訟對象。把相關(guān)的黨政部門及其負責(zé)人一并納入司法訴訟對象。而后在司法審判中逐步厘清訴訟對象的法律關(guān)系,分別追究不同的法律責(zé)任。即不是先厘清黨政部門及其負責(zé)人的職權(quán)關(guān)系再進行司法問責(zé)———那樣會因為理不清職權(quán)關(guān)系而耽誤司法問責(zé),而是先一并對其進行司法問責(zé),然后在司法問責(zé)過程中厘清問