農(nóng)村綜合改革與鄉(xiāng)土財(cái)政體制改革的辯證關(guān)系

農(nóng)村綜合改革與鄉(xiāng)土財(cái)政體制改革的辯證關(guān)系

2005年全國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村稅收改革試點(diǎn)工作會(huì)議提出，我們應(yīng)積極有效地推進(jìn)以市政機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和區(qū)域金融系統(tǒng)為重點(diǎn)的農(nóng)村綜合改革。中共十六屆六中全會(huì)則進(jìn)一步要求,完善財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策和省以下財(cái)政管理體制,著力解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力。由此,以緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府公共產(chǎn)品提供能力和公共服務(wù)能力為核心的農(nóng)村綜合改革不斷推向深入。農(nóng)村綜合改革決定著縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的深度與廣度,縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革影響著農(nóng)村綜合改革的進(jìn)展速度與發(fā)展程度。農(nóng)村綜合改革所要解決的核心問(wèn)題是農(nóng)村公共產(chǎn)品的分階段提供,而縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革為滿足不同地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的差異性需求奠定制度保證。作為農(nóng)村綜合改革的重要組成部分,縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革將有利于增強(qiáng)基層財(cái)政保障能力,有利于促進(jìn)縣鄉(xiāng)政府公共服務(wù)水平提高,為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供財(cái)力支持。針對(duì)我國(guó)東、中、西部地區(qū)發(fā)展不平衡現(xiàn)狀,在差異分析的基礎(chǔ)上,開(kāi)展農(nóng)村綜合改革下的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制研究,推動(dòng)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的非均衡改革,具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。一、農(nóng)村社會(huì)運(yùn)行中的思想矛盾:我國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的歷史邏輯與現(xiàn)實(shí)困境研究農(nóng)村綜合改革與縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的辯證關(guān)系,必須從我國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)境遇出發(fā),分析農(nóng)村公共產(chǎn)品提供、農(nóng)村綜合改革、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革三者之間的辯證關(guān)系。(一)明確縣社會(huì)主義國(guó)家的運(yùn)行目標(biāo)我國(guó)農(nóng)村綜合改革的目標(biāo)是進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力,鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展,扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。這一目標(biāo)要求建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制、政府保障的農(nóng)村義務(wù)教育體制和覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度。只有確實(shí)轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)政府職能,建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制,才能為縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的順利改革提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。1同時(shí),進(jìn)一步完善我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,可以減輕縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),為縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的順利進(jìn)行提供物質(zhì)支持。(二)合理界定縣社會(huì)主義政縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革作為農(nóng)村綜合改革的重要組成部分,直接影響著農(nóng)村綜合改革的進(jìn)程速度和發(fā)展程度。只有考慮到不同地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的差異性,明確公共產(chǎn)品的提供范圍,合理界定縣鄉(xiāng)政府的支出責(zé)任,推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制非均衡改革,才能有效促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變,改變當(dāng)前廣泛存在的政府越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的順利推進(jìn)提供財(cái)政體制保證。只有完善財(cái)政體制,合理劃分各級(jí)政府事權(quán),才能形成政府投入辦學(xué)、各級(jí)責(zé)任明確、財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)、經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)的農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制,為農(nóng)村義務(wù)教育體制的改革提供財(cái)力支撐。(三)加強(qiáng)農(nóng)村綜合改革,為新農(nóng)村建設(shè)提供動(dòng)力農(nóng)村綜合改革是繼以家庭承包經(jīng)營(yíng)為核心的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制變革、以稅費(fèi)改革為核心的農(nóng)村分配關(guān)系改革后的我國(guó)農(nóng)村的第三次重大變革。推進(jìn)農(nóng)村綜合改革,是鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果的迫切需要,是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容,是關(guān)系農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的深刻變革。通過(guò)農(nóng)村綜合改革,調(diào)整完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑,進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力,為新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障;調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu),擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍,促進(jìn)城鄉(xiāng)資源的合理配置,為新農(nóng)村建設(shè)提供必要的財(cái)力支持;轉(zhuǎn)變基層政府職能,加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)管理,搞好農(nóng)村公共服務(wù),建立農(nóng)村工作新機(jī)制,為新農(nóng)村建設(shè)提供動(dòng)力源泉。深化農(nóng)村綜合改革,可以極大促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。二、當(dāng)前和存在的問(wèn)題(一)全國(guó)縣級(jí)財(cái)政體制進(jìn)入新一輪調(diào)整期2002年財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》,提出完善省以下財(cái)政管理體制的目標(biāo),即“充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府增收節(jié)支的積極性,切實(shí)保證機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員工資的及時(shí)足額發(fā)放和基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn),逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財(cái)力差距,促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)及各項(xiàng)事業(yè)的持續(xù)快速健康發(fā)展?！必?cái)政體制管理目標(biāo)的主要內(nèi)容包括合理界定省以下各級(jí)政府的事權(quán)范圍和財(cái)政支出責(zé)任、合理劃分省以下各級(jí)政府財(cái)政收入、進(jìn)一步規(guī)范省以下轉(zhuǎn)移支付制度等,并進(jìn)一步提出了根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)狀況合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的要求。近幾年來(lái),隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革不斷深入,縣鄉(xiāng)政府依存的財(cái)政基礎(chǔ)發(fā)生了深刻變化,造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源不斷萎縮,縣級(jí)財(cái)政收入規(guī)模相對(duì)減少,對(duì)于主要以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為財(cái)政收入來(lái)源的中西部地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)的影響尤為突出。經(jīng)調(diào)查,河北省農(nóng)業(yè)大縣魏縣2002年農(nóng)業(yè)稅收入占全縣財(cái)政總收入的40%、占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總收入的66%,2005年取消農(nóng)業(yè)稅后全縣財(cái)政支出的87.4%要依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決,淪為“要飯”財(cái)政。隨著以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革的提出,特別是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)相關(guān)政策的相繼實(shí)施,促進(jìn)全國(guó)各省市進(jìn)一步審視對(duì)下財(cái)政體制,全國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制進(jìn)入了新一輪調(diào)整期。2004年以來(lái),隨著信息工程技術(shù)在財(cái)政管理中的運(yùn)用,特別是“金財(cái)工程”的實(shí)施,部分省份為了進(jìn)一步理順和規(guī)范省以下財(cái)政分配關(guān)系,從解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)省級(jí)宏觀調(diào)控能力出發(fā),陸續(xù)實(shí)行了以“留利于縣”為核心的“省直管縣”財(cái)政體制改革。與此同時(shí),各省市的縣也進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革試點(diǎn)。河北省出臺(tái)了《關(guān)于深化縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革指導(dǎo)意見(jiàn)》,對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景較好、自有財(cái)力相對(duì)富裕、具有較強(qiáng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)鎮(zhèn),提倡采取相對(duì)規(guī)范的分稅制體制模式;對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、自有財(cái)力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn),提倡采用“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)”的體制模式。湖北省出臺(tái)了《關(guān)于改革和完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理方式試行意見(jiàn)的通知》,對(duì)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、財(cái)政收支規(guī)模較大、財(cái)政收入增長(zhǎng)能夠滿足自身支出需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn),實(shí)行“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”的財(cái)政管理模式;對(duì)其他大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn),在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)不變的前提下,實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的財(cái)政管理方式。(二)各級(jí)政府職責(zé)和財(cái)政支出責(zé)任不明確,導(dǎo)致責(zé)任關(guān)系不清1994年分稅制改革對(duì)于財(cái)政收入的劃分比較明確,但對(duì)于財(cái)政支出責(zé)任的劃分卻十分籠統(tǒng),造成中央與地方財(cái)政支出范圍不明確。各級(jí)政府職責(zé)和財(cái)政支出責(zé)任的界定是在中央與地方粗線條下劃分的,既不明確,也不清晰,致使分稅制財(cái)政體制實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了范圍不清、界限不明、上下級(jí)政府間相互推諉、事權(quán)交叉等現(xiàn)象。再加上我國(guó)正處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期,特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村中新增的政府管理責(zé)權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任也需要界定,使得各種不確定因素對(duì)省以下財(cái)政體制,尤其對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制影響較大。1.基層政府行政管理職能的做得容易被異化明確縣鄉(xiāng)政府職能,是縣鄉(xiāng)財(cái)政體制正常運(yùn)行的關(guān)鍵和前提。由于目前政府與市場(chǎng)的分工不清晰,各級(jí)政府間職責(zé)劃分不清,造成了當(dāng)前縣鄉(xiāng)政府職能不明確,提供農(nóng)村公共產(chǎn)品既有“越位”也有“缺位”。“越位”表現(xiàn)在:一些縣鄉(xiāng)政府受政績(jī)考核制度和財(cái)力不足的影響,將擴(kuò)大稅源作為其行政的首要目標(biāo),過(guò)于注重對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)生活的介入,甚至不惜竭澤而漁、犧牲生態(tài)環(huán)境,無(wú)視政府創(chuàng)造良好環(huán)境的重要性和緊迫性,與民爭(zhēng)利的行為屢屢發(fā)生;縣鄉(xiāng)部分企事業(yè)單位和經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)當(dāng)了本屬于政府的行政管理職能;很多需要市場(chǎng)本身和農(nóng)民自己解決的問(wèn)題,一些縣鄉(xiāng)政府卻要下指標(biāo)、定考核,直接插手村委會(huì)內(nèi)部事務(wù),干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),替農(nóng)民決策,甚至還存在用簡(jiǎn)單粗暴的方式解決問(wèn)題的現(xiàn)象。“缺位”表現(xiàn)為:縣鄉(xiāng)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共性很高的公共物品沒(méi)有承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任,欠賬較多,建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一系列任務(wù),還沒(méi)有找到真正的承擔(dān)主體,很難確定到底哪家或哪幾家機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)此負(fù)擔(dān)管理責(zé)任,如何分工也是待解決難題。這種“缺位”現(xiàn)象,在我國(guó)中西部地區(qū)尤為突出。另外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于政府層級(jí)的底端,在當(dāng)前我國(guó)“壓力型”政府體制下承受的壓力最大,機(jī)構(gòu)設(shè)置保持與縣級(jí)對(duì)應(yīng)關(guān)系,除“六套班子”外,“七所八站”一應(yīng)俱全,不得不把主要精力投放在完成上級(jí)政府交辦的各項(xiàng)任務(wù)上,而疏于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)管理和鄉(xiāng)村發(fā)展,造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能“錯(cuò)位”。2.公共服務(wù)方面存在差距,且在全國(guó)各項(xiàng)目合理劃分縣鄉(xiāng)財(cái)政支出責(zé)任,作為完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的基礎(chǔ)部分,是配置縣鄉(xiāng)財(cái)力和制定各級(jí)政府間轉(zhuǎn)移支付制度的前提。當(dāng)前縣以上各級(jí)財(cái)政與縣鄉(xiāng)財(cái)政之間,以及縣與鄉(xiāng)財(cái)政間支出責(zé)任劃分不清,農(nóng)村公共產(chǎn)品成本分擔(dān)不合理,已成為縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的核心問(wèn)題。本課題組將河北省經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的正定縣和農(nóng)業(yè)大縣魏縣作為典型縣,對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政支出責(zé)任在縣以上、縣、鄉(xiāng)之間的劃分現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查。從總體上看,河北省縣鄉(xiāng)財(cái)政支出責(zé)任不到位問(wèn)題比較突出。正定縣2在文化、體育等公共事業(yè)方面存在缺位問(wèn)題,在城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)技術(shù)、環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)方面存在差距,農(nóng)村義務(wù)教育支出、社會(huì)保障和就業(yè)等公共事業(yè)方面不能滿足有效需求,公共安全和一般公共服務(wù)等公共事業(yè)方面面臨著職能轉(zhuǎn)變,經(jīng)濟(jì)發(fā)展與調(diào)節(jié)方式方法仍沿用財(cái)政直接投入方式;魏縣3在文化、環(huán)境保護(hù)、體育、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與調(diào)節(jié)等公共事業(yè)方面存在缺位問(wèn)題,在城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、科學(xué)技術(shù)等公共事業(yè)方面存在差距,農(nóng)村義務(wù)教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)等公共事業(yè)方面不能滿足有效需求,公共安全和一般公共服務(wù)等公共事業(yè)方面面臨著職能轉(zhuǎn)變。從縣以上情況看,中央、省、市財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)承擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)保障等效益外溢性公共物品和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)等重要項(xiàng)目的投入力度不夠。在中央、省、市、縣四級(jí)財(cái)政間還沒(méi)有建立起農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村衛(wèi)生、新農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)分擔(dān)機(jī)制等各項(xiàng)公共服務(wù)的共擔(dān)保障體系和運(yùn)行機(jī)制,這既不利于逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化,也是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的主要障礙。中央財(cái)政還需要以建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村為主線加大投入,增大對(duì)義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技文化、農(nóng)業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障和就業(yè)、公共設(shè)施建設(shè)等農(nóng)村補(bǔ)助;省、市財(cái)政也需要加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育、公共安全、科技文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)社區(qū)等公共事業(yè)的投入。從縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政提供公共產(chǎn)品與服務(wù)情況看,縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著不對(duì)稱問(wèn)題。如正定縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)著企業(yè)科技三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、撫恤、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、計(jì)劃生育等多項(xiàng)支出;而魏縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政除承擔(dān)少量鄉(xiāng)級(jí)公路修建經(jīng)費(fèi)外,全部事業(yè)發(fā)展支出都由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān),統(tǒng)一安排、統(tǒng)一管理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政管理職能形同虛設(shè)。3.縣級(jí)財(cái)政之間資源匹配程度低,地方財(cái)力缺乏,造成了“食”字問(wèn)題一方面,縣鄉(xiāng)政府擁有廣泛而重要的事權(quán)職能。許多該由各級(jí)財(cái)政共同承擔(dān),特別是與公民權(quán)益直接相關(guān),對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高全民文化素質(zhì)至關(guān)緊要的公共服務(wù)——義務(wù)教育,大部分是由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān),一般占預(yù)算支出的近40%;縣鄉(xiāng)政府,特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面向農(nóng)村,向全國(guó)人口70%以上的廣大農(nóng)民提供大部分基本公共服務(wù)。另一方面,在財(cái)政體制設(shè)計(jì)和改革中,各級(jí)財(cái)政都通過(guò)收入體制調(diào)整集中收入,處于基層的縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政成為層層集中財(cái)力的對(duì)象。上級(jí)政府一般將數(shù)額大、穩(wěn)定性好、增收潛力大的稅種上收或?qū)嵭泄蚕?留給縣鄉(xiāng)兩級(jí)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的稅收種類(lèi)數(shù)額小、不穩(wěn)定、較零散、征收成本高。以大連市旅順口區(qū)為例,2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立稅種收入合計(jì)占一般預(yù)算收入不到15%,但縣鄉(xiāng)兩級(jí)共享稅收占本級(jí)一般預(yù)算收入均在61%以上。河北省的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)與湖北省、山西省、青海省的全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上已喪失獨(dú)立財(cái)政能力,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于低收入——低投入——低收入增長(zhǎng)的惡性循環(huán)狀態(tài)?？h鄉(xiāng)兩級(jí)主體稅種的缺失,使縣鄉(xiāng)地方財(cái)政收入并未與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、全部財(cái)政收入的增長(zhǎng)保持一致。中央、省政府向上集中資金,基本事權(quán)卻有所下移,特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府,履行事權(quán)所需財(cái)力與其實(shí)際可用財(cái)力不對(duì)等,縣鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)了與財(cái)力不相稱的公共管理事務(wù),財(cái)力缺口巨大。根據(jù)湖北省組織的“全省縣鄉(xiāng)財(cái)政基本保障能力測(cè)算”工作得到的初步信息,按各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,湖北省縣級(jí)財(cái)政基本保障能力與基本保障支出需求每年的缺口是:國(guó)家級(jí)貧困縣和省級(jí)貧困縣0.9～1.5億元之間,中等縣0.6～0.9億元之間,發(fā)達(dá)縣0.3～0.6億元之間。另外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革成本缺口也很大。經(jīng)初步測(cè)算,湖北省安陸市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革需成本費(fèi)用9413萬(wàn)元。安陸市通過(guò)多種途徑籌集資金,可落實(shí)改革成本5535萬(wàn)元,改革成本仍有缺口3878萬(wàn)元。青海省人口在30萬(wàn)以上的僅有4個(gè)縣,人口密度只有每平方公里7.4人,人口在3萬(wàn)人以下的城鎮(zhèn)占了大多數(shù),公共產(chǎn)品供給成本大大高于內(nèi)地其他地區(qū),致使很多地區(qū)均沒(méi)有達(dá)到公共產(chǎn)品供給的最低規(guī)模。縣鄉(xiāng)事權(quán)與財(cái)力這種不匹配,也導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理,維持性支出所占比重較大。如河北省正定縣的機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)為縣鄉(xiāng)財(cái)政支出的80%,為全縣可支配財(cái)力的89%;魏縣機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)為縣鄉(xiāng)財(cái)政支出的82%,為全縣可支配財(cái)力的85%。過(guò)高的政府運(yùn)行成本和過(guò)大的行政管理支出比重,勢(shì)必會(huì)使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)趨于僵化,擠壓用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的有限資金,難以滿足為農(nóng)村提供公共服務(wù)和新農(nóng)村建設(shè)的基本需要。另外,財(cái)政供養(yǎng)人員較多和債務(wù)過(guò)重也是困擾縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的重要方面。2005年,全國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人口為3183.28萬(wàn)人,平均每縣11126人。財(cái)政供養(yǎng)人員過(guò)多,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成為“吃飯型”財(cái)政,再加上自1999年起國(guó)家、省出臺(tái)了一系列個(gè)人增資政策,增資幅度大而可用財(cái)力少,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更是捉襟見(jiàn)肘。以前年度的“普九”達(dá)標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村基金會(huì)等原因,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)2002年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政凈債務(wù)1770億元,每鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均凈負(fù)債400萬(wàn)元。4.財(cái)政支持能力的偏弱化制約了財(cái)政的轉(zhuǎn)入口環(huán)境。在縣縣鄉(xiāng)財(cái)政支出受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和政策干預(yù)過(guò)多,一定程度上造成了縣鄉(xiāng)財(cái)政的有責(zé)無(wú)權(quán)。國(guó)家各部門(mén)對(duì)財(cái)政支出有明確增長(zhǎng)要求的政策法規(guī)越來(lái)越多,如農(nóng)業(yè)、科技、教育、公檢法、計(jì)劃生育、社會(huì)治安、文化、衛(wèi)生等法規(guī),比較大的財(cái)政支出項(xiàng)目幾乎都涵蓋了,明確要求的增長(zhǎng)幅度超出縣鄉(xiāng)財(cái)力的可能。上級(jí)政府出政策,下級(jí)政府“買(mǎi)單”,如調(diào)整工資、軍轉(zhuǎn)干部安置等政策性增人增資,下級(jí)很難控制。上級(jí)安排的多為“釣魚(yú)”項(xiàng)目,要求地方配套相應(yīng)比例資金,在目前多數(shù)地方財(cái)政困難的情況下,配套資金難以落實(shí),既加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān),也不利于項(xiàng)目的順利實(shí)施。另外,省級(jí)垂直管理地稅、工商、技術(shù)監(jiān)督等部門(mén),削弱了縣鄉(xiāng)政府的管理職責(zé)和財(cái)力,比較突出的如地稅部門(mén),正定縣地稅掛鉤經(jīng)費(fèi)的20%部分和國(guó)、地稅獎(jiǎng)勵(lì)高達(dá)1424萬(wàn)元,地方一般預(yù)算收入僅有0.47億元的魏縣也需要拿出地稅掛鉤經(jīng)費(fèi)的20%部分和國(guó)、地稅獎(jiǎng)勵(lì)192萬(wàn)元。政府轉(zhuǎn)移支付不完善,縣鄉(xiāng)財(cái)政均等化程度不高?？h以上政府對(duì)縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付種類(lèi)過(guò)多,體系過(guò)于龐雜,有稅收返還、原體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、一般轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資補(bǔ)助、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、免征農(nóng)業(yè)稅補(bǔ)助、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、年終結(jié)算補(bǔ)助、臨時(shí)補(bǔ)助等十余種形式。建立在充分照顧各地既得利益基礎(chǔ)上的稅收返還形式,使延續(xù)多年形成的不合理的利益分配格局被固定下來(lái),困難縣不能在稅收返還補(bǔ)助中得到大于本縣上劃中央“兩稅”收入的財(cái)力支持。幾次財(cái)政體制調(diào)整都是中央和省市集中縣鄉(xiāng)的財(cái)力,而一般轉(zhuǎn)移支付卻沒(méi)有相應(yīng)跟上,中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模太小。2004年中央補(bǔ)助資金占青海省財(cái)政支出的比重已達(dá)80.3%,其中一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助僅占16.27%。這對(duì)我國(guó)東中西部地區(qū)之間及地區(qū)內(nèi)部之間實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)可謂是“杯水車(chē)薪”。如魏縣一般轉(zhuǎn)移支付占縣以上各級(jí)補(bǔ)助的28.2%,河北省正定縣更少,僅為1.6%。專項(xiàng)撥款形式的轉(zhuǎn)移支付力度相對(duì)過(guò)大,涉及縣鄉(xiāng)除國(guó)防、體育、傳媒以外的13類(lèi)財(cái)政支出責(zé)任事項(xiàng),且存在著項(xiàng)目數(shù)量眾多、每項(xiàng)數(shù)額較小的“撒芝麻鹽”現(xiàn)象。5.農(nóng)村地區(qū)不均衡,小康社會(huì)嚴(yán)重弱化分稅制改革以來(lái),由于放權(quán)讓利,縣鄉(xiāng)政府的理財(cái)意識(shí)不斷增強(qiáng),縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)有了長(zhǎng)足發(fā)展,但由于種種原因,卻受到許多片面理財(cái)觀念的束縛。一是重收輕支。在組織收入方面措施比較具體,落實(shí)力度也比較大,責(zé)任心比較強(qiáng);而對(duì)支出的管理卻明顯滯后,預(yù)算執(zhí)行隨意性較大,表現(xiàn)為財(cái)政供養(yǎng)人口劇增,人頭經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)過(guò)快,對(duì)行政事業(yè)單位支出控制力度不夠,約束力不強(qiáng)。二是重經(jīng)濟(jì)建設(shè),輕公共服務(wù)。地方政府受財(cái)力所限,加上經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng),在決策時(shí)一般重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的投入,忽視公共產(chǎn)品的提供。三是重眼前利益,輕長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。地方政府為解決財(cái)政困難,熱衷于短平快項(xiàng)目的建設(shè),忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的培育,導(dǎo)致全國(guó)地方重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。除大連市和河北省小部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了相對(duì)規(guī)范的分稅制體制模式外,我國(guó)中西部省市基本上都實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的老體制模式,仍在沿用“定收定支,收入上繳,支出下?lián)?結(jié)余留用(或分成),欠收、超支自補(bǔ)”的包干體制。作為縣財(cái)政,每年給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政核定稅收任務(wù),核定支出范圍和規(guī)模,定收定支,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政則全力抓稅收,上繳縣財(cái)政,所有支出再由縣財(cái)政下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政使用。這些做法,嚴(yán)重挫傷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增收節(jié)支與培植財(cái)源的積極性不高,從而制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。一言以蔽之,農(nóng)村公共產(chǎn)品提供上存在的問(wèn)題是縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)制約,縣鄉(xiāng)財(cái)政體制安排上存在的問(wèn)題是農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的制度性體制制約,從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,解除體制性制約,解放制度性約束,改革縣鄉(xiāng)財(cái)政體制,是農(nóng)村綜合改革的突破口,勢(shì)在必行。三、完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的體制機(jī)制改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了長(zhǎng)足進(jìn)步,但與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距卻越來(lái)越大,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展內(nèi)部差距也越來(lái)越大。實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品提供大體均等化,對(duì)財(cái)政體制的要求也越來(lái)越高?？傮w上看,導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政體制建設(shè)滯后的因素很多,既有客觀的,又有主觀的;既有直接的,又有間接的;既有政治的,又有經(jīng)濟(jì)的;既有長(zhǎng)期的,又有短期的,具體到我國(guó)不同地區(qū)又有不同的側(cè)重。(一)中央和地方財(cái)政的農(nóng)業(yè)支出結(jié)構(gòu)不高,存在過(guò)多兩.農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)長(zhǎng)期以來(lái)超負(fù)荷,對(duì)城市、對(duì)整體經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展付出較大而對(duì)改善自身?xiàng)l件投入不足,農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供一直落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體水平。一是,雖然財(cái)政支農(nóng)支出的總體規(guī)模不斷擴(kuò)張,但財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比例卻不斷下降。全國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比例由1989年的22.4%下降到2004年的10.8%。該因素對(duì)于東部地區(qū)影響不大,但對(duì)于中西部地區(qū)的影響明顯。處于中部地區(qū)的太原市支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比例一直處于5%左右;青海省近幾年雖然逐年加大了省對(duì)下的轉(zhuǎn)移支付力度,但除了保證職工工資發(fā)放等基本需要外資金已經(jīng)所剩無(wú)幾,更無(wú)須談對(duì)農(nóng)業(yè)的支出。二是,我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)GDP占全國(guó)GDP的比例,年度最大相差6.6個(gè)百分點(diǎn)。1990～2003年,財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比重下降了50.23%,農(nóng)業(yè)GDP占全國(guó)GDP的比重下降了46.13%,前者下降速度快于后者的下降速度,這與農(nóng)業(yè)在我國(guó)的基礎(chǔ)地位以及農(nóng)業(yè)對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)不相符合。三是,我國(guó)中央和地方財(cái)政的支農(nóng)支出增速均比較低。中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的增長(zhǎng)速度,大多數(shù)年份里都低于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)速度;地方財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的力度持續(xù)下降。根據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所蘇明教授的研究,1991～2003年,地方財(cái)政總支出由2295.81億元增加到17229.84億元,增長(zhǎng)了6.5倍,而同期地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出由220.74億元增加到999.93億元,僅增長(zhǎng)了3.5倍。4(二)制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素并存經(jīng)濟(jì)因素是影響縣鄉(xiāng)財(cái)政體制建設(shè)的決定性因素,經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡也影響著不同地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制發(fā)展進(jìn)程。一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較慢。2005年,農(nóng)民人均純收入3255元,城鄉(xiāng)居民人均收入比例高達(dá)3.22∶1。5對(duì)于東部地區(qū)來(lái)說(shuō),支出的非常規(guī)增長(zhǎng)是決定因素。以大連市為例,經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快政府支出標(biāo)準(zhǔn)越高,上級(jí)政府的當(dāng)然事權(quán)越多,造成財(cái)政支出增長(zhǎng)超過(guò)財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往更注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展,把大部分財(cái)政資金用于培植財(cái)源建設(shè),而忽視對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的扶持。對(duì)于中部地區(qū)來(lái)說(shuō),由于制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的種種因素并存,導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)水平較低,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。以太原市為例,由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、深加工程度較低、高新技術(shù)含量低、企業(yè)規(guī)模較小等因素長(zhǎng)期并存,使得縣域經(jīng)濟(jì)絕對(duì)額占全市比重偏低,2003年縣區(qū)累計(jì)完成生產(chǎn)總值165.7億元,僅占全市生產(chǎn)總值的32.1%。對(duì)于西部地區(qū)來(lái)說(shuō),先天不足和后天乏力是主要因素。以青海省為例,農(nóng)業(yè)方面,受特殊的地理位置和氣候因素影響,許多經(jīng)濟(jì)作物都無(wú)法種植,農(nóng)作物產(chǎn)量低,糧食長(zhǎng)期不能自給;工業(yè)方面,新中國(guó)成立之前,青海根本沒(méi)有現(xiàn)代工業(yè),解放后國(guó)家進(jìn)行三線建設(shè),中央在青海安排了一批大中型骨干企業(yè),但這些企業(yè)進(jìn)入改革開(kāi)放后,就開(kāi)始停滯發(fā)展,到了20世紀(jì)90年代末,已全部關(guān)停并轉(zhuǎn)。另外,全省37個(gè)建制縣除少數(shù)縣外,大部分縣目前基本上沒(méi)有工業(yè)。二是區(qū)域間發(fā)展不平衡。2000年與1990年相比,東部地區(qū)的人均GDP與中部、西部的差距擴(kuò)大了4.96倍和5.16倍,東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與中部、西部地區(qū)的差距擴(kuò)大了5.39倍和6.07倍,東部地區(qū)農(nóng)民人均純收入與中部、西部地區(qū)的差距擴(kuò)大了3.58倍和3.94倍。2005年西部12個(gè)省區(qū),面積占全國(guó)的71.3%,人口占28.6%,但GDP占不到全國(guó)的18%,而發(fā)達(dá)的廣東、江蘇、上海、山東和浙江五省市GDP占全國(guó)的45%。(三)完善城鄉(xiāng)財(cái)政體制的必要性1.以突出城市建設(shè)、工業(yè)建設(shè)為核心的經(jīng)濟(jì)制度安排,為農(nóng)村建設(shè)滯后以及縣鄉(xiāng)財(cái)政地位偏低、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制單薄問(wèn)題埋下了隱患。一是,新中國(guó)成立后,國(guó)家為了保證城市建設(shè)、工業(yè)建設(shè)優(yōu)先發(fā)展,建立了一整套與之相適應(yīng)的戶籍制度、就業(yè)制度、食品供給制度、教育制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度,嚴(yán)格限制農(nóng)村人口流向城市,形成了中國(guó)特殊的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。這種特殊的二元結(jié)構(gòu)盡管使城市建設(shè)、工業(yè)建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展,但是卻導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)大大滯后。如處于中國(guó)中部地區(qū)的太原市,2005年僅城市維護(hù)費(fèi)一項(xiàng)就有11.84億元,為全年支農(nóng)支出的3.6倍。二是,為了保證工業(yè)化建設(shè),緩和糧食購(gòu)銷(xiāo)緊張矛盾,中國(guó)在農(nóng)產(chǎn)品流通體制上實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)體制。這種人為違背價(jià)值規(guī)律的做法雖然對(duì)支持工業(yè)化建設(shè)起了一定積極作用,但也導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益從農(nóng)業(yè)大量流向工業(yè),阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是,我國(guó)一直存在的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”政策使更多的農(nóng)村財(cái)力流向城市。中國(guó)農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所的研究表明,1952～1989年間,國(guó)家以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差形式從農(nóng)業(yè)中提取了9716.75億元,加上農(nóng)業(yè)稅1215.86億元,共達(dá)10932.61億元,農(nóng)業(yè)資金凈流出量達(dá)7140.56億元,即農(nóng)業(yè)新創(chuàng)造價(jià)值的15%被國(guó)家取走了。62.政府間職能錯(cuò)位,事權(quán)制度安排沒(méi)有適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,導(dǎo)致農(nóng)村基層事權(quán)多而財(cái)力少。我國(guó)分級(jí)財(cái)政體制的不完善導(dǎo)致各級(jí)政府的職責(zé)劃分界定不清,事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)稱,事權(quán)下移伴隨著財(cái)權(quán)層層上移,致使地方財(cái)政困難,特別是與農(nóng)村有密切關(guān)系的縣鄉(xiāng)財(cái)政陷入困境,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上都是“吃飯財(cái)政”,農(nóng)村公共產(chǎn)品提供沒(méi)有財(cái)力來(lái)源,供給不足在所難免。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民實(shí)際上承擔(dān)了本應(yīng)納入國(guó)家財(cái)政體系的公共產(chǎn)品供給責(zé)任,如基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育、一些大型水利設(shè)施等公共物品,本應(yīng)由中央財(cái)政提供,但卻下放給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村。73.現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制沒(méi)有延伸至縣鄉(xiāng)。從1994年開(kāi)始,我國(guó)實(shí)行的以“分稅制”為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政管理體制主要側(cè)重于理順中央與地方之間(主要是中央與省級(jí)之間)的財(cái)力分配關(guān)系,而對(duì)省以下如何處理好各級(jí)政權(quán)的財(cái)力分配關(guān)系則少有涉及,這導(dǎo)致的后果便是造成了基層政權(quán)所承擔(dān)的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配,財(cái)權(quán)劃分模式與事權(quán)劃分模式出現(xiàn)了兩相背離格局,在很大程度上造成并加劇了基層政府的財(cái)政困難。在垂直行政管理體制下,地方財(cái)政體制的確定受制于上級(jí)政府的行政約束,在上級(jí)政府未明確界定下級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的情況下,下級(jí)政府不可能在政府事權(quán)和財(cái)權(quán)上有所突破。即便下級(jí)政府根據(jù)公共財(cái)政要求明確了下級(jí)的事權(quán)和財(cái)權(quán),不可協(xié)調(diào)的矛盾使一些原本由上級(jí)政府承擔(dān)或協(xié)同承擔(dān)的事權(quán)將無(wú)法落實(shí)。加之下級(jí)政府必須執(zhí)行上級(jí)政府的政策,這種行政職權(quán)的客觀制約使下級(jí)政府完善財(cái)政體制只能?chē)@財(cái)權(quán)進(jìn)行,不可能進(jìn)行更深層次的改革。由此可見(jiàn),縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的健全與完善從根本上還取決于我國(guó)財(cái)政體制的整體改革。4.區(qū)域發(fā)展的制度安排存在較大問(wèn)題。我國(guó)目前實(shí)行的以稅收返還為主的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是建立在“基數(shù)法”的基礎(chǔ)上,帶有包干制的痕跡,不能起到轉(zhuǎn)移支付制度所應(yīng)該具有的均等各地財(cái)政地位、抑制地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距過(guò)大和不平衡發(fā)展、縮小各地提供公共產(chǎn)品能力差距的作用,這在我國(guó)西部地區(qū)顯得尤為明顯。分稅制運(yùn)行中政府間財(cái)力轉(zhuǎn)移大多以專項(xiàng)資金的形式進(jìn)行,同時(shí)還要求地方財(cái)政相應(yīng)地安排一定比例的配套資金,對(duì)縣鄉(xiāng)可用財(cái)力的轉(zhuǎn)移很少,從而造成縣鄉(xiāng)可用財(cái)力相對(duì)減少,加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難。5.嚴(yán)格地講,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)還不是完整意義上一級(jí)政權(quán)。一級(jí)完整的政權(quán)必須做到事權(quán)與財(cái)力相匹配,財(cái)權(quán)是事權(quán)存在的保證,但是我國(guó)目前的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制卻難以形成統(tǒng)一的制度規(guī)范,各地縣鄉(xiāng)財(cái)政體制五花八門(mén),種種體制都導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)的缺失和不完整。另外,條塊分割的管理體制嚴(yán)重削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)能?？h級(jí)政府通過(guò)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分支機(jī)構(gòu),瓜分和肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能,使憲法和地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分政權(quán)職能被肢解;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏應(yīng)有的人事權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人事考核、政績(jī)?cè)u(píng)定、職務(wù)升遷等基本上掌握在上級(jí)組織部門(mén)手中。這些體制性設(shè)計(jì),使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府淪為縣政府的附庸或事實(shí)上的派出機(jī)構(gòu)。上述表明,縣鄉(xiāng)財(cái)政體制作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“晴雨表”,其問(wèn)題的產(chǎn)生有多方面的因素。中央與地方政府之間、地方各級(jí)政府之間的事權(quán)不清,導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政體制在作為判別農(nóng)村公共產(chǎn)品提供責(zé)任上存在嚴(yán)重不足,需要在農(nóng)村綜合改革中完善政府間財(cái)政關(guān)系,推動(dòng)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的非均衡改革。四、農(nóng)村綜合改革為了鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果,中央推出了以深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革。無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革還是農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革都涉及到基層財(cái)政的事權(quán)調(diào)整,而綜合考慮我國(guó)東中西部地區(qū)差異,按照財(cái)力與事權(quán)相統(tǒng)一的要求改革和完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制,改變農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀,無(wú)疑是深化農(nóng)村綜合改革三項(xiàng)主要內(nèi)容中的重中之重。規(guī)范、適宜的縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革提供更為寬松的政策環(huán)境。(一)全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)財(cái)政體制改革的基本原則推動(dòng)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革,要緊緊圍繞農(nóng)村綜合改革的整體目標(biāo)要求,正確處理縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育體制改革的關(guān)系,以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異性分析為視角,以促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn),以解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力為主線,以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品均等化和發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)為目標(biāo),充分尊重和調(diào)動(dòng)基層制度創(chuàng)新的積極性,轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)政府職能,明確縣鄉(xiāng)財(cái)政支出責(zé)任,建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度體系,增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力;根據(jù)地區(qū)不同選擇不同的體制模式,綜合運(yùn)用非均衡手段,加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化、生態(tài)保護(hù)、非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展等重大領(lǐng)域的戰(zhàn)略引導(dǎo)作用,促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供體制保障和財(cái)力支撐。推動(dòng)農(nóng)村綜合改革下的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革,應(yīng)遵循以下原則:一是堅(jiān)持分類(lèi)指導(dǎo)與全面推進(jìn)相結(jié)合原則。不能搞“一刀切”,要在構(gòu)建省以下財(cái)政體制框架下,根據(jù)不同地區(qū)自然和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r,分類(lèi)歸并、分類(lèi)設(shè)計(jì)、分類(lèi)指導(dǎo),并逐步總結(jié)經(jīng)驗(yàn),形成比較規(guī)范的財(cái)政體制模式后全面推進(jìn)。二是堅(jiān)持大膽創(chuàng)新與積極穩(wěn)妥相結(jié)合原則。要相信基層政府,放手于基層政府,充分調(diào)動(dòng)其創(chuàng)新的積極性,因地制宜地推進(jìn)財(cái)政體制創(chuàng)新。同時(shí)要考慮同省以下各級(jí)財(cái)政體制改革和農(nóng)村綜合改革中其他各項(xiàng)改革的協(xié)調(diào),在社會(huì)環(huán)境的承受能力范圍內(nèi),積極而穩(wěn)妥地推進(jìn)改革,避免資源浪費(fèi)或造成新的不穩(wěn)定因素。三是堅(jiān)持客觀需要與財(cái)力供給相適應(yīng)原則。要緊密結(jié)合不同地區(qū)及區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力情況,無(wú)論是財(cái)政收入劃分,還是財(cái)政支出界定,都要既最大限度地滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要,又要考慮財(cái)力的承受能力。四是堅(jiān)持處理好長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與當(dāng)前發(fā)展關(guān)系原則?？h鄉(xiāng)財(cái)政體制的改革設(shè)計(jì),脫離當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求勢(shì)必難以奏效,如果不充分考慮我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略要求,朝令夕改,就會(huì)造成體制政策的不穩(wěn)定。五是堅(jiān)持處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展原則。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是我國(guó)各地縣鄉(xiāng)政府的一項(xiàng)重要任務(wù),但實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展,才是我們的追求目標(biāo),在注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),財(cái)政體制的導(dǎo)向性要逐步向全面發(fā)展轉(zhuǎn)移,要加大對(duì)中西部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付力度。(二)市政府金融體制改革的對(duì)策和建議1.縣級(jí)2個(gè)月的職能8隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革不斷深入,縣鄉(xiāng)政府依存的財(cái)政基礎(chǔ)發(fā)生了深刻變化,特別是當(dāng)前我國(guó)進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展時(shí)期,縣鄉(xiāng)政府職能進(jìn)入新階段?？h鄉(xiāng)政府要滿足縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、構(gòu)建和諧社會(huì)的需要,就必須遵循有所為有所不為的原則,以“十一五”規(guī)劃綱要為指導(dǎo),對(duì)縣鄉(xiāng)政府職能進(jìn)行調(diào)整和完善,解決政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的缺位、越位、錯(cuò)位問(wèn)題。(1)依法保障公民的憲法和法律權(quán)利縣級(jí)政府社會(huì)管理職能主要包括:貫徹黨和國(guó)家的方針政策,履行行政管理職責(zé),引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非政府組織有序發(fā)展;加強(qiáng)公共安全建設(shè),打擊違法犯罪,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定;依法行使審判權(quán)和檢察權(quán),規(guī)范司法行為,保障公民享有憲法和法律規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利;推動(dòng)村鎮(zhèn)民主制度建設(shè),促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的民主政治建設(shè)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府側(cè)重于落實(shí)國(guó)家基本公共政策、維持基層政權(quán)穩(wěn)定、建立社會(huì)治安聯(lián)動(dòng)機(jī)制、妥善處理突發(fā)性和群眾性事件、加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層組織建設(shè)、完善村民自治制度等具體社會(huì)管理職能。(2)引領(lǐng)社會(huì)主義新農(nóng)村的精神文明創(chuàng)建活動(dòng),是高校培育農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行精神創(chuàng)建的必然要求。據(jù)現(xiàn)代鄉(xiāng)村文化縣級(jí)政府負(fù)責(zé):發(fā)展教育事業(yè),普及農(nóng)村義務(wù)教育,加強(qiáng)勞動(dòng)力技能培訓(xùn);發(fā)展科技事業(yè),完善科技條件與服務(wù),支持農(nóng)業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)與應(yīng)用;發(fā)展文化事業(yè),推進(jìn)小城鎮(zhèn)文化建設(shè),引領(lǐng)社會(huì)主義新農(nóng)村的精神文明創(chuàng)建活動(dòng);發(fā)展衛(wèi)生事業(yè),建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,完善農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)體系;發(fā)展社保事業(yè),建立農(nóng)村最低生活保障制度,提高社會(huì)救助能力;管理城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù),負(fù)責(zé)制定城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃,組織城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè),搞好社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的示范工程等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則負(fù)責(zé)協(xié)辦涉及本轄區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)事業(yè),直接面向村鎮(zhèn)居民提供義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)、文化廣播、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、農(nóng)村低保、扶危救助、防疫減災(zāi)等公共服務(wù),引導(dǎo)村民改善村容村貌,組織開(kāi)展社會(huì)主義新農(nóng)村創(chuàng)建活動(dòng)。(3)縣域經(jīng)濟(jì)能力提升第一,正確處理地方政府與地方市場(chǎng)的關(guān)系。在健全地方市場(chǎng)功能的同時(shí),規(guī)范地方政府的行為。不但要規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)秩序,而且應(yīng)推動(dòng)要素市場(chǎng)的成長(zhǎng),同時(shí)重視地方市場(chǎng)上層組織的建設(shè),加強(qiáng)農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè),引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展各類(lèi)專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。第二,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。建設(shè)和完善農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)體系,支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),培植農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè),提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。第三,壯大縣域經(jīng)濟(jì)。推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其替代組織9的發(fā)展,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)資源向小城鎮(zhèn)集聚,促成區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈和經(jīng)濟(jì)中心的合理發(fā)展,全面提升縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?？h域內(nèi)重點(diǎn)建制鎮(zhèn)還肩負(fù)著完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、吸儲(chǔ)經(jīng)濟(jì)資源、壯大第二和第三產(chǎn)業(yè)等小城鎮(zhèn)建設(shè)職能。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同層次地區(qū),縣鄉(xiāng)政府職能定位的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所區(qū)別。西部地區(qū)縣鄉(xiāng)政府重點(diǎn)是向轄區(qū)內(nèi)農(nóng)牧民直接提供最迫切的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù),特別是要努力改善水、電、路、田、林等基礎(chǔ)設(shè)施條件,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的基本條件;東部地區(qū)縣鄉(xiāng)政府重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)職能,主要是培育、發(fā)展農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)中介組織,通過(guò)引導(dǎo)這些“第三部門(mén)”發(fā)揮在代理、溝通、協(xié)調(diào)和救助等社會(huì)管理方面的作用,來(lái)促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益共同體形成,達(dá)到發(fā)展農(nóng)村新型的集體經(jīng)濟(jì)之目的;中部地區(qū)縣鄉(xiāng)政府職能以引導(dǎo)和直接提供公共產(chǎn)品并舉,在提高農(nóng)村公共服務(wù)水準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,集中社會(huì)各類(lèi)資源搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)。各地縣鄉(xiāng)政府在確定具體職能內(nèi)容時(shí),要深入考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)政府的職能轉(zhuǎn)變有哪些現(xiàn)實(shí)的需求,當(dāng)?shù)氐睦习傩沼执_實(shí)需要政府提供哪些辦得到的公共服務(wù),要突出每一個(gè)縣鄉(xiāng)某一階段政府職能的重點(diǎn)。2.合理劃分縣充10在明確縣鄉(xiāng)政府職能的基礎(chǔ)上,按照公共物品的層次性、效益外溢性,以及提供的效率性、公平性和民主性,并結(jié)合不同地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政收入籌集能力,在各級(jí)政府間就可以實(shí)現(xiàn)合理劃分縣鄉(xiāng)政府職能對(duì)應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任,解決農(nóng)村公共產(chǎn)品提供成本分擔(dān)問(wèn)題。(1)對(duì)縣級(jí)財(cái)政的投入分級(jí)負(fù)擔(dān)為主,上級(jí)補(bǔ)助為輔。社會(huì)管理類(lèi)支出是為保障基層國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的基本需要,涉及縣鄉(xiāng)政府提供一般公共服務(wù)和維護(hù)社會(huì)公共安全兩大方面的支出。該類(lèi)支出一般按照隸屬關(guān)系由縣鄉(xiāng)財(cái)政分級(jí)承擔(dān),上級(jí)財(cái)政視縣鄉(xiāng)財(cái)力給予適當(dāng)補(bǔ)助?？h級(jí)財(cái)政承擔(dān)縣級(jí)人大、政協(xié)、法院、檢察、司法、公安局、政府、駐鄉(xiāng)派出機(jī)構(gòu)等一般公共服務(wù)部門(mén)和公共安全部門(mén)的人員工資、公用經(jīng)費(fèi)等運(yùn)行費(fèi)用;鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬行政事業(yè)單位等一般公共服務(wù)部門(mén)的人員工資和公用經(jīng)費(fèi)等運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。此外,中央財(cái)政安排農(nóng)村稅費(fèi)改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金,主要用于確保改革后中西部地區(qū)財(cái)政困難縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn);省、市級(jí)財(cái)政按照不同地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)縣鄉(xiāng)政府網(wǎng)絡(luò)和政法網(wǎng)絡(luò)建設(shè),省級(jí)財(cái)政對(duì)縣公共安全部門(mén)的編制內(nèi)人員服裝費(fèi)、槍支彈藥費(fèi)、技術(shù)裝備購(gòu)置費(fèi)等給予適當(dāng)補(bǔ)助;縣級(jí)財(cái)政彌補(bǔ)不具備縣域內(nèi)自立能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行費(fèi)用缺口,并對(duì)村鎮(zhèn)民主制度建設(shè)給予適當(dāng)補(bǔ)助;鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政對(duì)村級(jí)組織必要的村干部報(bào)酬和辦公經(jīng)費(fèi)給予適當(dāng)補(bǔ)助。(2)建立城鄉(xiāng)低保共享機(jī)制構(gòu)建各級(jí)財(cái)政合理分擔(dān)的長(zhǎng)效投入機(jī)制?？紤]到縣鄉(xiāng)財(cái)政承受能力差異性和義務(wù)教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)保障等公共物品的效益外溢性,必須綜合考慮不同地區(qū)各級(jí)財(cái)力狀況后,在多級(jí)財(cái)政間建立各項(xiàng)公共服務(wù)共擔(dān)保障機(jī)制,從而逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)的大體均等化。一是構(gòu)建農(nóng)村義務(wù)教育分擔(dān)機(jī)制。按照《義務(wù)教育法》要求,分類(lèi)建立分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的中央、省、市、縣四級(jí)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。11二是構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障分擔(dān)機(jī)制。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)助,可實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌,基金不足部分由中央和省兩級(jí)財(cái)政解決;農(nóng)村居民最低生活保障支出,確定不同地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)后由省、市、縣共同承擔(dān);農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、特困戶生活補(bǔ)助等社會(huì)救助支出,主要由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān),上級(jí)財(cái)政對(duì)中西部的國(guó)家和省級(jí)貧困縣給予適當(dāng)補(bǔ)助。三是構(gòu)建農(nóng)村衛(wèi)生分擔(dān)機(jī)制。農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)支出,主要由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān),中央和省級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予適當(dāng)補(bǔ)助。農(nóng)村醫(yī)療救助支出,主要由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān),中央適當(dāng)補(bǔ)助。新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助,由中央、省、市、縣四級(jí)財(cái)政按比例分擔(dān)。12計(jì)劃生育補(bǔ)助,手術(shù)減免經(jīng)費(fèi)由省、市、縣分擔(dān);農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助資金由中央、省、市、縣分擔(dān)。四是構(gòu)建新農(nóng)村建設(shè)分擔(dān)機(jī)制。縣級(jí)承擔(dān)城鄉(xiāng)道路、電力、飲用水、排水、道路照明等公共設(shè)施和村鎮(zhèn)外部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式支持鄉(xiāng)村組織搞好村莊公益類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)等。中央財(cái)政負(fù)擔(dān)農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村公路、農(nóng)村沼氣、送電到村和綠色能源縣等國(guó)家重點(diǎn)工程;省、市財(cái)政也將加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入,與中央財(cái)政共同構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效投入機(jī)制。另外,縣鄉(xiāng)政府提供本轄區(qū)各項(xiàng)公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的相關(guān)管理費(fèi)用由本級(jí)政府承擔(dān)。(3)加大財(cái)政投入力度,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變支持方式,促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和壯大龍頭企業(yè)。這兩類(lèi)支出用于加強(qiáng)市場(chǎng)管理和為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)。不同地區(qū)的地方政府都應(yīng)由以項(xiàng)目投資促農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持階段轉(zhuǎn)變到按照WTO規(guī)則對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼、構(gòu)建農(nóng)業(yè)服務(wù)體系的保護(hù)階段,由熱衷于抓項(xiàng)目、注重對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的介入轉(zhuǎn)變到為縣域經(jīng)濟(jì)提供良好發(fā)展環(huán)境和通過(guò)貼息等方式支持地方重點(diǎn)企業(yè)發(fā)展上來(lái)。不同地區(qū)縣級(jí)財(cái)政按照“誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)拿錢(qián)”和量力而行的原則承擔(dān)縣域內(nèi)小型水利公益設(shè)施和節(jié)水灌溉工程建設(shè)與維護(hù)、工程歲修、河道治理、小流域水土保持、抗旱等項(xiàng)目經(jīng)費(fèi);視財(cái)力承擔(dān)關(guān)聯(lián)度較高、產(chǎn)業(yè)鏈條比較長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)特色項(xiàng)目、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和特色旅游產(chǎn)業(yè)貼息和補(bǔ)貼,鼓勵(lì)本轄區(qū)內(nèi)支柱產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)落實(shí)國(guó)家惠農(nóng)政策、提供農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)等管理性支出,量力而行地支持農(nóng)村小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;縣域內(nèi)重點(diǎn)建制鎮(zhèn)財(cái)政還承擔(dān)城鎮(zhèn)建設(shè)的支出責(zé)任。中央財(cái)政為主、省級(jí)財(cái)政為輔,重點(diǎn)向中西部地區(qū)傾斜,承擔(dān)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和大型農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等糧食安全保障經(jīng)費(fèi),支持農(nóng)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等國(guó)家示范項(xiàng)目建設(shè);中央財(cái)政加大對(duì)中西部地區(qū)農(nóng)村“六小”工程建設(shè)13的投資規(guī)模,用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件;省、市財(cái)政通過(guò)財(cái)政貼息支持本轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和龍頭企業(yè)發(fā)展等。3.健全完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財(cái)政體制綜合河北省、湖北省、山西省縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革和探索的經(jīng)驗(yàn),縣鄉(xiāng)財(cái)政體制應(yīng)主要考慮綜合運(yùn)用以下兩種模式:一是“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)”財(cái)政體制模式。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、自有財(cái)力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn),應(yīng)實(shí)行以“收支統(tǒng)管、核定收支、超收獎(jiǎng)勵(lì)、節(jié)支留用”為基本內(nèi)容的“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)”體制模式,強(qiáng)化縣級(jí)財(cái)政的主體地位,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的支出需要,實(shí)現(xiàn)縣域公共服務(wù)水平大體均等化。具體設(shè)想是:“收支統(tǒng)管”,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣財(cái)政的預(yù)算單位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)支由縣財(cái)政統(tǒng)一審核,統(tǒng)一撥付;“核定收支”,即縣財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支進(jìn)行分戶核算,鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)人、辦公經(jīng)費(fèi)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展支出由縣財(cái)政根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和政策核定;“超收獎(jiǎng)勵(lì)”,即縣財(cái)政對(duì)于年度內(nèi)組織收入超過(guò)核定計(jì)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn),按超收額的一定比例給予獎(jiǎng)勵(lì),用于增加公用經(jīng)費(fèi)或事業(yè)發(fā)展支出;“節(jié)支留用”,即對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定支出后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)壓減人員、厲行節(jié)約節(jié)省下來(lái)的支出留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主支配使用。二是“相對(duì)規(guī)范的分稅制”財(cái)政體制模式。對(duì)于財(cái)政收入規(guī)模較大、自有財(cái)力相對(duì)寬裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn),實(shí)行以“分級(jí)管理、支出定責(zé)、收入分享、責(zé)權(quán)統(tǒng)一”為基本內(nèi)容的“相對(duì)規(guī)范的分稅制”體制模式,賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)較充分的財(cái)政自主權(quán),通過(guò)新體制倡導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主發(fā)展和自我積累的目標(biāo),加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)更好更快地發(fā)展。具體是:“分級(jí)管理”,即縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支實(shí)行分級(jí)管理,健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能;“支出定責(zé)”,即行政管理費(fèi)分別由各本級(jí)負(fù)擔(dān),鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、社會(huì)保障、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等支出以縣級(jí)財(cái)政為主,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自行安排經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)支出,并按規(guī)定分擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育、衛(wèi)生、文化及其他事業(yè)發(fā)展支出,補(bǔ)助村級(jí)支出等;“收入分享”,即轄區(qū)內(nèi)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用強(qiáng)的主體稅種原則上作為縣鄉(xiāng)共享收入,與城鎮(zhèn)發(fā)展、社區(qū)服務(wù)直接相關(guān)的收入原則上作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)專享收入;“責(zé)權(quán)統(tǒng)一”,即在合理劃分縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支范圍基礎(chǔ)上,合理調(diào)整縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力分配關(guān)系,按照財(cái)力與支出責(zé)任相統(tǒng)一的原則,確保各級(jí)政府有相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)力來(lái)保證其職能的順利實(shí)現(xiàn)。我國(guó)東中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距明顯,不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平對(duì)應(yīng)著不同的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制模式組合。在這個(gè)體制格局下,建議:東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)構(gòu)建以“相對(duì)規(guī)范的分稅制”為主、“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)”為輔的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制格局;西部經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)應(yīng)構(gòu)建以“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)”為主、“相對(duì)規(guī)范的分稅制”為輔的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制格局;中部地區(qū)應(yīng)隨著縣域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平的提高,農(nóng)村中城鎮(zhèn)數(shù)量逐步增加,逐步擴(kuò)大“相對(duì)規(guī)范的分稅制”的應(yīng)用范圍。4.完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度推進(jìn)農(nóng)村綜合改革,改革縣鄉(xiāng)財(cái)政體制,離不開(kāi)省以下財(cái)政體制的完善。同時(shí),進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,改革縣鄉(xiāng)財(cái)政的