上海自貿(mào)區(qū)法制環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)狀與問題

上海自貿(mào)區(qū)法制環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)狀與問題

一、制度創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)改革仍在半途而廢，但進(jìn)入深水區(qū)。2013年7月3日,國務(wù)院常務(wù)會議原則通過《中國(上海)自由貿(mào)易試驗總體方案》(以下簡稱“總體方案”);8月22日,國務(wù)院正式批準(zhǔn)成立;8月26日,十二屆全國人大常委會第四次會議審議通過決定,授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)(以下簡稱上海自貿(mào)區(qū))等國務(wù)院決定的試驗區(qū)內(nèi),暫時停止實(shí)施外資、中外合資、中外合作企業(yè)設(shè)立及變更審批等相關(guān)法律規(guī)定,并確定于當(dāng)年10月1日起施行,同時授權(quán)國務(wù)院對上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)施的新的法律法規(guī)負(fù)責(zé)解釋;9月29日,上海自貿(mào)區(qū)正式掛牌;11月15日,中共十八屆三中全會在關(guān)于中央深化改革決定中,又專門提出切實(shí)建設(shè)好、管理好上海自貿(mào)區(qū),為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗,使得上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)終而獲得最高政治背書,正式上升為國家新一輪發(fā)展戰(zhàn)略。①上海自貿(mào)區(qū)這個以現(xiàn)在上海綜合保稅區(qū)為界,包括洋山港、外高橋港、浦東機(jī)場空港、以及洋山保稅港區(qū)、外高橋保稅區(qū)、浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)的“三港三區(qū)”在內(nèi)的28.78平方公里的特殊物理空間,已經(jīng)成為中國深度開放的試驗場。該區(qū)內(nèi)所進(jìn)行的金融、外貿(mào)、服務(wù)業(yè)和政府管理體制方面的綜合創(chuàng)新,承載了中國改革再出發(fā)的重?fù)?dān),成為下一輪獲取“改革紅利”新的試驗田。毫無疑問,上海自貿(mào)區(qū)的法制環(huán)境建設(shè)是改革試驗不可或缺的核心組成部分。但是,步入改革深水區(qū)的此次制度創(chuàng)新的力度和尺度之大、難度之高,使得相應(yīng)的這場法律試驗面臨極大的挑戰(zhàn)。在立法框架上,作為國務(wù)院批準(zhǔn)的規(guī)范性文件,“總體方案”確定的先行先試事項指向制度創(chuàng)新、擴(kuò)大開放等根本問題,法律調(diào)整內(nèi)容上廣泛涉及稅收、海關(guān)、金融、外資、貿(mào)易等國家事權(quán)、中央專屬立法權(quán)等,需要突破現(xiàn)有的國家法律和行政法規(guī),尤其是必須獲得全國人大常委會和國務(wù)院的“雙層授權(quán)”。然而,授權(quán)地方停止適用現(xiàn)行有效的法律的合法性、必要性和合理性,在認(rèn)識上始終不盡一致;上海自貿(mào)區(qū)先行先試的事項主要涉及行政審批等有關(guān)部委的核心權(quán)力,而這些審批權(quán)多數(shù)早被法律加以固化,“削藩”之難已見端倪;即使全國人大常委會的起步只是授權(quán)國務(wù)院暫停三部法律的實(shí)施,但隨著上海自貿(mào)區(qū)改革更加深入,授權(quán)調(diào)整的法律法規(guī)的數(shù)量與日俱增,特別是立法法頒布后全國人大常委會如何授權(quán)地方立法至今尚未有前例,所以,上海的地方權(quán)力機(jī)構(gòu)更多只能限于理順地方性法規(guī)和規(guī)章的“小修小補(bǔ)”,而很難越雷池一步。在執(zhí)法體制上,上海自貿(mào)區(qū)以集中行使原來分散在不同部門的行政執(zhí)法權(quán)為基調(diào),設(shè)立了管委會綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),集中統(tǒng)一行使監(jiān)督和執(zhí)法權(quán)。這對于根除不同行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法定職權(quán)競合重復(fù)、交叉和多頭執(zhí)法,以及行政部門之間相互推諉、扯皮和執(zhí)法效能低下等弊端,都具有比較積極的意義;同時,也是實(shí)踐“小政府”的全新執(zhí)政理念,理清市場和政府最優(yōu)邊界的又一次新嘗試。不過,這種上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)只限于行政執(zhí)法權(quán)在“小而全”的意義上收攏后的特定化訂制產(chǎn)品,不僅對于現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)來說存在逐步消化和適應(yīng)的過程,而且多次復(fù)制后,還會導(dǎo)致以長期性的各方利益博弈和妥協(xié)為基本路線的法律制度修訂和構(gòu)建負(fù)荷過載,難以有效響應(yīng)。這里,“除了那些靠權(quán)力尋租的特殊既得利益者仍會頑強(qiáng)地固守他們的陣地,甚至還想擴(kuò)大他們的特權(quán)之外,有些人采取另一種極端的立場,認(rèn)為問題的癥結(jié)并不是政府支配資源和干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)權(quán)力太大,反而認(rèn)為是市場放得太開,政府管得不夠,還不夠強(qiáng)大有力,因而要求用強(qiáng)化政府權(quán)力的辦法去解決矛盾?！边@兩種傾向都可能會對阻斷上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)小政府新執(zhí)政理念的復(fù)制產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在救濟(jì)體系上,雖然上海地方審判和檢察機(jī)關(guān)都已在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立了相應(yīng)的派出機(jī)構(gòu),而且之前也有類似因事而設(shè)的上海世博法庭這樣比較成熟的實(shí)踐經(jīng)驗,但不少觀點(diǎn)提出在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立正式的司法機(jī)構(gòu)安排,涉及到政權(quán)架構(gòu)性的組織和職權(quán)配置,實(shí)際上歸屬于《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》規(guī)定的事項,不容地方置喙。因此,上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的派出司法機(jī)構(gòu)在上位法沒有作出相應(yīng)調(diào)整前,難以作出“完整建制化”意義上的獨(dú)立或知識產(chǎn)權(quán)法院等這樣的專門司法組織安排。不僅如此,在派出司法機(jī)構(gòu)的法律適用依據(jù)上,隨著上海自貿(mào)區(qū)改革的深入,還會有更多的法律調(diào)整出現(xiàn),更會有在“簡政放權(quán)”、“開放倒逼”的背景下國內(nèi)法律和國際規(guī)則到底孰應(yīng)優(yōu)先適用等復(fù)雜的問題陸續(xù)浮出水面;同時,前置許可的“放松”又有賴于與司法的后衛(wèi)監(jiān)管“收緊”之間達(dá)致新的平衡,即作為上海自貿(mào)區(qū)改革主要方向的一線徹底放開后,作為二線的管制底線司法究竟如何有效實(shí)施,都是擺在眼前亟待解決的重要問題。很顯然,上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)是中國改革步入深水區(qū)的一場全面試驗。在國家治理戰(zhàn)略上,它涉及兩條道路的訣擇:一條是沿著完善市場經(jīng)濟(jì)的改革道路前行,限制行政權(quán)力,走向法治的市場經(jīng)濟(jì);另一條是沿著強(qiáng)化政府作用的國家資本主義道路前行,走向權(quán)貴資本主義的窮途。而從根本上說,設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)就是決心以更大的開放倒逼現(xiàn)行的行政管理制度進(jìn)行深層改革,劃清政府和市場的邊界,解決政府支配資源的權(quán)力太大問題,把直接控制經(jīng)濟(jì)的全能型政府改造為提供公共服務(wù)的服務(wù)型政府。不過從法律的視角來看,這種開放倒逼的改革有賴于面對以上涉及立法框架、執(zhí)法體制和救濟(jì)體系中所存在問題的“積極”而“慎重”的突破:一方面,步伐不大,會讓那些尋租中的既得利益者借口法律保守的慣性思維,輕易阻斷這一路徑;另一方面,缺少穩(wěn)健,又會遭到來自支持舊體制和舊路線的人們的質(zhì)疑,畢竟這場任重而道遠(yuǎn)的試驗本身就是強(qiáng)調(diào)以“法治”作為政治體制改革的突破口。可見,上海自貿(mào)區(qū)的改革深水區(qū)法律試驗,客觀上必然成為一個極為敏感和重大的問題。二、自貿(mào)區(qū)與海關(guān)監(jiān)管區(qū)的劃分上海自貿(mào)區(qū)是中國新一輪改革開放的起點(diǎn),但在海外由來已久。根據(jù)國際性和國度性的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn),從整體上自貿(mào)區(qū)可分為兩大類:一種是廣義的自貿(mào)區(qū),是指兩個以上國家或地區(qū)達(dá)成的自貿(mào)協(xié)定,從泛全球化的GATT、WTO、TPP、TIPP到國家之間的雙邊、多邊協(xié)定,都?xì)w屬于此類;另一種是狹義的自貿(mào)區(qū),是指一國的部分領(lǐng)土,在這部分領(lǐng)土內(nèi)運(yùn)入的任何貨物就進(jìn)口關(guān)稅及其他各稅而言,被認(rèn)為在關(guān)境以外,并免于實(shí)施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度。②上海自貿(mào)區(qū),即是這種“境內(nèi)關(guān)外”的狹義自貿(mào)區(qū)。(一)狹義自貿(mào)區(qū)的興起根據(jù)全球范圍內(nèi)的狹義自貿(mào)區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù),目前全球已有1200多個自由貿(mào)易區(qū),數(shù)量上發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家大體相當(dāng)。③其中,以“荷蘭阿姆斯特丹港自由貿(mào)易區(qū)、德國漢堡自由港區(qū)、美國紐約自由貿(mào)易區(qū)和阿聯(lián)酋迪拜港自由港區(qū)最負(fù)盛名。雖然這些自貿(mào)區(qū)由于歷史上形成的時間和空間不同,自貿(mào)區(qū)內(nèi)的法律制度安排有一定差異,且各具特色,但它們之間仍存在不少共性特征,因而具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。因為不同國家和地區(qū)可以根據(jù)這些共性再結(jié)合自身特點(diǎn),去完成既接軌國際規(guī)則又切合個性的制度設(shè)計。這些自貿(mào)區(qū)的法律之轍,最為首要的就是立法理念上往往突破原來的框架,超前對接國際標(biāo)準(zhǔn)的整體性規(guī)劃和安排。實(shí)際上,早已泛化全球的狹義自貿(mào)區(qū)基本上傾向于在貿(mào)易、金融、航運(yùn)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域提供更為便利化的措施,以及設(shè)定國內(nèi)外資本更加自由進(jìn)入和更為寬松經(jīng)營的制度。前者之例證,比如,已把自由港意義擴(kuò)展到整個城市的漢堡,規(guī)定船只進(jìn)出自由港乃至可以在港內(nèi)任意加工和交易而無需向海關(guān)結(jié)關(guān),貨物只有從自由港輸入歐盟市場時才需向海關(guān)結(jié)關(guān);荷蘭鹿特丹港內(nèi)的囤積貨物和儲運(yùn)售一體化免予課稅,甚至運(yùn)送到非歐盟國家還可處于保稅狀態(tài);而在美國更是設(shè)置了一整套別具特色的制度來實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利化,旨在便利物流的“直通程序”、“周報關(guān)制度”,以及海關(guān)只是借助于審計核查的方式進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管等。后者的典范,莫過于愛爾蘭的香農(nóng)和中國的香港,這些地方的資本進(jìn)入和經(jīng)營的門檻很低,跨國機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入前實(shí)行國民待遇,低稅吸引了不少國際結(jié)算中心聚集,而政府除了對危險藥物、槍械、瀕危物種等加以管制,以及對電訊、公共運(yùn)輸、公用設(shè)施和部分大眾傳媒等少數(shù)列入清單之項由政府專營之外,其他一律不加以干預(yù)。而后是絕大多數(shù)的自貿(mào)區(qū)都是港區(qū)合一,在執(zhí)法體制上已經(jīng)過權(quán)力機(jī)構(gòu)的專門授權(quán),往往擁有集不同權(quán)力于一身的綜合性授權(quán)機(jī)構(gòu),對內(nèi)具有較大的權(quán)力負(fù)責(zé)管理和協(xié)調(diào)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的幾乎所有事務(wù),不會輕易受到中央或地方執(zhí)法體制的任意摯肘。這從倫敦金融城的興衰脈絡(luò)中可見一斑。在歐洲國家發(fā)展歷史里,權(quán)力與資本之間的博弈一直沒有停止過:如果權(quán)力壓倒了資本,那就會產(chǎn)生比如法國這樣“朕即國家”的集權(quán)式政府;如果資本壓倒了權(quán)力,就會出現(xiàn)意大利米蘭這樣的城市共和國;而實(shí)現(xiàn)兩者相對平衡的是英國。倫敦金融城只是大倫敦市的一部分,其歷史可以追溯到1189年,1215年著名《大憲章》則為權(quán)力和資本之間的博弈確立了規(guī)則,金融城內(nèi)實(shí)行自治管理,政府不能隨意干涉,而英國的國王們也愿意與商人合伙做生意?？梢姏]有這種政治承諾,所謂金融交易很難進(jìn)行。因此,倫敦金融城的崛起源于自治傳統(tǒng)與自由競爭,甚至沒有倫敦金融城市長的允許,連女王都不能隨意進(jìn)入金融城,正是權(quán)力的這種自我節(jié)制為倫敦金融城內(nèi)的資本自由競逐提供了廣闊空間。(二)深圳前海的制度實(shí)踐中國的自由貿(mào)易區(qū)歷程,始于1991年成立的福田保稅區(qū),其設(shè)立的目的,就是推動包括金融、貿(mào)易、保險、展覽和資訊在內(nèi)的服務(wù)業(yè)改革。福田毗鄰香港,區(qū)位便利之勢優(yōu)越,甚至可以直接向外國人發(fā)放簽證。但是,囿于熱錢套利的問題難以妥善解決,福田保稅區(qū)一直沒有發(fā)展金融業(yè)和保險業(yè);同時,因為地理位置相對偏遠(yuǎn)且受海關(guān)監(jiān)管,往返不太便利,因而服務(wù)業(yè)和國際貿(mào)易、展覽行業(yè)也未能真正落地實(shí)現(xiàn)。相較而言,改革又歷經(jīng)二十余年之后推出深圳前海這一改革“先行先試”的示范窗口,肯定已具有了比較豐富的經(jīng)驗。④雖然前海的法律試驗跨度遠(yuǎn)小于上海,但其22項先行先試的制度安排基本上已經(jīng)落地。它以金融創(chuàng)新為主,廣泛涉及稅制改革、行政改革和司法體系的探索等多個方面。一是金融改革上進(jìn)行新的體系化制度安排。國務(wù)院批復(fù)了《前?？缇橙嗣駧刨J款管理暫行辦法》,同意前海開展人民幣跨境貸款業(yè)務(wù),在前海注冊的企業(yè)或項目可享受香港人民幣貸款的低利率以降低成本;隨后深圳又出臺《關(guān)于深圳市開展外商投資股權(quán)投資企業(yè)試點(diǎn)工作的暫行辦法》,提出企業(yè)可享受外匯結(jié)算、外資審批、工商登記、前海入駐、銀行托管等一站式服務(wù);此外,前海合作區(qū)還敲定深圳農(nóng)產(chǎn)品交易所落地、發(fā)布全國首個價格指數(shù)、提供股權(quán)交易中心專項扶持政策以及推動前海保險交易中心等,使得要素交易市場實(shí)現(xiàn)了集聚發(fā)展。二是稅制改革上探索現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的稅收創(chuàng)新,比如,在制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄及優(yōu)惠項目的基礎(chǔ)上,對前海符合條件的企業(yè)實(shí)現(xiàn)減征稅;注冊在前海的符合規(guī)定條件的現(xiàn)代物流企業(yè)享受按差額征求營業(yè)稅的政策。三是行政改革側(cè)重商事登記便利化和審批作業(yè)流水化。前海設(shè)立了商務(wù)秘書公司,在商事登記制度的安排上,強(qiáng)調(diào)商事主體資格與經(jīng)營資格相分離,住所與經(jīng)營場所獨(dú)立登記,有限公司注冊資本認(rèn)繳登記制度、商事主體年報備案制度等;同時,又成立了E站通服務(wù)中心,合并審批環(huán)節(jié)和優(yōu)化審批流程,改原來的多頭審批為集中審批。四是司法體系和法律合作上融合了兩大法系。前海設(shè)立專門的商事法庭,香港永久性居民中達(dá)到法定年齡者,可以作為人民陪審員參與前海涉港商事案件的審理;香港仲裁機(jī)構(gòu)可以在前海建立分支機(jī)構(gòu),甚至諸如深圳國際仲裁院還可以援引其他國家或地區(qū)的法律進(jìn)行仲裁;引導(dǎo)和扶持內(nèi)地與香港、澳門律師事務(wù)所在前海設(shè)立聯(lián)營律師服務(wù)機(jī)構(gòu)。可以說,前海這些有別于其他試驗區(qū)域的重要特征,使得它雖然相對于上海自貿(mào)區(qū)的宏大計劃力度略有不足,但它的改革成就不僅為前海企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展提供了堅實(shí)的制度體系基礎(chǔ),而且也為后發(fā)于上海自貿(mào)區(qū)的深水區(qū)改革提供了前車之鑒。下一輪深水區(qū)改革選在了上海,不僅是因為上海在國家的經(jīng)濟(jì)地位、金融地位、貿(mào)易地位、航運(yùn)地位舉足輕重,更為迫切的是持續(xù)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型中的上海對落后產(chǎn)能的主動淘汰,以及轉(zhuǎn)而注重高級要素的培育和投入,特別是通過推動體制性的制度轉(zhuǎn)型變遷來為重新拉升增長放緩帶來的壓力提供新的動力。事實(shí)上,本世紀(jì)以來上海遭遇的發(fā)展瓶頸主要有兩點(diǎn):一是上海以往發(fā)展模式與國內(nèi)其他地區(qū)并無不同,主要依靠投資拉動,區(qū)別只是經(jīng)過多年領(lǐng)跑,上海投資密度已經(jīng)極高,相應(yīng)的土地、資源、環(huán)境約束已經(jīng)不允許繼續(xù)沿襲投資拉動型的發(fā)展模式;二是以上海為代表的先發(fā)地區(qū)并不能排斥基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善中的欠發(fā)達(dá)地區(qū)逐漸加入競爭者的行列,而且隨著先發(fā)地區(qū)的商務(wù)成本不斷攀升,其在起步階段所擁有的區(qū)位競爭優(yōu)勢反而會逐漸退化為競爭劣勢。因此,在更高層次、更寬領(lǐng)域、更全方位地先行開放的上海自貿(mào)區(qū)改革被寄予厚望。⑤三、中間多邊主義與“開放共贏”、“零和競爭”的規(guī)則沖突那么,邁入中國改革深水區(qū)的上海自貿(mào)區(qū)這場法律實(shí)驗的基本立場是什么?這是積極而慎重地推動制度創(chuàng)新和變革的題中應(yīng)有之義。沿從國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)秩序的趨向,圍繞上海自貿(mào)區(qū)改革進(jìn)行的法律試驗,深刻地受到國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和國際貿(mào)易新形勢的雙重驅(qū)動。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)走到了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩、生產(chǎn)要素成本上升、海外貿(mào)易需求下降和經(jīng)濟(jì)新興增長點(diǎn)空缺的轉(zhuǎn)型攻堅時期,在外貿(mào)方面亟待提升出口競爭力,通過拓展轉(zhuǎn)口和離岸業(yè)務(wù),接軌更高國際慣例,以開放倒逼國內(nèi)的深層制度改革。⑥更為重要的是,美歐發(fā)達(dá)國家刻意回避乃至繞開WTO框架,借助于推動跨太平洋(TPP)、跨大西洋(TTIP)兩大自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略,以及借助于發(fā)達(dá)國家與新興國家的服務(wù)貿(mào)易協(xié)定,試圖為全球治理的未來重新建章立制,使得未被拉入任一圈子的中國可能滑向新國際貿(mào)易體系的邊緣而面臨“二次入世”的危險。勿庸置疑,目前世界真正的實(shí)力博弈和較量已更多表現(xiàn)在地緣經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,這場沒有硝煙的較量日趨聚焦于全球貿(mào)易安排上,且持續(xù)不斷地升級甚至處于白熱化狀態(tài)。它將重新劃定發(fā)達(dá)國家與包括中國在內(nèi)的新興國家的力量平衡點(diǎn),也將決定現(xiàn)有的國際多邊制度安排是“開放共贏”還是“零和競爭”。⑦正在邁向“后西方時代”進(jìn)程中的美歐發(fā)達(dá)國家,逐步意識到新興市場國家與其力量的對比悄然發(fā)生了逆轉(zhuǎn),尤其拋出中國作為現(xiàn)行國際規(guī)則的“搭便車者”,獲得了太多紅利而受益過度,繼而借口多哈談判陷入僵局,基本上放棄了WTO這一來之不易的國際多邊制度安排,同時又借以改變規(guī)則來排擠中國,意欲兩面夾擊中國的未來法律制度安排,造成中國陷入恪守新的規(guī)則不行,而不依據(jù)新的規(guī)則行事更不行的尷尬境地。顯然,美歐國家的核心戰(zhàn)略是在不完全放棄多邊主義的同時,建立以所謂相同價值觀為基礎(chǔ)的“聯(lián)盟”或多邊安排,亦稱“中間多邊主義”,來取代全球性、普遍性的貿(mào)易和投資安排。只是西方國家的內(nèi)部意見未必完全一致,比如以德國、英國和法國等為代表的歐洲國家相對更為審慎,不太愿意過多地把經(jīng)濟(jì)交往和合作與政治掛鉤,以免在美國引領(lǐng)的與中國“接觸加防范”的兩面下注策略中被脫下水而傷及自身,中東歐國家更是如此。而在這樣“既受擠壓又有接觸”的極為復(fù)雜的貿(mào)易和投資新格局下,面向全球經(jīng)濟(jì)依存度較高的中國,實(shí)際上已不能游離于新的國際規(guī)則框架之外,而是需要轉(zhuǎn)向從打破國內(nèi)各種壟斷和不合理的干預(yù)入手,迅速地建立一套與國際接軌的公平、規(guī)范和透明的新法律制度安排,乃至漸次構(gòu)建起相應(yīng)的現(xiàn)代治理體制,這樣不僅可以提升對貿(mào)易和投資的高效管理,而且更加可以實(shí)現(xiàn)包容性、平衡性和可持續(xù)發(fā)展。換言之,中國需要擁有更加開放的積極姿態(tài),以設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)這樣的雁陣方式,更快地在對應(yīng)貿(mào)易和投資的法律制度層面上去試驗國際慣例,藉此以點(diǎn)帶面地在體制改革中打破堅冰,以更大程度的開放倒逼改革,甚至爭取在發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)下的新框架話語權(quán)。通過盡早融入新的國際規(guī)則體系,潛移默化地消彌和摒棄那種帶有濃郁政治意味的中間多邊主義立場下相互競爭的集團(tuán)模式,轉(zhuǎn)向那種旨在不進(jìn)一步撕裂國際經(jīng)濟(jì)體系、更多國家相向而行的和衷共贏的“新多邊立場”,謀篇布局地建立起開放的全球性安排。上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的深水區(qū)改革正是迫于國內(nèi)、國際新經(jīng)濟(jì)秩序,尤其面對國際的新格局正在形成的嚴(yán)峻壓力,審時度勢而又刻不容緩地采取了這樣的立場來推行這場法律試驗,目的是嘗試從立法層面接軌于國際高標(biāo)準(zhǔn)制度規(guī)范,與之相應(yīng),中國啟動這一法律試驗的立法試水,就不是選擇像其他國家絕大多數(shù)自貿(mào)區(qū)建設(shè)那樣溫和過渡及自然漸進(jìn)的路線,而是以最高權(quán)力機(jī)構(gòu)果斷宣布暫停實(shí)施三部涉外資法律為始端高調(diào)起步,在19個行業(yè)按照“準(zhǔn)入前國民待遇”原則,暫?；蛉∠顿Y者的資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營范圍等準(zhǔn)入限制措施。⑧在此基礎(chǔ)上,又大膽突破既定的立法框架,推行完全超越以往小修小補(bǔ)的全新外資管理模式,簡化甚至取消試驗區(qū)引入外資的政府事前監(jiān)管審批制,取而代之以的“負(fù)面清單為主”的事后監(jiān)管備案制,⑨配套以“一線逐步徹底放開、二線安全高效管住、進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)作”的境內(nèi)關(guān)外的特殊海關(guān)監(jiān)管制度,⑩更多類似對國際結(jié)算給予具有國際競爭力稅率的削減交易成本規(guī)則,ue583瑏瑡以及簡化國際中轉(zhuǎn)集拼、分撥和進(jìn)出境備案清單這樣的貿(mào)易便利化措施,營造國內(nèi)外企業(yè)平等準(zhǔn)入的市場環(huán)境。可以說,這種法律制度的設(shè)計從機(jī)制到體制,都被加以全面升級和創(chuàng)新,其獨(dú)特的法律特區(qū)模式旨在更加貼近國際商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)這一目標(biāo),強(qiáng)調(diào)從立法的制度層面就應(yīng)在試驗之初的外資管理新體制上與發(fā)達(dá)國家的投資體制相銜接,為中國擠入美國控制下的TPP框架提供起點(diǎn)和跳板。顯而易見,上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)推行新立場和新制度而對現(xiàn)行法律理念和體系發(fā)起的挑戰(zhàn),充分體現(xiàn)了這次旨在接軌國際規(guī)則的改革深度。不過仍有兩個問題值得關(guān)注:一是上海自貿(mào)區(qū)的法律設(shè)計不能“特”到別人無法復(fù)制,而是必須產(chǎn)生強(qiáng)大的輻射能力和模仿效應(yīng)。TTIP、TPP和BIT(中美雙邊投資協(xié)議)都不可避免領(lǐng)域開放,ue583瑏瑢需要全國系統(tǒng)性改革和制度創(chuàng)新,而“上海自貿(mào)區(qū)一旦在法律制度上實(shí)現(xiàn)突破性變革,必將產(chǎn)生顯著的外溢效應(yīng),并對全國性的體制改革形成強(qiáng)烈的倒逼機(jī)制。”實(shí)際上,無論是直截了當(dāng)宣告上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)某些法律暫緩執(zhí)行,還是地方是否可以像特區(qū)那樣擁有自主立法權(quán),仍然值得進(jìn)一步推敲。畢竟這種“政策先行”的特定試驗,一旦措置不當(dāng),極有可能會演化成為“一國兩策”的立法特權(quán),讓上海自貿(mào)區(qū)“特”到別人無法模仿。二是負(fù)面清單的制訂應(yīng)當(dāng)長短適宜,適當(dāng)兼顧跟蹤國際標(biāo)準(zhǔn)的合理性和中國抵抗經(jīng)濟(jì)沖擊能力。要避免以往以所謂中國特色和本土化為借口,誤解甚至刻意曲解國際標(biāo)準(zhǔn),但也要克服由發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的國際標(biāo)準(zhǔn)倒壓的“強(qiáng)制性變遷”。中國伊始的負(fù)面清單出于穩(wěn)健起見雖略顯拖沓冗長,不過負(fù)面清單的長短實(shí)際上體現(xiàn)為來自市場和政府的力量博弈:清單太長,違背國際通行規(guī)則,也有違改革初衷;清單過短,在事后監(jiān)管缺乏機(jī)制和經(jīng)驗的情況下,風(fēng)險又難以防范。因此,不宜過高評估上海自貿(mào)區(qū)在突破性立法上的改革預(yù)期,而是應(yīng)在叫停現(xiàn)行法律和授權(quán)地方立法上適度留有余地,堅守“寸進(jìn)”的低調(diào)姿態(tài)或為良策。四、制度創(chuàng)新:推進(jìn)“制度建設(shè)”深水區(qū)改革意義的上海自貿(mào)區(qū)建設(shè),絕不是順應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)秩序趨向的簡單升級版。以上論及的無論是面對國際新格局轉(zhuǎn)向新多邊立場,還是以更大的開放對接國際標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則,這些為了迅疾有效應(yīng)對全球正在重新建章立制的中國開放新符號,依然只是這場改革的淺表元素?？陀^上中國今天的改革規(guī)劃已不是某個單項的設(shè)計,而是包容了經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會領(lǐng)域的整體規(guī)劃和協(xié)同推進(jìn)?？梢哉f,值此中國的下一輪政治體制改革進(jìn)入瓶頸期,同時推行自貿(mào)區(qū)建設(shè)已獲得黨的十八屆三中全會最高背書的更關(guān)鍵意義在于,讓國際倒逼國內(nèi),讓經(jīng)濟(jì)倒逼政治。因此,上海自貿(mào)區(qū)實(shí)際上就是改革深水區(qū)又一次從根本上推動政治體制變革的壓力測試。政府在資源配置中仍居于主導(dǎo)地位,限制和壓制了市場發(fā)揮基礎(chǔ)乃至決定作用。表現(xiàn)在法律框架的設(shè)計上,現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)不可或缺的法治基礎(chǔ)尚未真正建立,政府通過事前審批、行政許可、價格管制等,直接對微觀經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行頻繁干預(yù)。依靠強(qiáng)政府和大國企,用海量投資來支持高速增長,以及集中力量辦大事的“中國模式”,曾經(jīng)創(chuàng)下亮麗政績。然而,中國奇跡的背后付出的高額成本和消極能量也正在累積與釋放。主要表現(xiàn)在:一是長期的“半市場經(jīng)濟(jì)、半統(tǒng)制”的雙重體制慣性,形成的從中央部委至地方政府擁有強(qiáng)大的管制權(quán)力,滋生和強(qiáng)化了尋租活動的制度基礎(chǔ),導(dǎo)致猖獗的腐敗迅速蔓延和基尼貧富差距不斷擴(kuò)大,嚴(yán)刑峻法仍難有效遏制,官民矛盾日趨激化。面臨這樣的局勢何以應(yīng)對,舊體制和舊路線的守成者開出了民粹主義的藥方,“向上”提出通過進(jìn)一步強(qiáng)化國家機(jī)器來制止腐敗和抑制貧富分化,“向下”借助輿論爭取部分困難群體支持和被改革甩出去的弱勢階層同情。這樣就形成一個惡性循環(huán)的怪圈:政府的控制越是加強(qiáng),尋租的制度基礎(chǔ)就越大,腐敗也就更加嚴(yán)重;而腐敗越是嚴(yán)重,在某種錯誤言論的導(dǎo)向下,又越有理由要求加強(qiáng)政府的控制力。二是改革進(jìn)入深水區(qū)后,進(jìn)一步推進(jìn)改革會越來越多觸及某些官員自身的權(quán)力和利益,因而對改革產(chǎn)生了來自黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的阻力和障礙;同時由于改革的驕人業(yè)績和中國的大國崛起,讓政府官員們普遍自我感覺良好,覺得日子很好過,不覺得有必要深化改革?；谶@兩種心態(tài),改革既無壓力也無動力,于是改革步伐開始放緩乃至停頓不前,甚至在某些部門還出現(xiàn)了倒退的趨勢。而仍然能維持高速長成就的秘碼,就是依賴政府強(qiáng)大的資源動員能力,持續(xù)依靠海量投資來營造眩人耳目的政績,一俊遮百丑。相觀照的現(xiàn)實(shí)情況又是,粗放增長和出口拉動的積極效應(yīng)在衰減,技術(shù)進(jìn)步難以不斷突破,勞動者收入提高放緩,國內(nèi)消費(fèi)提振乏力,貨幣超發(fā),資產(chǎn)泡沫和通脹壓力等病灶早已開始顯現(xiàn),“既是最好時代,又是最壞時代的兩頭冒尖狀況”,讓巔峰與災(zāi)難可能只在頃刻之間。很顯然,如果沒有步伐較大的改革阻斷“惡性循環(huán)“和“兩頭冒尖”的困境,使之回歸市場化和法治化的征途,就會鎖定在困境中。而一旦被鎖定就會像諾斯所說,除非經(jīng)過大的社會震蕩,否則將會很難退出。而上海自貿(mào)區(qū)正是處于這樣的困境中獲得了出生證。這場深水區(qū)改革的壓力測試,不僅要縮短與發(fā)達(dá)國家之間的時空和物理距離,更要縮短“制度距離”。因此,它不是政策優(yōu)惠,而是實(shí)施一系列的制度創(chuàng)新,乃至以此為突破口推動新政治體制改革,這是上海自貿(mào)區(qū)最重要的意義所在。這里制度創(chuàng)新的本質(zhì),就是最大限度地縮小因制度差異而引致的交易成本的距離,即縮小由于發(fā)展先后、或地域服務(wù)提供者與消費(fèi)者的供求距離;縮小因資源配置扭曲而引致的既得利益集團(tuán)與中小企業(yè)、壟斷與競爭的市場距離。從這個意義上講,既然破解難題的民粹主義藥方,以及政府強(qiáng)力推動的龐大資源動員存在這樣或那樣的問題,那么,中國開始轉(zhuǎn)向改以上海自貿(mào)區(qū)這種國際倒逼國內(nèi)、經(jīng)濟(jì)倒逼政治的方式反向拉動政治體制改革,其核心就必然是“簡政放權(quán)”。除了立法的重新規(guī)劃,這種深水區(qū)改革在執(zhí)法體制上還體現(xiàn)為轉(zhuǎn)變政府職能,從原來的監(jiān)管、審批變成服務(wù),負(fù)面清單和事后監(jiān)管的重心從資金的數(shù)量、產(chǎn)業(yè)的投資轉(zhuǎn)向生態(tài)和環(huán)保。當(dāng)然,這里不是完全否定中國政府以往的依靠資源消耗和無限要素投入的發(fā)展策略,但更應(yīng)將之理解為只是政治體制改革尚在過渡階段通過拉升經(jīng)濟(jì)和阻緩矛盾的“治標(biāo)不治本”臨時方案,目的是為推動下一步的深水區(qū)改革的調(diào)整、轉(zhuǎn)型和適應(yīng)創(chuàng)造條件,為中國未來的三十年甚至更長時期的發(fā)展贏得更多機(jī)遇。換言之,以時間換取空間。簡政放權(quán)式的新政治體制突破,直接關(guān)系上海自貿(mào)區(qū)的行政執(zhí)法體制在小而全的局部試驗取得成功后,能否被現(xiàn)有的行政機(jī)構(gòu)消化和適應(yīng),以及既得利益者到底能在多大程度上把這場深水區(qū)改革進(jìn)行到底。面對市場和政府的邊界這一老生常談的兩難,新一輪深水區(qū)改革的上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的簡政放權(quán)導(dǎo)向是“做減法”,提出能夠明確不要政府干預(yù)的領(lǐng)域應(yīng)由市場來解決,比如更為嚴(yán)格的政府不干涉原則、更為嚴(yán)格的政府不補(bǔ)貼原則、更為嚴(yán)格的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)原則等。但又暫時也不可能做到政府完全退出交給市場,畢竟這個市場還不完善,法治程度尚有差距,尤其是在先行先試過程中會有政府規(guī)劃和指導(dǎo)性原則加以監(jiān)管。不過,問題在于政府可能會進(jìn)入怪圈,干預(yù)只會越來越強(qiáng)化,讓監(jiān)管演化變成行政管制。因此,上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的行政執(zhí)法體制改革的主基調(diào)是在進(jìn)一步厘清政府邊界基礎(chǔ)上的“管制放松乃至逐步松綁”。在新的立法框架下,斟酌對比發(fā)達(dá)國家制訂的游戲規(guī)則和中國自身的改革方向,采用最小公約數(shù)原理,找到交集并推進(jìn)自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展,同時借助于新的行政執(zhí)法體制消解掉絕大部分的既得利益集團(tuán),其重點(diǎn)是更多消除不合理的固化利益和路徑依賴。就像當(dāng)年加入WTO,也就是所謂的“以開放促改革”。如果現(xiàn)在的政治體制改革是改不動,那就不妨開放多些、大點(diǎn),通過對以往管制體制的“洗禮”來釋放新的增長能量。ue583瑏瑣但是,這種簡政放權(quán)式的政府監(jiān)管新思路,至少在相當(dāng)長的時期內(nèi)仍應(yīng)保持必要的審慎。除了在改革行政執(zhí)法體制上逐步放松監(jiān)管,還應(yīng)防止深水區(qū)改革的潛在抵制力量與極端的相“左”思潮交叉攪在一起走向極端化,以及及時和平行地供給相應(yīng)的改革配套措施。第一,防止受到極端思潮的影響,讓行政執(zhí)法權(quán)變本加厲地繼續(xù)壓制和打擊簡政放權(quán)改革的一般受益者。許多人提出,中國經(jīng)濟(jì)改革的任務(wù)已經(jīng)基本完成,甚至市場化有些走過了頭,只是政治體制改革尚須時日。不少人甚至認(rèn)為,不進(jìn)行簡政放權(quán)的政治體制改革,中國所有的改革都難以為繼,這顯然是高估了經(jīng)濟(jì)改革的成就。雖然中國的市場正在越來越多地發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,但仍離不開正確理念的引導(dǎo)。否則,那些靠權(quán)力尋租的既得利益者和頑固的舊體制支持者就可能會互為犄角,把反對的目標(biāo)從簡政放權(quán)旨在削減權(quán)力所指向的既得利益者,轉(zhuǎn)移到市場化改革的像專業(yè)人士和企業(yè)家這樣的一般受益者身上,進(jìn)而把民眾引向歧途。第二,在強(qiáng)調(diào)堅決把制度特權(quán)鎖進(jìn)牢籠之時,更多地關(guān)注長久以來政治體制改革為何飽受詬病而停滯不前的軟肋和禁區(qū)。簡政放權(quán)的有限政府形成,有賴于國家治理體系的整體法治化,而不是某一領(lǐng)域的單兵突進(jìn)。削弱行政執(zhí)法權(quán)需要很多的惰性不作為或過大自由裁量的政府職能轉(zhuǎn)變,同樣,壓縮遵循“叢林法則”的尋租空間肯定也會遭受強(qiáng)烈阻擊。因此,需要配以更大范圍的政府信息公開監(jiān)督機(jī)制、更大程度的執(zhí)政黨依法活動機(jī)制、更下力氣落實(shí)限制政府權(quán)力的機(jī)制、更多的民間社群組織參與公共事務(wù)處理機(jī)制等。第三,改革中的高風(fēng)險領(lǐng)域諸如金融領(lǐng)域、資本流動、人民幣兌換等需要市場和市場主體共同分擔(dān),同時要有替補(bǔ)及讓監(jiān)管更有效。比如,上海自貿(mào)區(qū)的亮點(diǎn)之一就是加快開放中國金融業(yè)的“投資金融”,即從前端的“產(chǎn)業(yè)金融”向后端的“商務(wù)金融”延伸。但是,“金融自由化的順序安排不是最重要的因素,最關(guān)鍵的問題是,能否堅持做到金融開放與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密切配合?！逼渲?涉及到底如何精準(zhǔn)把握行政執(zhí)法的尺度,前提是政府能否有效識別商務(wù)金融的真實(shí)狀態(tài),這不僅是需要建立高度關(guān)注上海自貿(mào)區(qū)可能造成的非對稱的貨幣環(huán)境所形成的內(nèi)外利差,以及由此導(dǎo)致的海內(nèi)外大量游資對人民幣資產(chǎn)進(jìn)行“無風(fēng)險套利”結(jié)果的預(yù)警和防范機(jī)制,更重要的是建立一批強(qiáng)大的中國企業(yè)軍團(tuán)的良性培育機(jī)制,為未來中國資本市場創(chuàng)造財富能力打下堅實(shí)基礎(chǔ)。五、司法體制的轉(zhuǎn)型:從體制主義到專業(yè)化接軌國際標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的新多邊立場,以及簡政放權(quán)式的新政治體制改革突破,實(shí)際上是從國際和國內(nèi)兩個角度,對發(fā)生于上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的這場法律試驗徘徊于“積極”和“慎重”之間權(quán)衡的新難題,從立法框架到執(zhí)法體制進(jìn)行了改革深水區(qū)的制度探索。如果這兩個方面的內(nèi)容就是所謂上海自貿(mào)區(qū)改革在國境線上意義“一線放開”的兩大重點(diǎn),那么“二線守住”的深層蘊(yùn)涵,就不單是以上海自貿(mào)區(qū)的空間分界線為標(biāo)志的中國國內(nèi)市場分界線,同時也是作為法律試驗之一的深水區(qū)司法改革程度,在職權(quán)配置上是“新制特權(quán)”還是“框架微調(diào)”,在規(guī)則順位上是“國際優(yōu)先”還是“國內(nèi)優(yōu)先”,在底線監(jiān)管上是“放松”還是“收緊”的分水嶺。涉及上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的司法機(jī)構(gòu)設(shè)置,最大的爭議在于是否有必要在現(xiàn)有的司法派出機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上,提高位階而專門成立一級法院或檢察院,抑或成立類似知識產(chǎn)權(quán)法院這樣的專門司法機(jī)構(gòu)。提高試驗區(qū)內(nèi)的司法機(jī)構(gòu)位階,無非出于兩種考慮:一是基于上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)法律試驗的前沿性和復(fù)雜性,提高位階有助于司法運(yùn)作機(jī)制的改革嘗試,同時可以提供更加優(yōu)質(zhì)高效和專門性的強(qiáng)有力司法保障;二是設(shè)置一級司法機(jī)構(gòu)可以適當(dāng)緩解試驗區(qū)所在地方政府制約司法獨(dú)立的問題,該方案可以在相當(dāng)程度上擺脫司法與行政轄區(qū)合一的流弊,法官任免和財政預(yù)算能夠平滑接入作為司法改革創(chuàng)新的省級以下司法垂直化的方案,比較有利于保持專業(yè)化獨(dú)立。但從司法組織和職權(quán)配置的角度來看,這一方案涉及面過大,成本收益比例也有待考量。其實(shí),把司法轄區(qū)與行政區(qū)劃分離,是否就一定能避免上海自貿(mào)區(qū)陷入司法地方化的固疾,以實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的司法獨(dú)立?而反證的邏輯又是,司法地方化系轄區(qū)重合所致的說法,是否就是相對可靠的論斷?實(shí)際上,除了眾所周知的美國存在聯(lián)邦和州兩套法院系統(tǒng),“州法院系統(tǒng)在相當(dāng)程度上保持著地方自治”;相對于以中央集權(quán)著稱的法國,“英國實(shí)際上是一個國家能力遠(yuǎn)強(qiáng)于法國的現(xiàn)代國家,可它也仍保持著地方自治,甚至被認(rèn)為是事實(shí)上的聯(lián)邦制”;頗為類似的還有澳大利亞和德國,它們的聯(lián)邦法院功能相對有限,而地方法院則都是一方獨(dú)大。ue583瑏瑤細(xì)究之下,即可發(fā)現(xiàn)這些聯(lián)邦制或準(zhǔn)聯(lián)邦制國家的地方司法與行政轄區(qū)都沒有錯位分開。此外,即使是地緣一衣帶水且法律血緣近似的日本,除了北海道,其他所有法院的轄區(qū)也均與各都府縣的行政區(qū)域相同。ue583瑏瑥而且從國外情況來看,它們的司法轄區(qū)與行政區(qū)劃重合,并沒有必然導(dǎo)致司法地方化的現(xiàn)象,司法仍保持高度的專業(yè)化獨(dú)立。可見,擺脫地方化的法院司法改革,關(guān)鍵不在于轄區(qū)的分離。歸根到底,上海自貿(mào)區(qū)推動的這場法律試驗中,已步入深水區(qū)的司法改革能否擺脫地方行政控制,以對接國際和實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的司法獨(dú)立,其實(shí)從本質(zhì)上是“行政機(jī)構(gòu)與司法機(jī)構(gòu)的力量對比結(jié)果”。如果上海自貿(mào)區(qū)在“一線放開”的兩項重點(diǎn)改革,最終仍是抱持強(qiáng)大的行政管制權(quán)力,那么所有的政府實(shí)際上還是相互纏繞在一起的,而司法權(quán)仍是羸弱而無法承受之重。這樣,上海自貿(mào)區(qū)的法律試驗即使是期待獨(dú)立的完整建制以擺脫地方控制,但事實(shí)上行政權(quán)力對司法的侵蝕也還會擴(kuò)散性地普遍存在。所以,假設(shè)上海自貿(mào)區(qū)無法從改變力量對比上著手改造司法職權(quán)的配置,那么,這種法律試驗的最佳狀態(tài),至多也只能是一定程度地保障司法機(jī)構(gòu)對地方政府的相對獨(dú)立。因為畢竟絕大多數(shù)案件局限于“兩審終審制”,肯定還是在一個封閉的低級別法院層次上獲得解決。此時,那些缺少地方自治傳統(tǒng),而且身處歷史積淀下來的“關(guān)系社會”里的中國地方官員,ue583瑏瑦哪怕是最小的基層官僚,借助于慣性使然的那種纏繞在一起的行政系統(tǒng),仍會在這個封閉區(qū)域內(nèi)代表著政府權(quán)威,進(jìn)而伸長和鏈接早已行政一體化的觸角,滲透性地影響著哪怕是上一級司法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立;與此同時,上一級司法機(jī)構(gòu)由于根本無權(quán)挑戰(zhàn)或?qū)彶槟呐率侨魏渭墑e和形式的地方性法規(guī),而且又無法憑依強(qiáng)勢的法定職權(quán)來細(xì)致無遺地制約行政權(quán)力的濫施,使得司法依附行政會依然故我,其結(jié)果就是使得走向?qū)I(yè)化的司法一體化根本無從談起。概言之,如果作為上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)權(quán)力最小部門的司法機(jī)構(gòu)勢單力薄,面對強(qiáng)大的政府,勢必還是難以擺脫受制于地方化的烙印。很顯然,只剩下提供強(qiáng)有力的司法保障和優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)這唯一的理由,加之兩部涉及司法機(jī)構(gòu)組織法的形式藩籬,試圖在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立一級司法機(jī)構(gòu)的設(shè)想恐怕不太現(xiàn)實(shí),至多只能是“框架微調(diào)”。畢竟深化司法體制改革作為政治體制改革的重要組成部分,同樣事關(guān)全局,牽一發(fā)而動全身。接下來在現(xiàn)有的司法派出機(jī)構(gòu)里,當(dāng)法律適用遭遇國外與國內(nèi)法律發(fā)生沖突,它們的優(yōu)先順位如何敲定?簡單地說,一是適用中國已經(jīng)加入的相關(guān)國際游戲規(guī)則;二是適用中國現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)。但是,隨著上海自貿(mào)區(qū)更多的實(shí)質(zhì)性運(yùn)轉(zhuǎn),不僅讓既有法律在許多方面不能直接適用,而且會涌現(xiàn)更多新生的問題,更為關(guān)鍵的是,深水區(qū)改革會觸及很多早已被法律固化的體制之殤,試驗區(qū)內(nèi)的司法機(jī)構(gòu)面對著更多法律之外的權(quán)衡。比如,以商業(yè)銀行為代表的金融特許經(jīng)營機(jī)構(gòu),在現(xiàn)行體系中高儲蓄率和低存款利率將民眾的資金轉(zhuǎn)化為廉價貸款,絕大部分貸給了規(guī)模企業(yè)和地方融資平臺,而中小企業(yè)常常面臨資金匱乏,儲戶則在忍受實(shí)際的負(fù)利率之苦。在這一意義上,“影子銀行”只是市場對現(xiàn)行配置模式說不的無奈選擇。因而當(dāng)進(jìn)入司法程序的糾紛處理中影子銀行遭遇商業(yè)銀行時,負(fù)面清單、簡政放權(quán)等金融許可制度之外的深水區(qū)改革的價值理性,試驗區(qū)內(nèi)的司法派出機(jī)構(gòu)無疑應(yīng)在法律的形式理性與類似這樣的價值理性之間進(jìn)行審慎的權(quán)衡。為應(yīng)對這一窘境,上海自貿(mào)區(qū)在金融領(lǐng)域試點(diǎn)了一系列重大改革。相對于建設(shè)一個“自由貿(mào)易港”,上?；诮ㄔO(shè)國際金融中心的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢,在試驗區(qū)的金融法律制度開放上會邁得更大,內(nèi)涵也會更多?？梢哉f,人民幣資本項目逐步開放、利率市場化、匯率自由兌換、金融業(yè)對外開放和離岸金融中心等,都是上海自貿(mào)區(qū)先行先試的重中之重。但是,金融領(lǐng)域開放面臨較大風(fēng)險,尤以人民幣匯率市場化和資本項下開放為典型。海內(nèi)外資本可能借此平臺瘋狂套利,進(jìn)而沖擊整個國家的資本市場及實(shí)體經(jīng)濟(jì)。對此,一線開放后的行政監(jiān)管主要是建立起比較完備的信息系統(tǒng),監(jiān)控金融機(jī)構(gòu)的行為,但不實(shí)施管理,一般也不進(jìn)行干預(yù)。在沒有大的國際資本進(jìn)出時完全由市場來決定其行為,但當(dāng)出現(xiàn)大的金融動蕩如金融危機(jī)時,央行可進(jìn)行一定程度的干預(yù)。同樣,遭遇糾紛時的司法機(jī)構(gòu)對應(yīng)處置原則,就是一般情況下的“國際優(yōu)先”,以及特定情況下的“國內(nèi)優(yōu)先”。此外,在作為最后救濟(jì)底線的后衛(wèi)監(jiān)管上,上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的派出司法機(jī)構(gòu)在“放松”與“收緊”的選擇上,除了更多法律本身的調(diào)整,還更大跨度地涉及不同法系之間構(gòu)建制度體系和解決糾紛路徑的巨大差異。比如,長期以來中國采用的是大陸法系的正面清單模式,即對外資分為鼓勵類、限制類和禁止類,并以外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的形式進(jìn)行發(fā)布,使得監(jiān)管部門有機(jī)會進(jìn)行事前審查,形成了很大的灰色尋租地帶,而上海自貿(mào)區(qū)的這場法律試驗基本上采取的是英美法系“法無禁止即自由”的負(fù)面清單模式。ue583瑏瑧因此,一旦出現(xiàn)了法律漏洞時的新型法律糾紛處置時,判例抑或當(dāng)前中國意義上的指導(dǎo)性案例,將是派出司法機(jī)構(gòu)適用法律的主要方面。此外,借入仲裁、商調(diào)也將是解紛的重要渠道。當(dāng)然,在維護(hù)社會秩序和打擊經(jīng)濟(jì)犯罪方面,中國現(xiàn)行的刑事等方面的法律法規(guī)應(yīng)正常適用于發(fā)生在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的行為,而不應(yīng)有“放松”和“收緊”的概念。六、轉(zhuǎn)變政策,強(qiáng)調(diào)制度的因果性顯而易見,上海自貿(mào)區(qū)掀起的新一輪改革開放的戰(zhàn)略高度、政策意義和影響范圍都是前所未有的。因為它已不僅是改革,更加是體制性的制度轉(zhuǎn)型和變遷,是強(qiáng)調(diào)從人口紅利、政策紅利走向制度紅利。試圖實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),上海自貿(mào)區(qū)需要的是在“積極”和“慎重”之間進(jìn)行大膽而穩(wěn)健的改革,完成從“法律試驗”到“制度轉(zhuǎn)型”的變遷。為了實(shí)現(xiàn)這一變遷,深水區(qū)改革至少應(yīng)當(dāng)研究和突破以下重點(diǎn)命題。(一)宏觀與微觀視角的探討首當(dāng)其沖的是,需要從不同的側(cè)面尋找更多的新法律制度設(shè)計和進(jìn)化切入點(diǎn)。上海自貿(mào)區(qū)的這場法律試驗,是中國繼加入WTO后又一次更高層級的開放,它的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越“特區(qū)”、“新區(qū)”、“開發(fā)區(qū)”只是爭取優(yōu)惠政策的層面,實(shí)際上已是從根本性的制度乃至體制上探索要素市場開放、政府邊界厘清和行政管制放開。出于穩(wěn)健的考慮,作為改革基礎(chǔ)的立法框架和相應(yīng)的制度安排上,需要更為精當(dāng)?shù)靥幚砗酶母镩_放前瞻性與法律階段性的關(guān)系、改革開放可變性與法律穩(wěn)定性的關(guān)系、改革開放需求特殊性與法律的普適性之間的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上,當(dāng)下鋪天蓋地地涉及準(zhǔn)入前國民待遇、負(fù)面清單模式、利率市場化、匯率自由兌換、兩線分離的境內(nèi)關(guān)外監(jiān)管、金融業(yè)對外開放、離岸金融中心建設(shè)等國家宏觀層面治理的熱議和討論,早已成為廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。以推動金融改革的法律試驗為例。目前討論上海自貿(mào)區(qū)面臨的金融改革困境問題,絕大多數(shù)指向的是強(qiáng)調(diào)金融業(yè)即使在物理的狹窄空間內(nèi)仍可進(jìn)行天文數(shù)字般擴(kuò)張的可能性,讓其與更多地依賴于土地、資源和勞動力等傳統(tǒng)資源的制造業(yè)存在很大的天然區(qū)別,加之試驗區(qū)域一般只監(jiān)管貨物而不監(jiān)管出入人員,因而資金出入自貿(mào)區(qū)進(jìn)行套利相對便利。所以,更多研究所關(guān)注的是,到底怎么借助于法律風(fēng)險體系的建立,更為有效控制自貿(mào)區(qū)內(nèi)外因為利率市場化和人民幣可兌換造成的熱錢套利現(xiàn)象。但是,涉及自貿(mào)區(qū)金融改革的法律制度研究,卻鮮見從企業(yè)微觀視角加以展開。實(shí)際上,深水區(qū)金融法律試驗的目標(biāo)不僅是國家治理能力的升級,同時也是企業(yè)融資和海外投資的新制度和路徑設(shè)計,這就為下一步深水區(qū)改革所帶來的法律制度轉(zhuǎn)型變遷研究提出了不同側(cè)面的更多新命題。作為新的戰(zhàn)略發(fā)展支點(diǎn)的微觀視角,涉及金融改革的相應(yīng)法律制度命題可以包括:中小微創(chuàng)新制造型企業(yè)面對大金融機(jī)構(gòu)缺乏動力及難以勝任差異化貸款,應(yīng)當(dāng)如何借助于第三方項目評估的專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)金融部門的運(yùn)作,來支持中小微企業(yè)的創(chuàng)新和融資需求;同時,中小金融機(jī)構(gòu)面對銀監(jiān)部門遏制“靠息差調(diào)整”爭搶客戶的限制,又應(yīng)當(dāng)如何借入混業(yè)經(jīng)營而轉(zhuǎn)向更為穩(wěn)定的“關(guān)系型金融”服務(wù)模式,即除了前期貸款,還可以針對貸款企業(yè)的資金帳戶管理、企業(yè)財產(chǎn)保險等金融需求提供“一站式”的全套服務(wù);此外,面對中國企業(yè)在海外法律上的“集體失語”,以及相應(yīng)的海外投資長期性連遭慘敗的境況,應(yīng)當(dāng)如何讓企業(yè)得到擁有國際金融業(yè)務(wù)能力的銀行和券商的支持,建立起更為完善的服務(wù)中資企業(yè)“走出去”的涉外金融業(yè)務(wù)平臺及相應(yīng)的法律制度體系,讓中國企業(yè)在海外公平競爭的環(huán)境中獲得更快發(fā)展。換言之,上海自貿(mào)區(qū)的深水區(qū)改革法律試驗,在法律制度的框架設(shè)計之始,就需要更多地甄選和切入不僅宏觀而且微觀的多元化視角,以及與之相應(yīng)的一系列點(diǎn)式命題的深入研究。否則,這場難度和跨度極大的法律試驗可能就會變?yōu)橹袊邔佑忠淮巍皢伪贿M(jìn)”的高壓下命令式改革,天然地缺少自下而上的民間反向推動改革的動力。(二)已經(jīng)完成改革布局,也必須以制度化的視角推進(jìn)中國深水區(qū)改革前面曾經(jīng)提及,印上了中國邁入深水區(qū)改革符號的上海自貿(mào)區(qū)建設(shè),是迫于國內(nèi)國際壓力的試驗之措。其核心是以接軌國際慣例這種更大的開放,倒逼對以往總是借口“中國特色”的政府管制,進(jìn)行簡政放權(quán)的政治體制改革。事實(shí)上,“相對激進(jìn)的上海自貿(mào)區(qū)改革進(jìn)程中面臨許多的挑戰(zhàn),縱橫交錯的既得利益集團(tuán)是最大的阻力。不過,也只有通過進(jìn)取型的倒逼機(jī)制,讓改革與守成不斷碰撞,才可能推演出各方認(rèn)可并穩(wěn)定可行的全局性改革路徑,這也正是自貿(mào)區(qū)的杠桿價值所在?！币虼?上海自貿(mào)區(qū)絕非像美國自貿(mào)區(qū)的擴(kuò)張路線那樣,只要提供單一的稅收優(yōu)惠政策就可以迅速完成數(shù)量的增加。ue583瑏瑨改革深水區(qū)的中國這場試驗具有極為深刻的背景,它的可復(fù)制可推廣的深遠(yuǎn)意義遠(yuǎn)不止于此,其目標(biāo)是借此完成新一輪改革布局,而不是簡單的單一政策釋放。換句話說,上海自貿(mào)區(qū)28平方公里,即使以后中國涌現(xiàn)出更多的自貿(mào)區(qū),數(shù)量上的發(fā)展不是重要的,最為重要的是如何以此撬動和推進(jìn)新的政治體制改革。從這個意義上,所有涉及的貿(mào)易、投資自由化措施,一旦較長時間內(nèi)依然是局限在上海乃至今后更多獲批的這些“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)”里,意義就并不是很大,其仍然只是著眼于過去“開發(fā)區(qū)”、“園區(qū)”那樣的個性化優(yōu)惠政策,并非放之四海而皆準(zhǔn)的可復(fù)制可推廣,不僅不可能就此打造中國經(jīng)濟(jì)的“升級版”,而且讓功能上賦予普適性意義的法律也就無從置喙。由此帶來下一步必然邏輯就是,法律的缺位只會讓自貿(mào)區(qū)已觸動了諸多既得利益集團(tuán)的“敢于碰硬”的這場改革難以持久,終而出現(xiàn)人去政息甚至夭折而亡?？梢?納入法律框架內(nèi)的持續(xù)穩(wěn)定、功能合理和輻射性強(qiáng),才是中國深