國際經(jīng)濟協(xié)作背景下我國財政政策的創(chuàng)新與發(fā)展

國際經(jīng)濟協(xié)作背景下我國財政政策的創(chuàng)新與發(fā)展

一、保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展,需要進一步發(fā)揮財政政策的支持作用改革開放以來，中國的金融絕對對數(shù)逐年增加，增長速度并不慢。然而，就國內生產總值的相對數(shù)而言，它在1995年之前逐年下降，1995年后逐漸恢復。2000年代以后，回報速度開始加快。因此,根據(jù)財政收入占GDP的比例劃分,中國財政運行大體可分為兩個階段,第一階段是1979年~1995年,這一階段的特征是財政收入占GDP的比重逐年下降;第二階段是1996年至今,特別是1997年的亞洲金融危機導致1998年開始實施積極的財政政策以后,財政收入占GDP的比重逐年上升。2007年,我國財政收入占GDP的比重突破20%,財政收入占GDP的比重比上年的18.79%提高了約1.89個百分點;2012年財政收入占GDP比重有望升為22%左右(1)。目前,我國經(jīng)濟運行的基本態(tài)勢是積極的,具備進一步發(fā)展的潛力和有利條件。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化加快推進,國內需求潛力巨大;各項改革不斷深化,體制機制活力迸發(fā);財政金融運行穩(wěn)健,調控回旋余地較大。同時,也要充分認識到,我國經(jīng)濟發(fā)展中不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)的矛盾和問題仍很突出:一是經(jīng)濟增長存在下行壓力。受外需明顯減弱影響,出口面臨的困難加大。刺激消費的政策效應逐步減弱,城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大,消費增速穩(wěn)中趨緩,新的經(jīng)濟增長點需加速形成。二是經(jīng)濟結構調整任務艱巨。農業(yè)特別是糧食生產在“八連增”的基礎上繼續(xù)保持穩(wěn)定增長難度較大。“兩高”行業(yè)擴張依然偏快,發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)、淘汰落后產能、促進科技創(chuàng)新仍面臨制約。能源資源和環(huán)境約束問題日趨尖銳,節(jié)能減排形勢更趨嚴峻。三是推動物價上漲的因素仍然較多。2012年需求拉動和2011年價格翹尾的影響雖會有所減弱,但勞動用工、節(jié)能環(huán)保等成本上升趨勢短期內不會改變,國際大宗商品價格走勢和國內部分農產品供給存在較大不確定性,部分資源性產品價格關系亟待理順,加上全球貨幣流動性仍比較寬松,物價上漲的壓力較大。此外,部分企業(yè)生產經(jīng)營困難,就業(yè)總量壓力與結構性矛盾并存局面更加復雜,經(jīng)濟金融領域也存在一些不容忽視的潛在風險。總的來看,國內外形勢的變化沒有改變我國經(jīng)濟發(fā)展的基本面,但面臨的形勢將更為復雜嚴峻。在此大背景下,要保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展,需要繼續(xù)發(fā)揮財政政策的支持作用。同時,“十二五”規(guī)劃中有些重大項目需要開工,已經(jīng)開工的項目要保在建、保工期、保民生,推進經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整,促進中小企業(yè)發(fā)展,支持重點領域改革等都需要進一步增加財政投入。近幾年我國在實施積極的財政政策過程中,始終注重通過加強財政管理,控制和防范財政風險,目前我國的赤字率和債務負擔率還處在安全的區(qū)間。綜合分析,繼續(xù)實施積極的財政政策,既有必要,也有可能。二、國際經(jīng)濟合作下的中國稅制政策的具體實施(一)加大對社會事業(yè)的支持力度從本質上說,積極財政政策就是擴張性的財政政策。積極財政政策的理論基礎主要歸因于凱恩斯主義經(jīng)濟學。凱恩斯在有效需求不足的理論基礎上,提出以需求管理為主,運用財政政策和貨幣政策對經(jīng)濟進行干預、調節(jié)的政策主張。其政策工具的操作方向主要是減稅和增加政府支出。在國際經(jīng)濟協(xié)作的時代背景下,我國近年實施的積極財政政策措施主要有:第一,進一步提高城鄉(xiāng)居民收入,擴大居民的消費需求。也就是說,要繼續(xù)運用稅收政策調整國民收入分配格局,增加國家財政對低收入群體的各種補貼和轉移性支出,提高他們的收入水平,提高城鄉(xiāng)低收入群體消費能力。通過加大對農業(yè)生產的支持力度,促進農民增收。與此同時,進一步完善促進消費的一系列政策措施,積極引導消費。第二,著力優(yōu)化投資結構,加強經(jīng)濟社會發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。十二五期間中央基本建設投資主要是用于保障性安居工程的建設,增加以水利為主要內容的農業(yè)和農村基礎設施建設,大力促進教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)的發(fā)展。增加節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)保投入,促進經(jīng)濟結構調整,推動戰(zhàn)略性新興產業(yè)的發(fā)展。與此同時,要積極引導社會資金的投入,安排好這些公共投資,既擴大內需,也為進一步發(fā)展奠定良好的基礎。第三,綜合改革和優(yōu)化稅制,實行結構性減稅。在全國范圍內實施消費型增值稅,完善增值稅制度,調整小規(guī)模納稅人的劃分標準,降低小規(guī)模納稅人的增值稅征收率,促進企業(yè)擴大投資、加快技術改造。順利推進成品油稅費改革,公平稅費負擔,推動節(jié)能減排,促進科學發(fā)展。對住房轉讓環(huán)節(jié)暫定減免一年營業(yè)稅。進一步提高紡織、服裝、石化、電子信息等產品的出口退稅率,多次調整部分商品進出口關稅。取消和停征100項行政事業(yè)性收費。第四,進一步優(yōu)化財政支出的結構,保障和改善民生。我國在編制國家預算的時候,始終注意加大對民生財政的支出。壓縮一般性的支出,重點加大對三農、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè)的支出,增加對欠發(fā)達地區(qū)的轉移支付,促進經(jīng)濟結構調整、環(huán)境保護以及科技創(chuàng)新,進一步保障和改善民生,促進國家各項社會事業(yè)的發(fā)展。第五,大力支持經(jīng)濟結構調整和區(qū)域協(xié)調發(fā)展,推動經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。國家需進一步加大對科技的投入,推進自主創(chuàng)新,促進企業(yè)技術改造,促進產業(yè)結構的優(yōu)化升級。繼續(xù)大力支持節(jié)能減排,加快建立生態(tài)環(huán)境的補償機制,推進資源節(jié)約和環(huán)境保護工作。進一步落實各項財政稅收優(yōu)惠政策,促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,推動地區(qū)區(qū)域發(fā)展。尤其是大力支持少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)、革命老區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展。(二)靈活利用各種優(yōu)惠政策，增加稅收，促進外貿增長方式的轉變1.有利于調整產業(yè)結構,抑制貿易順差2005年,財政部等5部門聯(lián)合發(fā)出通知,下調了部分出口商品的出口退稅率,其中涉及很多“兩高一資”(高能耗、高污染、資源性)產品。此次出口退稅率的調整,有利于轉變外貿增長方式,優(yōu)化產業(yè)結構,同時在一定程度上抑制貿易順差。這次調整的一個突出特點就是降低了部分原材料和消費品的出口退稅,另一方面提高了裝備工業(yè)、高科技產品的退稅,由此有望改變長期以來中國出口產品過多依靠價格優(yōu)勢的局面,在一定程度上緩解貿易順差過大的局面。2.調整貿易結構,促進貿易增長方式轉變擴大進口是轉變外貿發(fā)展方式、充分利用國際資源、促進貿易平衡的重要舉措。調整部分商品進口關稅,為進口企業(yè)提供多元化融資支持,清理進口環(huán)節(jié)不合理的限制措施。進一步優(yōu)化進口國別和地區(qū)結構,積極擴大先進技術設備、關鍵零部件和能源原材料進口,適度擴大消費品進口(2)。我國政府應立足于促進貿易增長方式轉變,優(yōu)化進口商品結構這一目標,對所得稅和關稅領域的某些稅收政策進行調整,如取消給予外商投資企業(yè)的全面稅收優(yōu)惠政策,實現(xiàn)“兩稅合一”;根據(jù)外商投資企業(yè)對民族經(jīng)濟的拉動作用靈活調整所得稅稅率;按照產業(yè)結構優(yōu)化升級的要求,適當調整進口關稅的行業(yè)結構等等。根據(jù)中國海關總署公布的數(shù)據(jù)顯示,2008年前11個月,中歐雙邊貿易總值為3,929.4億美元,增長22%。2010年中國國際貿易進出口總值為29,727.6億美元,比上年同期增長34.7%,對外貿易總體向基本平衡的方向發(fā)展(3)。三、世界經(jīng)濟波動的影響,是造成國內宏觀經(jīng)濟環(huán)境穩(wěn)定的一個重要因素在對外開放的條件下,特別是在國際經(jīng)濟協(xié)調的大背景下,隨著商品與資本流動的自由化,發(fā)展中國家的經(jīng)濟越來越受到世界經(jīng)濟波動的影響,國內宏觀經(jīng)濟環(huán)境的穩(wěn)定不僅取決于本國的經(jīng)濟周期和宏觀經(jīng)濟政策,而且更多地受到來自外部的沖擊。因此,財政政策與貨幣政策等其他宏觀調控政策的配合不但要有利于維護國內經(jīng)濟的穩(wěn)健運行,還應當促進更有效的國際經(jīng)濟協(xié)作機制的建立,應對來自于外部的沖擊。(一)中國金融與貨幣政策協(xié)調的歷史發(fā)展改革開放以來,我國財政政策與貨幣政策協(xié)調方式的歷史演變可劃分為七個階段:1.從1979年到1992年這一階段財政政策和貨幣政策配合更多著眼于影響總供給,并且以“松”為主的擴張性政策搭配出現(xiàn)更多。2.從1993年到1997年該階段財政貨幣政策一直采取“雙緊”配合,政策協(xié)調目標就是通過緊縮性政策來控制赤字、減少發(fā)債、壓縮政府開支、控制貨幣總投放量等。3.穩(wěn)健的貨幣政策內涵1997年亞洲金融危機之后,為應對當時的嚴峻經(jīng)濟形勢,中國開始實行穩(wěn)健的貨幣政策。1998年至2002年,中國面臨通縮壓力,那時穩(wěn)健的貨幣政策取向是增加貨幣供應量。2003年以來,面對經(jīng)濟中出現(xiàn)的貸款、投資、外匯儲備快速增長等新變化,穩(wěn)健的貨幣政策內涵開始發(fā)生變化,適當緊縮銀根,多次上調存款準備金率和利率。2005年,鑒于國內社會投資明顯加快,經(jīng)濟活力充沛,積極的財政政策實施7年后正式退場,轉為穩(wěn)健的財政政策。4.監(jiān)獄經(jīng)濟增長迅速從抑制潛在通貨膨脹,防止經(jīng)濟過熱,保證經(jīng)濟穩(wěn)定的目標出發(fā),中國在2005年實行了穩(wěn)健的貨幣政策和穩(wěn)健的財政政策?！半p穩(wěn)健”政策延續(xù)至2007年,當年第三、四季度,通貨膨脹迅速上升,四季度中三個月通脹率分別達到6.5%、6.9%、6.5%,全年經(jīng)濟增長率達到11.9%。由此,中國政府對通貨膨脹的擔心超過經(jīng)濟下滑的擔心,每月一次提升存款準備金率成為央行抵御通脹的必需手段,面對當時國家經(jīng)濟中存在的過熱風險和不斷增加的通脹壓力,2007年12月中央經(jīng)濟工作會議適時提出,要把“防止經(jīng)濟增長由偏快轉向過熱,防止價格由結構性上漲轉向明顯的通貨膨脹”作為2008年國家宏觀調控的首要任務。貨幣政策由“穩(wěn)健”轉向“從緊”。5.保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展,控制文立貨幣2008年初開始實行穩(wěn)健財政政策和從緊貨幣政策,年中,把保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、控制物價過快上漲作為宏觀調控的首要任務,把抑制通貨膨脹放在突出位置。6.第二代經(jīng)濟危機分析2008年9月份以來,美國金融危機迅速惡化與擴散,已對世界實體經(jīng)濟造成實質性影響。國內外的經(jīng)濟形勢急劇惡化,通貨膨脹的壓力迅速緩解,預計第二年經(jīng)濟面臨的風險主要是經(jīng)濟下行風險?；诮?jīng)濟形勢的變化,2008年12月中央經(jīng)濟工作會議上,宏觀調控的基調確定為“保增長、擴內需、調結構”,經(jīng)濟政策相應調整為積極財政政策和適度寬松貨幣政策。7.財政政策與貨幣政策協(xié)調方式的歷史演進2010年以來,中國經(jīng)濟繼續(xù)回升向好,工業(yè)生產強力反彈,國內需求強勁,三大增長動力協(xié)調性增強,經(jīng)濟發(fā)展總體上呈“高增長、低通脹”的良好態(tài)勢。中國社會科學院表示,在世界經(jīng)濟復蘇乏力、貨幣政策轉向穩(wěn)健、消費刺激政策逐步淡出等綜合因素影響下,2011年我國國民經(jīng)濟增長速度將有所放緩,預計GDP全年增長速度將達到9.2%左右,增速比上年回落1.2個百分點。我國經(jīng)濟將由政策刺激下的快速回升轉入穩(wěn)定增長階段,總體策略是“審慎、靈活、積極、穩(wěn)健”八字方針,實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策(4)。從我國財政政策與貨幣政策協(xié)調方式的歷史演進,我們可得出以下啟示:一般說來,財政政策與貨幣政策的搭配在運用了一段時間以后,應選用另一種搭配取而代之,形成相互交替運用的政策格局。一方面,經(jīng)濟形勢是不斷變化的,固守一種配合方式,有可能因不適應變化的形勢而達不到預期目的;另一方面,即使經(jīng)濟形勢是穩(wěn)定的,也不能一成不變的長期使用某一種政策,否則往往是正效應遞減,而負效應遞增,不僅不利于預期目標的實現(xiàn),而且還可能產生相反的作用。因此政府根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢的變化和經(jīng)濟運行不同階段的特點,適時調整財政政策和貨幣政策,加強宏觀調控。(二)調整金融和貨幣政策的提議1.財政政策調控機制根據(jù)宏觀調控目標、國民經(jīng)濟運行狀況和經(jīng)濟管理體制的特征來選擇恰當?shù)恼摺⒋胧┖秃侠淼拇钆浞绞?。財政政策和貨幣政策組合產生政策效應的關鍵之一就是要根據(jù)宏觀經(jīng)濟走勢及微觀經(jīng)濟狀態(tài),確定合理的政策取向。財政政策與貨幣政策的作用機制是不同的:財政政策主要通過稅收和政府支出直接影響經(jīng)濟運行,調控效果更為直接、力度更大。但長期采用,容易引起過度赤字、貿易逆差和擠出效應。相比之下,貨幣政策屬于間接性的經(jīng)濟調控政策,貨幣政策工具具有靈活性、伸縮性的特征,可以頻繁使用。但由于傳導過程復雜,政策傳遞帶有時滯,其作用發(fā)揮并不能達到預期效果。因此,對財政政策與貨幣政策的應用,既要區(qū)別開來,又要配合使用。2.推進人民幣匯率機制改革的時機在資本持續(xù)大量流入的情況下,作為貨幣政策工具之一的匯率機制是否完善,對于貨幣政策的有效實施起到至關重要的作用。選擇合適的時機,推進人民幣匯率機制改革,使人民幣匯率在合理、均衡的水平上保持基本穩(wěn)定已經(jīng)成為共識。人民幣匯率機制的調整應采取逐步和有序的方式推進,而且,要與宏觀經(jīng)濟政策和相關的結構改革密切配套進行,以避免政策可信度的喪失和經(jīng)濟成本加大。3.運用多種方式,發(fā)揮間接作用財政政策與貨幣政策的協(xié)調配合是我國宏觀調控面臨的難題之一。財政政策要以國債手段為主轉向以稅收和財政貼息手段為主刺激總需求;貨幣政策要更多地運用利率、公開市場操作、再貼現(xiàn)率、存款準備金率等間接手段調節(jié)總需求。要進一步加快國債市場發(fā)展,改革國債發(fā)行交易制度,建立統(tǒng)一的國內債券市場,活躍短期債券市場,增加中央銀行公開市場業(yè)務的空間和靈活性以有效控制貨幣信貸的擴張;在現(xiàn)有資金市場的基礎上,組建由中央銀行調控的資金市場系統(tǒng),包括短期拆借市場、融資券市場、短期票據(jù)市場以及貼現(xiàn)市場等,為中央銀行運用貨幣市場工具調控金融市場提供基礎,增強債券市場對信貸市場的傳遞性。4.第三,政策依據(jù)。當前財政要健全和完善國家規(guī)劃和財政政策、貨幣政策相互配合的宏觀調控體系。國家規(guī)劃明確的宏觀調控目標和總體要求,是制定財政政策和貨幣政策的主要依據(jù)。要通過國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃對財政政策和貨幣政策進行統(tǒng)籌安排和政策協(xié)調。財政政策要在促進經(jīng)濟增長、優(yōu)化經(jīng)濟結構和調節(jié)收入分配方面發(fā)揮重要功能。貨幣政策要在保持幣值穩(wěn)定和經(jīng)濟總量平衡方面發(fā)揮作用,健全貨幣政策傳導機制。要完善統(tǒng)計體制,健全經(jīng)濟運行監(jiān)測體系,加強各宏觀經(jīng)濟調控部門的功能互補和信息共享,提高宏觀調控水平。5.優(yōu)化信貸資金結構當前我國宏觀經(jīng)濟運行中結構問題甚于總量問題,經(jīng)濟結構不合理造成局部需求過高和局部供給不足成為主要矛盾,必須重視財政政策、貨幣政策與其他經(jīng)濟政策的協(xié)調。我國產業(yè)政策要通過鼓勵、限制或禁止某些產業(yè)、產品和技術發(fā)展,合理配置利用資源,優(yōu)化經(jīng)濟結構。目前部分信貸資金流向低水平重復建設領域,與產業(yè)政策導向出現(xiàn)了偏離,要求產業(yè)政策和信貸政策要適時、適度進行調整,形成動態(tài)協(xié)調配合機制,更好地發(fā)揮綜合調控作用。發(fā)展改革委要定期發(fā)布和適時調整相關產業(yè)政策;人民銀行和銀行監(jiān)管部門要配合提出加強和改進信貸管理、優(yōu)化信貸結構的政策措施,為商業(yè)銀行適時調整信貸投向提供支持;商業(yè)銀行要嚴格按照產業(yè)政策和信貸政策發(fā)放貸款。為解決投資需求和消費需求增長不平衡現(xiàn)象,要重視通過調整收入分配政策刺激消費需求增長。要加快進行政府行政管理體制改革,從根本上抑制由地方政府推動的某些行業(yè)和地區(qū)出現(xiàn)的投資熱