中國家庭政策的演變與展望

中國家庭政策的演變與展望

一、家庭政策的演變1989年，聯合國第44屆大會將1994年定義為國際家庭年。國際家庭年的目標是“提高國家政府、決策者和公眾對家庭問題的了解，并促進各政府機構制定、執(zhí)行和監(jiān)督家庭政策”。從1994年起,聯合國將每年的5月15日定為“國際家庭日”,設立國際家庭日旨在“改善家庭的地位和條件,促進家庭的和睦、幸福和進步,加強在保護和援助家庭方面的國際合作”。國際家庭年和國際家庭日的設立反映了國際社會對家庭重要性的認識。國際社會對家庭和家庭政策的認知推動了世界各國特別是發(fā)達國家家庭政策的發(fā)展與完善。作為人類社會最基本的社會單位,家庭在社會政策中的重要性正在得到越來越多的重視。各國政府普遍認識到,家庭是促進社會不同系統(tǒng)有效發(fā)揮作用的關鍵所在,穩(wěn)定和功能完整的家庭不僅是家庭成員,也是經濟、社會、國家乃至整個世界可持續(xù)發(fā)展的重要資源。家庭因此成為宏觀政策進行微觀干預的核心,家庭政策因而成為發(fā)展型社會政策的有機組成部分。作為社會政策的一個重要分支,家庭政策的發(fā)展經歷了長期的演變歷程。20世紀80年代發(fā)達國家進入后工業(yè)社會以后,家庭政策變得尤其重要。在后工業(yè)社會,由于服務業(yè)成為發(fā)達國家國民經濟的主導部門,婦女參與勞動力市場的比例大大提高,家庭服務的供給更加社會化,使得家庭成為一個相對開放的組織,以前只被看作私領域范疇的家庭問題,已被很多國家作為公共領域的問題加以關注和干預。在后工業(yè)階段,經濟社會發(fā)展模式的轉變提出了對重構家庭政策的新需求,家庭視野的經濟社會政策在整個公共政策體系中的地位越來越重要。進入21世紀,隨著新自由主義思潮在資本主義世界的式微和對傳統(tǒng)的歐洲社會市場經濟模式的反思與回歸,家庭政策不但被視作社會政策和福利體制的重要組成部分,而且呈現出由補充性政策向基礎性政策轉變的發(fā)展趨勢。二、家庭政策發(fā)展的經濟和社會背景(一)新中產階段的非正規(guī)就業(yè)崗位20世紀80年代以來,工業(yè)經濟向服務業(yè)經濟的轉化和升級對勞動力市場和家庭生活產生了重要影響。就業(yè)制度的變化使制造業(yè)占主導地位的就業(yè)體制被服務業(yè)就業(yè)體制所代替,制造業(yè)的就業(yè)機會大幅度下降,而服務業(yè)部門創(chuàng)造了需要較高專業(yè)技能的知識型、管理型就業(yè)崗位,占據這些崗位的高技能人才形成了后工業(yè)社會新的中產階級。新中產階級所關注的問題主要集中在家庭、婚姻、道德、教育、女權主義等與公民權利和個人發(fā)展有關的領域,隨著新中產階級的大規(guī)模興起,西方社會越來越呈現出公民社會的特征,社會政策的關注點向個人和家庭傾斜;另一方面,后工業(yè)階段的經濟社會轉型帶來了非正規(guī)經濟的發(fā)展,那些由于缺乏專業(yè)技能而難以在正規(guī)勞動力市場中就業(yè)的人只能在非正規(guī)經濟中尋找臨時性工作,這些非正規(guī)就業(yè)崗位通常報酬低,沒有社會保障,收入難以支持家庭的正常支出。勞動力市場的變化引起了“長期失業(yè)”、“非正規(guī)就業(yè)”和“工作貧困”,因而在社會上構成了新的貧困群體,單親家庭、移民家庭、長期失業(yè)家庭和老人獨居家庭可能處于被社會排斥的狀態(tài),這些家庭不具備發(fā)展能力,容易陷入貧困的惡性循環(huán),使得西方國家家庭政策的關注點更多地轉向這些脆弱家庭。(二)當代資本主義社會確保國家人力資本的實現20世紀80年代興起的高科技標志著知識經濟時代的到來,技術創(chuàng)新已成為第一生產力,新知識、高科技以及掌握著技能創(chuàng)新的人才成為主要的生產要素。與此同時,始于20世紀90年代的經濟全球化使人、財、物等各種資源跨越國界在世界范圍內自由流動,一國的綜合國力與其人力資本水平及其社會經濟秩序的關系變得比以往任何時候都更為密切,家庭因此成為培育和提升人力資本、影響國家未來的重要機制。在這樣的大背景下,家庭對積累人力資本、提升國家競爭力的關鍵作用引起了決策層的高度重視,為了應對經濟全球化和知識經濟時代的挑戰(zhàn),在后工業(yè)社會更加重視對家庭的支持,家庭政策作為提升個人能力以及國家競爭力的一種手段,被視為一種生產要素。(三)社會保障制度的缺陷《貝弗里奇報告》出臺以后,西歐和北歐的大部分國家普遍以充分就業(yè)和社會福利為目標,以實行全民的普惠性保障為標志,紛紛建成了福利國家。福利國家最重要的標志是國家跨越家庭直接對被贍養(yǎng)人負責,國家通過福利體制與個人直接聯系。在這種制度下,國家的責任被推向新的高度,家庭責任大大弱化,國家以“父愛主義”來實施社會福利,對個人以及家庭責任的強調過少,破壞了人們就業(yè)和努力工作的積極性,進而導致了一系列社會問題的發(fā)生。20世紀70年代以后,發(fā)達資本主義國家的經濟發(fā)展進入了“滯漲”時期,社會保障制度也陷入困境。由此西方國家的社會保障制度進入了改革與調整的新時期,家庭對經濟及社會發(fā)展的作用重新得到了重視,為了擺脫福利困境,國家對家庭的社會保障作用重新予以承認,并對家庭履行責任的成本進行分擔,制定政策引導和支持家庭發(fā)揮其應有的作用。三、為家庭政策體系的國際經驗(一)以基本公共服務提升為目標的投資方式從各國家庭政策發(fā)展的實踐來看,對家庭的干預目標可以分為長期和短期兩種:從長期來看,是將家庭政策作為提升人力資本水平、改善勞動力素質的投資手段。通過對家庭中的兒童及青少年投資,提升國民素質和整體文化水平,從而達到提升綜合國力和維護國家安全的目標。從短期來看,是通過家庭政策使基本公共服務能夠覆蓋貧窮家庭,消減兒童貧困和家庭貧困,減輕家庭養(yǎng)育未成年子女的經濟負擔,緩解父母在家庭與工作之間的壓力和矛盾,維護婚姻及家庭穩(wěn)定,減少家庭糾紛,從而達到維護社會穩(wěn)定的目標。家庭政策的長短期目標主要表現在如下四個方面:1.減少貧困的社會排斥家庭貧困和兒童貧困的特殊性在于代代相傳,早期的兒童貧困往往具有長期效應,會導致成年貧困和社會排斥,消減兒童貧困是抗擊貧困的有效政策。因此各國的家庭政策一般都從提供兒童福利著手,努力降低脆弱家庭的貧困率。目前,在美國、大部分西歐國家和所有的北歐國家都建立起了比較完善的貧困兒童救助制度和低收入家庭的家庭補助政策,消減兒童貧困和家庭貧困是家庭發(fā)展政策的首要目標。2.改善雙職工家庭的結構隨著越來越多的婦女參與勞動力市場,年輕父母、特別是母親在兼顧工作與家庭方面面臨的壓力加大。各國普遍通過設立育兒假、彈性工作安排、提供社會托幼服務、建立家庭友好型工作崗位等措施協調雙職工家庭在家務和職業(yè)之間的矛盾?！凹骖櫣ぷ髋c家庭”是2012年國際家庭日的主題,聯合國秘書長潘基文在致辭中強調,工作與家庭兼顧政策表明了“政府對家庭福祉的承諾和私營部門對社會責任的承諾”,呼吁制定和推行家庭政策以“幫助世界各地的勞動者在經濟上和情感上支持家庭的同時,促進其所在地的社會經濟發(fā)展”。3.家庭政策的作用通過對所有家庭提供同等的受教育、進入勞動力市場和享受基本公共服務的機會,減少社會排斥,促進社會和諧。促進性別平等、機會均等和社會融合既是家庭政策的重要目標,也是推行家庭政策的有力手段,在家庭政策比較完備的北歐國家,社會關系更加融合,性別不平等和機會不均等導致的社會排斥現象比較少。在收入差距大、機會不均等的大部分拉美國家,家庭政策的作用尤其明顯。2003年,在巴西實施的BolsaFamilia家庭援助項目,為所有家庭的孩子提供了免費入學、接種疫苗、定期體檢的機會,2009年這一項目已惠及巴西1100萬家庭的1240萬人口,使巴西的社會不平等率比項目實施前降低了7%。4.提高非婚生子女年齡,加強父母與子女的關系通過改善家庭結構,強化健康的婚姻關系,減少非婚生子女,促進代際和諧和家庭和睦。如1996年美國福利改革中,聯邦政府決定通過加強婚姻關系降低非婚生子女出生率,增加雙親子女數量,加強父母與子女的關系建設,檢查再婚家庭和離婚父母的撫養(yǎng)子女的情況。在美國,政府每年提供數十億美元資金,用于資助建立和維護健康的婚姻關系和代際關系,加強家庭在撫養(yǎng)子女和贍養(yǎng)老人方面的能力建設。(二)設計原則1.干預機構的明確家庭政策與人口政策具有天然的不可分割性,家庭政策的設計應與人口政策相契合。國外經驗表明,家庭政策的出臺大多出于對人口問題的考慮。各國家庭政策的發(fā)展一般都從關注人口數量、人口結構和人口素質開始,進而在治理人口問題的過程中逐漸加入兒童視角、婦女視角、社會保障視角等,而這些干預都可以歸結為家庭政策在不同發(fā)展階段所強調或必須解決的某個重點。以俄羅斯為例,在俄羅斯經濟社會轉型過程中,由于國家很少考慮到家庭的利益和家庭的實際承受力,對改革可能對家庭產生的不利影響又估計不足,使得家庭的經濟狀況惡化,導致俄羅斯人口出生率下降、新生兒死亡率上升、人口年齡結構失衡、兒童健康素質低等問題。為此,俄羅斯制定了相關的家庭政策,加大了家庭補貼力度,引導年輕夫婦積極生育,提高人口出生率,從各方面綜合治理兒童和青少年的健康問題。又如德國,據預測,到2050年德國的人口將減少2300萬,有一半人口在50歲以上,人口老齡化將非常嚴重。在這樣的背景下,德國將家庭政策轉向為青年組建家庭和生育子女提供支持和幫助。由于人口政策與家庭政策具有天然的聯系,對應不同的人口形勢及其發(fā)展狀況,要求采取與之相適應的家庭政策和措施,根據人口和家庭結構的變化調整家庭政策,以適時地解決各種人口和家庭問題。2.住房政策是家庭政策的重要組成部分,與社會家庭政策既是對社會資源進行再分配的一種方式,也是一種經濟運行方式;既是一種治理途徑,也是一種緩解社會矛盾的手段。家庭政策應從本國國情出發(fā),綜合考慮經濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會和諧等多重目標,通過家庭政策與其他社會政策的整合設計,使家庭政策的構建與國家利益相一致。城市化是設計家庭政策時不可忽略的視角。城市化影響了家庭結構和家庭的生存方式,農村人口向城市的遷移改變了家庭需求,住房成為家庭的最大支出,因而住房政策很難與家庭政策分開。以法國為例,二戰(zhàn)結束后,法國經歷了大量農村勞動力移民到城市的過程,為了幫助流動人口適應新的生活環(huán)境,法國政府在很多城市設立了“農村青年接待站”,接待站是為農村勞動力在城市尋找工作時安排的臨時住所。在整個城市化過程中,住房支出占到法國家庭平均支出水平的27%。法國適時地將住房政策納入家庭政策,對家庭買房提供現金援助和稅收優(yōu)惠。稅收政策是另一個視角。很多國家(地區(qū))稅收優(yōu)惠政策的制定和落實是以家庭收入和家庭負擔為基準,而不是以個人為起征對象,如2000年臺灣地區(qū)推出的“臺灣家庭發(fā)展賬戶”就是針對臺灣貧困人口由老幼病殘等無工作能力的舊群體擴展為由青年失業(yè)者和單親家庭組成的新貧困人口的一項家庭政策。這一政策以低收入家庭為目標群體,通過轉移支付、就業(yè)提供和工作收入減退稅,達到減貧目標。3.定和執(zhí)行是社會各方共同參與的過程1994年的國際家庭年將家庭定義為“最小的社會民主單位”,“要通過家庭政策在社會核心建立最小的民主體制”,因而家庭政策的制定和執(zhí)行是以政府為主體、全社會共同參與的過程,其參與主體從國家一直貫通到企業(yè)和個人,除了政府機構,還包括非政府組織、非贏利性機構、社區(qū)社團等眾多社會合作伙伴。在家庭政策發(fā)展比較完善的歐洲大陸國家和北歐國家,普遍設有家庭協會、家庭聯盟、互助會等非政府組織,它們代表家庭利益,廣泛分布于社區(qū)和企業(yè),提出有利于家庭發(fā)展的政策需求,已成為家庭支持系統(tǒng)中最為活躍的社會組織。(三)主要內容從各國家庭政策體系的框架設計來看,家庭政策主要包括兒童補貼政策、親職假政策、家庭保護政策三大類。1.健全家庭補貼制度兒童補貼政策指的是對有未成年子女的家庭提供的現金補助和社會服務。現金補助方面,主要針對多子女家庭、單親家庭和父母失業(yè)家庭等具有貧困風險的家庭。在北歐國家和大部分西歐國家,對于家庭的現金補助采取普惠制,只要有未成年子女,無論家庭的收入情況,都可以得到以兒童補貼為主要形式的現金補助。但在美國等以補缺式社會福利為特征的國家,家庭補貼需要家計調查,現金補助是以貧困家庭的兒童和婦女等收入來源缺乏的弱勢群體為主要經濟援助對象。目前,世界上已有94個國家建立了以兒童補貼為主要內容的家庭補貼制度,歐洲早在19世紀就有與家庭補貼相關的社會福利項目,而家庭補貼政策在非洲國家的普及率也較高(表1)。此外,兒童補貼政策還表現在社會服務方面,政府通過對18歲以下人口在健康和教育等方面的公共政策干預,以家庭收入稅收減免、低價的托幼和學校設施提供等形式為兒童和青少年的成長提供社會便利。2.強化代際關系的可持續(xù)發(fā)展隨著越來越多的育齡婦女參與勞動力市場,各國不斷出臺兼顧工作與家庭的親職假政策,通過調整勞動年齡人口特別是女性就業(yè)人口在不同生命周期階段職業(yè)發(fā)展和家庭責任的平衡,支持代際關系的可持續(xù)發(fā)展。在親職假政策方面較有代表性的是北歐國家。以瑞典為例,瑞典婦女一直是其他國家婦女為爭取性別平等而效仿的榜樣,而瑞典婦女之所以能夠取得相對較高的社會地位和政治地位,很大程度上是因為她們享受到了以親職假政策為主的各種家庭政策優(yōu)惠。在美國,“家庭與醫(yī)療假期法案”、“美國老年人法案修正案”規(guī)定,雇主必須每年給員工一定時間的假期,照顧生病的家庭成員;“全國家庭照管者支持項目”通過向各州提供資金,支持照顧60歲及以上老年人的家庭和那些照顧孫輩的祖父母們。3.家庭的穩(wěn)定量針對離婚率上升和不婚、同居行為遞增而出臺的家庭保護政策,旨在調整個人與家庭和社會的關系,通過教育、培訓和社會干預,幫助人們獲得建立和“經營”健康家庭的技巧和能力,維護家庭的穩(wěn)定。家庭保護政策包括婚姻維護和反家暴兩方面。在婚姻維護政策方面,美國的“家庭保護和支持法案”、“健康婚姻法案”通過國家投資促進健康婚姻,幫助已婚夫婦獲得更多的家庭發(fā)展知識;法國政府對已婚者實施稅收優(yōu)惠,對已婚有子女家庭在創(chuàng)業(yè)和置業(yè)方面給予政策傾斜。在反家暴政策方面,反家暴立法是干預和遏制家庭暴力最強有力的手段,英國的“家庭法”和美國的“民事保護令”制度都制定了針對施暴者的具體措施,設立了救助受害者的避難機構,如英國的婦女庇護所、美國的婦女避難中心等。四、家庭政策體系家庭是人類社會中最早形成的制度之一。當人類歷史表現為不同文明時,家庭的發(fā)展變遷受到它所處的社會的影響和制約。在一種文明中,家庭制度與社會生產方式是互動發(fā)展的,它們在價值觀上是一致的,家庭所處社會的文明特質是家庭價值觀的一種映像。在傳統(tǒng)中國的家庭價值觀中,責任義務是構成家庭組織的重要基石,和諧、人性、個人利益的某種犧牲體現了家庭的核心價值。中國經濟的市場化改革帶來了個人主義的發(fā)展,功利主義文化及其評價機制被引入家庭。家庭成員的價值觀念開始更多地向個人傾斜,家庭觀念從“家本位”向“人本位”轉移,由“家庭至上”逐步向“社會至上”過渡。而個人主義的發(fā)展必然導致家庭的市場化和契約化,個人主義在家庭中的泛濫使中國傳統(tǒng)家庭的內聚化趨于松散。伴隨經濟社會改革而發(fā)生的人們價值觀的變化,正在使以關愛和責任為核心價值的家庭遭遇經濟理性的入侵。隨著我國市場機制的確立,經濟理性正以不同方式進入家庭。個人收入的明顯變化極大地改變了傳統(tǒng)上家庭成員間在資源占有上的格局,進而帶動了家庭成員在家庭中地位的改變,婦女就業(yè)率的提升和社會保障制度的完善使姻親關系變得不像以前那么重要,家庭的解體變得更加容易,家庭的穩(wěn)定性趨于下降。中國離婚率的上升正是這一現象的反映,1978年我國的粗離婚率為0.35‰,2011年為2.13‰,上升了近7倍。隨著中國人口轉變的完成,家庭的形態(tài)和結構呈現出多元化特征。除核心家庭成為中國家庭結構的主流外,單親家庭、單身家庭、同居家庭、丁克家庭、空巢家庭、留守家庭等非正規(guī)家庭不斷增多,不同家庭形態(tài)的運行模式各異,所帶來的家庭問題也林林總總,各種家庭糾紛不斷見諸于媒體,家庭暴力事件和家庭親情悲劇也已屢見不鮮。這些現象說明,在我國經濟社會快速轉型的過程中家庭在抗風險能力下降和外部