農(nóng)村生育利益導向政策實施效果評估

農(nóng)村生育利益導向政策實施效果評估

通過研究農(nóng)村饑餓政策的實施效果，必須以政策目標的實際影響為評估基礎。農(nóng)村計劃生育家庭是計生利益導向政策最主要的目標群體和直接受益者。本文擬通過對陜西部分農(nóng)村社區(qū)計生家庭的訪問和調(diào)研,報告他們在計生利益導向政策實踐中的感受、評價和需求,在反映政策經(jīng)濟和社會效果的同時,提出一些初步思考。一、生計利益導向政策的質(zhì)性研究。在進行以往對計生政策的研究,大多關注政策帶來的宏觀效果,并多以被不斷“復制”的報告或大量的數(shù)據(jù)分析為依據(jù)。一些研究甚至形成了研究中的“支配性”,在追求發(fā)現(xiàn)普遍規(guī)律的同時,呈現(xiàn)出只見“森林”不見“樹木”的“他者”圖像。這樣的研究忽視了計生政策目標主體——農(nóng)民的反應,似難以全面深切地理解和把握農(nóng)民對計生利益導向政策的感受、認知和評價。鑒于此,筆者試圖運用質(zhì)性研究的方法,考察并呈現(xiàn)農(nóng)民在計生利益導向政策實踐中的心聲,以對政策的推行和完善提供參考或依據(jù)。陜西省2002年制定了新的《陜西省人口與計劃生育條例》(以下簡稱《省條例》),以此為標志,開始了計生利益導向政策的全面推行。其政策可主要分為三類:獎勵型、幫扶型和保障型。在《省條例》之下,各地縣根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的不同狀況,有區(qū)別地制定了區(qū)域性政策。其中,陜北地區(qū)的榆林、延安一些縣因近年來經(jīng)濟發(fā)展迅速,實施利益導向政策的力度較大。相對而言,關中、陜南山區(qū)的一些縣則受地方經(jīng)濟發(fā)展水平的制約,政策力度明顯降低。正是地區(qū)間、縣域間,甚至是鄉(xiāng)、村間的異質(zhì)性,使得這項政策研究具有了挑戰(zhàn)性。為完成本研究,筆者先后對陜西西安、銅川、寶雞、咸陽、渭南、延安、安康等地多個縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村的計生家庭進行了走訪調(diào)研,獲取了豐富的實證資料。本研究正是在綜合對以上地區(qū)縣、鄉(xiāng)、村農(nóng)民的個案訪問、焦點小組座談和問卷中開放性問題訪問結(jié)果的基礎上,經(jīng)初步分析完成的。二、生計利益導向政策是解決基層復合社區(qū)生育困難的關鍵陜西岐山縣城北村鳳東組一對夫婦有一個女兒,一直想再生一個男孩。自從岐山舉行首批獎勵扶助金發(fā)放儀式、在得知縣上對放棄二胎生育家庭一次性獎勵2000元,且在年滿60歲后每人每月還可以領50元的獎勵扶助金后,他們改變了主意。在訪談中這位男村民說:“像我們農(nóng)村人主要是要考慮以后,60歲以后有優(yōu)惠政策,一個月兩個人有100元,一年要領1000多塊錢呢!等我們年齡大了,政策可能還要更優(yōu)惠,這可給我解決了后顧之憂。”分析:在農(nóng)村,傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”生育觀和養(yǎng)老現(xiàn)狀及需求對于只生育一個女孩的家庭來說尤為敏感和有壓力。所以,他們將“年齡大了以后”作為“主要考慮”的一件大事,經(jīng)濟不太富裕的此類家庭更是如此?？梢?“獨生女現(xiàn)象”其實并非僅是觀念文化問題,還是現(xiàn)實經(jīng)濟問題。另外,從這一案例中也可以解讀出,在父母的話語中,女孩成為一種獲取經(jīng)濟利益的資源。這種邏輯關系的建立,也對計生利益導向政策提出了某些挑戰(zhàn):女孩的主體地位在政策中是否得到了體現(xiàn)?是否依舊是一種被動的社會角色?社會性別敏感的問題再次引起人們的關注。訪談案例2:“不比有男娃差”岐山縣雍川鎮(zhèn)何家村某村民從部隊復員回鄉(xiāng)結(jié)婚后剛好趕上國家實行計劃生育,他響應號召只生了一個女孩。當時村里人對他的做法很不理解。對此他說:“(當時)好像是有點受歧視,(被人)看不起,你沒有兒子,走人跟前就低人一等?！彪S著計生獎扶政策的實施,他對當初的決定很是滿意?！暗?0歲以后,每月有50元的養(yǎng)老補助金,感到非常高興。另外一個就是自己想了一下,現(xiàn)在男娃有好多還不管他爸他娘。自己有養(yǎng)老補助金,女娃么,感覺到不比你有男娃的差?！狈治?農(nóng)村人要走出“生兒”社區(qū)生育文化仍是困難重重,所面對的壓力,可能主要不是來自自身,而是來自社區(qū)的輿論。利益導向政策的實施讓這些計生戶覺得,通過政策獲得的不僅是經(jīng)濟上的幫助,同時還有精神上的安慰,于是“低人一等”的心態(tài)變成了“自豪感”,強化了生男生女都一樣,女兒不比男娃差的觀念。同時這里也涉及一個有待研究的社區(qū)評價問題:社區(qū)的經(jīng)濟評價是否能完全替代文化評價?經(jīng)濟因素可在多大程度上推動生育觀念的改變?訪談案例3:“先掙票子,后生孩子”村民楊某和侯某剛結(jié)婚時,雙方僅有的財產(chǎn)是三間土房、一張床、一床被子、幾套衣服。家庭生活十分貧困。于是,他們決定“先掙票子后生孩子”。2004年底算了一筆賬,他們家全年除承包地糧食的收入外,經(jīng)營果園并兼營一些小手工活共計收入2萬多元,先后蓋起了6間平房,添置了新家具、彩電、VCD,還裝上了程控電話。2年后他們添了一個兒子,并響應國家計劃生育的號召,領取了“獨生子女父母光榮證”,同時也享受到計劃生育優(yōu)惠政策的各種獎勵和優(yōu)待。分析:上述資料將經(jīng)濟發(fā)展、脫貧致富與計劃生育有機結(jié)合,是典型的計生利益導向成果的反映。“先掙票子,后生孩子”的成功說明了計劃生育和晚育的成效,響應國家號召“只生一個”最終使他們“致富了”,并獲得了一系列政策獎勵。計生利益導向政策除了給計生戶帶來經(jīng)濟上的好處和養(yǎng)老保險等安全感外,更重要的是給他們帶來了榮譽感和自信心。訪談案例4:“作用大”、“夠得很”村民何某認為:“放我這個年齡,這個錢作用大得很,這陣子老了掙不來錢,沒辦法。50元,喝茶、看病,夠得很?！焙文车钠拮右策@樣認為:“作用大得很,50塊錢,買啥都夠了。偶爾吃個零食,娃接不上了,給2塊錢。沒有想到有這個政策?！?9歲的王某認為:“從那個獎扶政策一出來,60歲以后,兩個大人每月有50元的生活費,到那個時候也就夠用了,養(yǎng)老問題也不用發(fā)愁了?！?2歲的楊某也說到:“像我們村上分錢分物都是雙份的,再一個老了以后還給你生活費呢!”分析:“作用大”、“夠得很”是被訪者對計生利益導向政策最肯定的評價。在對政策表示高度認同的話語中,可以歸納出一些共同感受:日子好過了,每月都可以收到一筆錢,手頭活一些了,家庭富裕起來了,今后養(yǎng)老也不用發(fā)愁了。這種集體認同,表明了利益導向政策在村民中的積極影響。訪談案例5:超生戶“后悔了”岐山縣鳳鳴鎮(zhèn)北楊村某女村民有2個女孩、1個男孩。家庭日常生活開銷主要靠丈夫在外打零工的收入維持?，F(xiàn)在,大女兒已經(jīng)出嫁,二女兒因家里生活困難棄學外出打工掙錢,和父親一起供弟弟上學。談起對計生家庭實行的優(yōu)惠政策,女村民說:“羨慕他們,咱沒趕上,遲了。那幾年沒有(獎扶)政策?，F(xiàn)在后悔了,怎能不后悔?，F(xiàn)在政策好得很,國家養(yǎng)活,還要那么多(孩子)干啥?！狈治?計生利益導向政策在村民中已經(jīng)產(chǎn)生了廣泛影響,比之以前實行的強制性政策,利益導向政策更能正向激勵不同類型的家庭。對未能享受政策優(yōu)惠的人來說,他們在后悔的同時亦表現(xiàn)出對受“獎扶”家庭的羨慕。這是因為在農(nóng)村,人們的行為往往仍以經(jīng)濟利益為取向,況且他們還得出這樣的認識:計生戶能靠國家養(yǎng)活。這一方面反映出計生利益導向政策有較強的吸引力,同時也表明,政策在激勵個體自我發(fā)展和能力建設方面的設計有所不足。訪談案例6:“沒少費力”折射出的問題前進村獨生子女戶王某,腿有殘疾,丈夫外出打工去了。她一有困難就向村干部講。村長說:“對這一戶,我們村上沒少費力,她家的困難,親戚朋友沒人管,都是村上幫助解決。房子漏雨了,村上出錢出勞力,拉水泥、磚瓦,幫助她家蓋起了新房。沒糧吃了,村上給她接濟點糧食,孩子上學雜費該減免的都減免了,該給照顧的都照顧了,對此她心里也很滿意?！狈治?從這一案例中,既可看到基層干部對計生戶的幫扶,也可發(fā)現(xiàn)這樣一個問題:接受政策幫扶是否會助長受助者的依賴性?利益導向政策本該起到多元激勵的作用,但是,它在某種程度上是否也助長了少數(shù)人“等”、“靠”、“要”的意識?“村上沒少費力”,一味地給予和照顧,這反映出利益導向政策在設計或執(zhí)行層面上似存在某些誤區(qū),即注重“輸血式”扶助而并非重在“造血式”幫扶,這是否會致使有人習慣于遇到困難就“訴苦”并坐等外援,反而不利于其自強、自尊意識和能力的增強?三、黨組織對村民“希望”的訴求作為農(nóng)村計生利益導向政策的直接受益者,廣大村民的感受和期望是影響政策可持續(xù)性的關鍵因素。在訪談中,筆者是以“期望與擔憂”、“需求和希望”作為提問選擇的。調(diào)查結(jié)果顯示,從整體上看,“問題”與“希望”呈現(xiàn)出對應的特征。為了減少表述上文字的重復,本文選擇從優(yōu)勢視角出發(fā),通過對村民“希望”的歸納和表達,分析利益導向政策實踐中存在的問題、缺失與盲點,從而為完善政策提供依據(jù)和思考的空間。訪談中,受訪者的“希望”大體可歸納為以下幾類:1.在為農(nóng)村是否“做好”事的農(nóng)村社會的家庭和社會對家庭之間的政策建議是更關注的一個不可忽視的因素,在政策下,對農(nóng)村的采用“國家財政支付”的“遺產(chǎn)希望政府真正將優(yōu)惠政策落到實處,讓實行計劃生育的家庭真正得到實惠;村組無資金支付,希望各級政府落實優(yōu)惠政策不要依靠村組;(優(yōu)惠政策)農(nóng)村還無法實行,因為村組沒錢,獨生子女戶和雙女戶太多;邊遠貧困農(nóng)村(的幫扶資金)應由國家財政支付;對農(nóng)村獨生子女要和城市一樣重視(落實)獨生子女政策。分析:可以看出,本該受益的計生家庭更關心的是政策是否落實到位。他們希望利益導向政策能“立即兌現(xiàn)”、“不折不扣”、“落實到戶”,真正得到“實惠”,而不要成為“一句空話”。為此,他們還希望政府考慮不同地區(qū)、村組的貧富實際情況,由國家完成“財政支付”?？梢?政策的落實已成為貫徹利益導向政策的突出問題,它將直接影響到村民堅持計劃生育的信心和政府部門的公信力。2.計生戶受益程度低,在農(nóng)村低保希望加大計生優(yōu)惠政策的獎勵力度,多給獨生子女戶和雙女戶在生活上的優(yōu)惠;增加獨生子女保健費,每月至少達到100元的水平;加大資金投入力度,(特困戶)盡快進入農(nóng)村低保,希望給辦兩份養(yǎng)老保險;計生優(yōu)惠政策中保險經(jīng)費過低,希望提高標準;上學時給孩子照顧,分配工作等也應照顧獨生子女。分析:從以上受訪者的心聲可見,提高計生戶的受益程度是他們的期盼。訪問中提到最多的是項目“多一些”,力度“大一些”,標準“高一些”,并“減少無法兌現(xiàn)的”承諾。從資源類型上看,更多是集中在資金上?？磥?利益導向政策的資助力度與村民的心理預期已形成一定差距,加強激勵政策的針對性、有效性變得日益重要。3.《社會經(jīng)濟利益》分析希望能幫助發(fā)展經(jīng)濟,指明方向,加大投入;能多資助一些扶貧項目和扶貧資金,對發(fā)展經(jīng)濟多加扶持;加大項目和技術上的支持力度,盡快使農(nóng)村富起來;多分給油井扶貧費(實際上是油井分的紅利)。分析:村民希望通過利益導向政策在經(jīng)濟上得到更多的幫助,這說明發(fā)展經(jīng)濟的確是他們最為關心的問題?？墒?在他們的話語中不斷出現(xiàn)的“多”(“多給”、“多扶持”、“多提供”、“多分”、“多關心”)也折射出利益導向政策中體現(xiàn)援助而忽略發(fā)展的某種取向。這一政策的確是一種補償性政策,但是,它顯然不能以“給予”作為重心,否則,可能會刺激受益者獲取欲望的不斷膨脹。相反,富有建設性的制度設計應當以人的發(fā)展為取向,這樣,即便是將來逐漸減少經(jīng)濟取向的扶持力度,也會調(diào)動受益者自身進取的能量。4.為其他社會養(yǎng)老保險希望加大社會保障力度,農(nóng)村計生戶養(yǎng)老保障應與城鎮(zhèn)居民同等待遇,以解除老年的后顧之憂;增加養(yǎng)老保險金額,讓我們真正能夠解除“老無所養(yǎng)”的煩惱;為獨生子女戶和雙女戶提供養(yǎng)老的地方(類似于養(yǎng)老院);對計生戶孩子、父母加強疾病住院保險、意外保險和養(yǎng)老保險(資助);希望增加獨生子女醫(yī)療保險費;給獨生子女每年檢查一次身體,并給予一定的醫(yī)療補助;給不幸傷殘、死亡的獨生子女家庭優(yōu)厚的經(jīng)濟補償。分析:養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障是村民關心的重要內(nèi)容。這個問題的妥善解決將影響村民的生育選擇?？梢?如何動員多種力量實現(xiàn)老有所養(yǎng)應是今后政策關注的重點之一。農(nóng)村正在實施的新型合作醫(yī)療和社會養(yǎng)老保險制度,為利益導向政策提供了更有利的設計與執(zhí)行空間。適時推出更優(yōu)惠的政策措施,無疑能借助這一宏觀背景,提高計生家庭的社會地位,也能給他們帶來更多的實惠。5.獨生子女戶稅收征收希望土地管理部門協(xié)同政府做好獨生子女戶宅基地優(yōu)先審批工作;獨生子女戶能多一份責任田,多分配一人的宅基地;在招工和勞務輸出方面享有優(yōu)先;現(xiàn)在做生意不容易,應該減免獨生子女戶的稅收。分析:農(nóng)村計生利益導向政策如果與制定的土地劃分、土地流轉(zhuǎn)制度聯(lián)系起來,對于計生家庭顯然可具有更大的吸引力。因為,土地和宅基地問題直接關系到每個村民的切身利益。計劃生育與土地的有效連接,會大大強化計生工作基礎。傳統(tǒng)的生育觀念是與傳統(tǒng)的分配制度相連接的。只有在政策中體現(xiàn)出對計生家庭的優(yōu)惠和更具吸引力的資源分配內(nèi)容,才可能在經(jīng)濟基礎和文化層面對傳統(tǒng)的生育文化構成沖擊,也才能提高計生家庭和潛在計生家庭的自信心及社會地位。6.村民對生計利益導向政策的知情權應加大計劃生育宣傳力度,讓人人能感受到計劃生育的政策好,少生快富;將優(yōu)惠政策形成書面材料告知獨生子女戶和雙女戶,如發(fā)放優(yōu)惠政策的小冊子,以便讓廣大群眾周知;把對獨生子女和雙女戶的優(yōu)惠政策,明確地告知這些家庭,以免下層隱瞞作假,使他們對政策產(chǎn)生誤解。分析:從以上訪談記錄可以看出,村民對計生利益導向政策的知情權實際上還是受到一定程度的制約。加大政策宣傳力度,既可以滿足村民信息獲取的需求,也可以為計生家庭和潛在的計生家庭提供強大的社會輿論支持,從而在社區(qū)內(nèi)形成有利計劃生育的良好文化氛圍。由此也可以看出,文化的影響力在政策設計中未能得到充分重視。7.雙女戶的政策環(huán)境希望上級給予更多的資金支持,給雙女戶多些照顧;提高雙女戶的社會地位,讓全社會都能夠關愛雙女戶家庭;將優(yōu)惠政策兌現(xiàn)到戶,以穩(wěn)定低生育水平,關愛女孩地位,降低性別比;降低雙女戶養(yǎng)老補助年齡指標;盡快制定雙女絕育戶60歲以后每月享受60元的優(yōu)惠待遇。分析:雙女戶在農(nóng)村的社會地位與社會評價的確存在這樣、那樣的脆弱性和易損性。為此,雙女戶在表達中更多的是從“提高社會地位”、“全社會都能夠關愛雙女戶家庭”、“各級政府多關心雙女戶”的視角來看待利益導向政策。在這里,生育文化中的社會性別問題被再次彰顯出來。在農(nóng)村倡導計生政策尤其要關注這一問題。因此,做好“關愛女孩行動”,最重要的是要理解“關愛女孩”的意義和本質(zhì)內(nèi)涵,而不是僅僅把它當成一種口號。8.保健費的保障希望一次性兌現(xiàn)放棄二胎指標的獎勵;獨生子女保健費太低(希望增加);作為獨男戶,希望政府允許再生一個孩子;對獨生子女多分一個人的地,每月5元的保健費及時兌現(xiàn);獨子戶與獨女戶的優(yōu)惠政策應平等,提倡男女平等,優(yōu)惠政策也應平等。分析:由于在調(diào)查過程中并沒有設計要對獨女戶和獨子戶進行有意的比較,故調(diào)查結(jié)果不能明顯地看到兩者的差別。這不能不說是研究設計和調(diào)查過程中的失誤和缺憾。然而從上述訪談記錄中還是可以看到獨子戶與獨女戶有所不同的利益訴求。尤其是表達出的有關政策平等的意愿,在某種意義上提醒我們,現(xiàn)行政策不能在考慮性別公平的同時,又忽略了性別平等。四、利益導向機制的良性運作作為計劃生育利益導向政策的需求方,雖然受訪村民更多的是以自身實際為出發(fā)點并站在自己的立場來表達訴求,但他們反映的并非僅是個別的具體問題,恰恰還有更多的是利益導向政策需要關照的重要內(nèi)容。他們提出的“政策要落實”、“提高政策支持的力度”、關注“救濟、扶貧”、“養(yǎng)老保險”、“醫(yī)療保障”、“分配”,希望“提高雙女戶、獨女戶的社會地位”、“加大宣傳力度”、“男女平等”等等,都從不同層面對利益導向政策實踐提出了具體而有建設性的意見。那么,現(xiàn)行政策該如何去回應?又如何在他們的“希望”中解讀出實踐存在的“問題”,并建立怎樣的改進方案?筆者認為,至少應該以此為起點,根據(jù)提出的基本原則(堅持國家指導和群眾自愿相結(jié)合,既尊重和維護個人、夫婦的基本權利,又強調(diào)個人、夫婦對社會的責任和義務),進一步改進利益導向服務提供與需求間的良性互動關系,使利益導向機制可以良性、持續(xù)地運行。為此,可以在以下幾方面有所作為:(1)為推進利益導向機制的良性運作,應加大各相關群體的參與力度。在定政策、作決策時,要加大社區(qū)群眾、各級政府的多方參與。其基本假設是,需求方和具體的政策執(zhí)行者有能力且希望對自己的未來生活與善治負責。因此,他們提出的建議可以更好地考慮并反映各方的利益。(2)利益導向政策的推行應更多考慮貧困地區(qū)的受益人群,尤其要關注社區(qū)中的雙女戶、獨女戶等處于相對弱勢地位的人群。利益導向機制的建立是以改變傳統(tǒng)的生育文化與行為為理念的。因此,其目標人群應首先是雙女戶和獨女戶。對他們的切實幫助可以明顯贏得對利益導向政策的支持。當然,這樣做并非忽視其他計生家庭的存在,也不是要制造利益群體內(nèi)部的分化,而是期望在目前的社會文化背景下,使社會政策更能體現(xiàn)公平,也更能與現(xiàn)在的“關愛女孩”行動在理念上建立內(nèi)在的有機聯(lián)系。(3)可考慮將資源的部分供給由國家層面向市場系統(tǒng)轉(zhuǎn)移。在利益導向政策實踐中國家承擔了絕大部分的經(jīng)費與資源供給,僅有一小部分由集體所有的村級部門承擔。而現(xiàn)實的狀況是,隨著計生家庭的增多,利益需求領