中國土壤環(huán)境管理發(fā)展歷程的四個階段

中國土壤環(huán)境管理發(fā)展歷程的四個階段摘要：土壤是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，關(guān)系人民群眾身體健康，關(guān)系美麗中國建設(shè)，保護(hù)好土壤環(huán)境是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和維護(hù)國家生態(tài)安全的重要內(nèi)容。本文系統(tǒng)梳理了20世紀(jì)80年代以來中國土壤環(huán)境管理政策發(fā)展歷程，并將其劃分為土壤環(huán)境基礎(chǔ)調(diào)查、農(nóng)用地土壤污染治理、土壤污染狀況調(diào)查和試點(diǎn)示范、土壤污染風(fēng)險管控四個階段，提出了當(dāng)前基于風(fēng)險管控的土壤環(huán)境管理總體思路，以及土壤污染預(yù)防和保護(hù)、農(nóng)用地分類管理、建設(shè)用地準(zhǔn)入管理等主要制度具體要求。立足土壤污染防治實際和生態(tài)環(huán)境保護(hù)新形勢、新要求，分析今后一段時期中國土壤環(huán)境管理的發(fā)展趨勢，并從制度標(biāo)準(zhǔn)完善、分級分類分區(qū)差異化防控、風(fēng)險協(xié)同管控、技術(shù)創(chuàng)新等方面提出完善對策與建議。引言土壤環(huán)境事關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人居環(huán)境健康，是保障人民群眾“吃得放心、住得安心”的大事。近年來，中國堅持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險管控的總體思路，以管控土壤污染風(fēng)險為核心，采取一系列有效措施，土壤污染防治取得積極進(jìn)展：完成全國農(nóng)用地土壤污染狀況詳查和重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查，初步建成全國土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng);頒布《土壤污染防治法》，發(fā)布農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)，出臺一系列土壤環(huán)境管理規(guī)章，基本建立了以風(fēng)險管控為核心的土壤環(huán)境管理框架，深入推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)[1-3]。但長期以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展粗放，污染物排放量較高，局部地區(qū)土壤污染風(fēng)險較高。相關(guān)調(diào)查表明，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中耕地點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)到19.4%，部分地區(qū)土壤污染較重［4］。一些重有色金屬礦區(qū)周邊耕地土壤重金屬污染問題突出，影響農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量的主要污染物是鎘等重金屬［5,6］。部分學(xué)者對全國土壤污染及其健康風(fēng)險進(jìn)行評估，局部地區(qū)污染嚴(yán)重、污染程度高［7-11］。本文通過對中國土壤污染防治發(fā)展歷程和管理制度體系的系統(tǒng)回顧，立足深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、推進(jìn)美麗中國建設(shè)等新形勢新要求，提出中長期土壤污染防治對策建議。1中國土壤環(huán)境管理政策歷程20世紀(jì)80年代，中國開始關(guān)注礦區(qū)土壤、污灌和六六六、滴滴涕農(nóng)藥大量使用造成的耕地污染等問題，逐步將土壤污染防治納入環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作，開展了一系列基礎(chǔ)調(diào)查，出臺土壤污染防治相關(guān)管理政策，逐步建立了土壤污染風(fēng)險管控體系。根據(jù)土壤污染防治政策研究進(jìn)展，將中國土壤環(huán)境管理發(fā)展歷程劃分為四個階段（圖1）?！傲濉敝痢鞍宋濉睍r期：土壤環(huán)境基礎(chǔ)調(diào)查隨著經(jīng)濟(jì)社會迅速發(fā)展，土壤污染問題越來越受到社會關(guān)注，我國1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》最早在立法中涉及保護(hù)土壤、防治污染的要求：推廣綜合防治和生物防治，合理利用污水灌溉，防止土壤和作物的污染?！傲濉薄捌呶濉逼陂g，相關(guān)部門在國家科技攻關(guān)項目支持下開展了農(nóng)業(yè)土壤背景值、全國土壤環(huán)境背景值和土壤環(huán)境容量等基礎(chǔ)研究，編輯出版了《中國土壤元素背景值》和《土壤環(huán)境背景值圖集》;在此基礎(chǔ)上，制訂了《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB15618-1995),填補(bǔ)了中國土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的空白。此外，還頒布了《農(nóng)用污泥中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB4284-1984)、《城鎮(zhèn)垃圾農(nóng)用控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB8172-1987)、《農(nóng)用粉煤灰中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB8173-1987)等農(nóng)用地土壤污染源防控技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。“九五”至“十五”時期：農(nóng)用地土壤污染治理中國人口基數(shù)大，耕地面積小，對土壤環(huán)境關(guān)注的重點(diǎn)是提高土壤肥力、增加糧食產(chǎn)量，因此該階段土壤污染防治的重點(diǎn)仍然是農(nóng)用地?！秶噎h(huán)境保護(hù)“十五”計劃》提出了防止農(nóng)作物污染、確保農(nóng)產(chǎn)品安全的土壤污染防治具體措施，例如，開展全國土壤污染調(diào)查和污染防治示范，建立農(nóng)產(chǎn)品安全檢測和監(jiān)管體系;土壤污染防治要求也零散出現(xiàn)在《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《農(nóng)藥管理條例》等相關(guān)法規(guī)中。針對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量管理，2001年起，中國環(huán)境監(jiān)測總站組織開展“菜籃子”基地、污水灌溉區(qū)和有機(jī)食品生產(chǎn)基地土壤環(huán)境質(zhì)量專項調(diào)查工作，為農(nóng)用地土壤污染治理了基礎(chǔ)支撐。此外，開展了土壤污染防治與修復(fù)技術(shù)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究，發(fā)布實施《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險評價基準(zhǔn)》(HJ/T25-1999)，制定了一批土壤環(huán)境監(jiān)測分析方法，有效提升了中國土壤環(huán)境管理水平。1.3“十一五”至“十二五”時期：土壤污染狀況調(diào)查和試點(diǎn)示范該階段土壤污染防治逐漸成為環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)，相關(guān)政策部署相繼出臺，并開展了一系列土壤污染狀況調(diào)查、治理試點(diǎn)示范等工作。2008年，原國家環(huán)?？偩衷诒本┱匍_第一次全國土壤污染防治工作會議，要求切實解決當(dāng)前突出的土壤環(huán)境問題;同年6月，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》，提出開展農(nóng)用土壤環(huán)境監(jiān)測評估與安全性劃分、全國土壤污染狀況調(diào)查、土壤修復(fù)與綜合治理試點(diǎn)示范等具體任務(wù)。此后，《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》等均對土壤污染防治提出明確要求。2013年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排》，土壤污染防治工作逐步提上重要議事日程。為掌握全國土壤污染狀況，2005-2013年，原環(huán)境保護(hù)部、原國土資源部聯(lián)合開展了首次全國土壤污染狀況調(diào)查，從國家尺度上初步摸清了土壤污染狀況?！笆濉逼陂g，開展了土壤環(huán)境質(zhì)量例行監(jiān)測試點(diǎn)，分別對污染企業(yè)周邊、基本農(nóng)田區(qū)（糧棉油）、蔬菜基地、集中式飲用水源地和規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場周邊開展監(jiān)測。同時，在大中城市周邊、重金屬污染防治重點(diǎn)區(qū)域等開展土壤污染治理與修復(fù)試點(diǎn)示范。此外，原環(huán)境保護(hù)部組織開展了“污染土壤修復(fù)與綜合治理試點(diǎn)”專項研究，國家“863計劃”支持開展了“典型工業(yè)污染場地土壤修復(fù)關(guān)鍵技術(shù)研究與綜合示范”，實施了一批土壤污染治理與修復(fù)示范項目。1.4“十三五”時期：土壤污染風(fēng)險管控2016年，國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》，這是中國土壤環(huán)境管理領(lǐng)域的綱領(lǐng)性文件，對今后一個時期中國土壤污染防治工作作出了全面部署。2018年，黨中央印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，將凈土保衛(wèi)戰(zhàn)納入污染防治三大保衛(wèi)戰(zhàn)之一。2020年2月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《美麗中國建設(shè)評估指標(biāo)體系及實施方案》，將土壤安全納入美麗中國建設(shè)評估指標(biāo)。根據(jù)國內(nèi)外土壤污染防治經(jīng)驗，中國建立了以風(fēng)險管控為核心的土壤污染防治體系：出臺了《土壤污染防治法》，填補(bǔ)了中國土壤污染防治領(lǐng)域法律空白;出臺污染地塊、農(nóng)用地、工礦用地土壤環(huán)境管理辦法等部門規(guī)章，土壤污染責(zé)任人認(rèn)定辦法、農(nóng)用地、建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)，以及建設(shè)用地風(fēng)險管控等系列技術(shù)導(dǎo)則，建立了“一法兩標(biāo)三部令”土壤污染防治法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系;完成農(nóng)用地土壤污染狀況詳查和重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地土壤狀況調(diào)查，基本掌握全國土壤污染底數(shù);建成覆蓋不同地區(qū)、不同類型的土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，基本摸清了耕地污染的現(xiàn)狀和空間分布。上述工作有力提升了中國受污染耕地安全利用和建設(shè)用地風(fēng)險管控水平。2中國土壤環(huán)境管理政策現(xiàn)狀形成以風(fēng)險管控為核心的土壤環(huán)境管理總體思路土壤采取優(yōu)先保護(hù)的投入比例遠(yuǎn)低于后期風(fēng)險管控和治理成本，因此中國借鑒發(fā)達(dá)國家土壤污染防治經(jīng)驗，結(jié)合近年來土壤污染防治實踐探索，綜合考慮現(xiàn)階段土壤污染現(xiàn)狀和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際，不同于大氣、水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理的思路，形成以風(fēng)險管控為核心的土壤環(huán)境管理思路，即通過采取源頭減量、污染阻斷等措施，消除或管控土壤環(huán)境風(fēng)險，降低對周邊環(huán)境的影響［12］。土壤污染風(fēng)險管控的要求主要體現(xiàn)在四個方面：①“防”，即通過合理空間布局管控、土壤環(huán)境準(zhǔn)入等措施，預(yù)防土壤污染產(chǎn)生;②“控”，即通過企業(yè)生產(chǎn)過程環(huán)境管理、污染物排放控制、提標(biāo)改造升級、農(nóng)業(yè)面源污染治理等，管控土地利用過程環(huán)境風(fēng)險;③“治”，即針對污染的土壤，采取以風(fēng)險管控為主的措施，例如，農(nóng)用地農(nóng)藝調(diào)控、替代種植，污染地塊禁止人員進(jìn)入、建設(shè)污染阻隔工程等;④“管”，即利用環(huán)境執(zhí)法、定期土壤環(huán)境監(jiān)測等管理手段，保障污染防治措施落實，降低土壤環(huán)境風(fēng)險。中國土壤環(huán)境管理的目標(biāo)是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全，基于風(fēng)險管控的總體思路和要求，現(xiàn)階段土壤污染防治的三大重點(diǎn)是防控新增污染、管控農(nóng)用地和建設(shè)用地兩大地類環(huán)境風(fēng)險，并以《土壤污染防治行動計劃》《土壤污染防治法》實施為基礎(chǔ)，建立土壤污染防治的基本框架和政策體系（圖2）。在防控新增污染方面，建立土壤污染預(yù)防和保護(hù)制度，重點(diǎn)對工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活三大污染源進(jìn)行管理，做好土壤環(huán)境準(zhǔn)入、過程監(jiān)管、地塊退役等環(huán)節(jié)的全過程管理;在農(nóng)用地管理方面，建立農(nóng)用地分類管理制度，即根據(jù)農(nóng)用地土壤環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等分類實施土壤環(huán)境管理;在建設(shè)用地管理方面，建立準(zhǔn)入管理制度，開發(fā)利用的地塊必須符合相應(yīng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量要求，從而推動污染土壤的風(fēng)險管控和修復(fù)，下文也將進(jìn)行重點(diǎn)介紹。此外，我國還以法律形式規(guī)定了土壤污染風(fēng)險防控實施的保障機(jī)制。例如，實行統(tǒng)一的土壤環(huán)境監(jiān)測制度，建立覆蓋生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等的全國土壤環(huán)境監(jiān)測體系，并每十年至少組織一次土壤污染狀況普查;建立土壤調(diào)查和評估制度，對存在環(huán)境風(fēng)險的地塊開展土壤污染狀況調(diào)查和風(fēng)險評估，并實施后期風(fēng)險管控和修復(fù)等活動;建立省級土壤污染防治基金制度，解決責(zé)任主體不清晰的歷史遺留污染、專項資金投入模式渠道窄等問題。明確了全過程防控的土壤污染預(yù)防和保護(hù)政策土壤污染預(yù)防和保護(hù)通過加強(qiáng)前期土壤環(huán)境管理，減少污染物排放，顯著降低土壤環(huán)境風(fēng)險和后期治理成本，以最小投入獲得最大的環(huán)境效益。從地塊準(zhǔn)入、使用過程、地塊退役等環(huán)節(jié)，形成基于地塊全生命周期管理的全過程防控機(jī)制：在地塊準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，提出合理空間布局管控、排放有毒有害物質(zhì)的重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)開展土壤環(huán)境影響評價、符合相應(yīng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量要求的地塊方可進(jìn)行開發(fā)利用等預(yù)防措施;在地塊使用環(huán)節(jié)，采取土壤和地下水自行監(jiān)測、土壤污染隱患排查、提標(biāo)改造、在產(chǎn)企業(yè)風(fēng)險防控、合理使用農(nóng)藥化肥等措施，防止新增污染;在地塊退役環(huán)節(jié)，生產(chǎn)過程終止的重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地進(jìn)入土壤調(diào)查評估和風(fēng)險管控程序，涉及生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備拆除活動的采取防止土壤污染的措施。土壤污染源頭防控是綜合性的系統(tǒng)工程，還包括農(nóng)業(yè)投入品、畜禽養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理，重點(diǎn)保障未污染的耕地、林地、草地和飲用水水源地環(huán)境風(fēng)險。因此，建立了區(qū)域尺度的土壤污染源綜合防控制度，開展區(qū)域土壤污染源解析和監(jiān)測預(yù)警，識別土壤污染的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)污染源，研判土壤污染變化趨勢，作為區(qū)域土壤環(huán)境保護(hù)政策、地塊尺度污染源管控策略制定的依據(jù)。制定了基于農(nóng)用地土壤環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的分類管理政策長期以來，中國農(nóng)用地土壤環(huán)境管理是對照農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行超標(biāo)評價，并根據(jù)超標(biāo)倍數(shù)劃分污染等級，未考慮農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量狀況［13］。近年來逐漸開展農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險和農(nóng)用地土壤生態(tài)風(fēng)險協(xié)同評價，以保護(hù)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全為主要目標(biāo)，出臺了農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，劃出了篩選值和管制值兩條標(biāo)準(zhǔn)線。土壤中污染物含量低于篩選值的，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)作物生長或土壤生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險低，一般情況下可以忽略;高于管制值的，食用農(nóng)產(chǎn)品不符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)等農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險高;土壤污染物含量介于篩選值和管制值之間的，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)作物生長或土壤生態(tài)環(huán)境可能存在風(fēng)險［14］。根據(jù)土壤環(huán)境質(zhì)量和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量情況等，中國建立了農(nóng)用地分類管理制度，即將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類和嚴(yán)格管控類三個類別，分類實施土壤環(huán)境管理。優(yōu)先保護(hù)類農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量較好，以保護(hù)措施為主，例如將符合條件的優(yōu)先保護(hù)類耕地劃為永久基本農(nóng)田、嚴(yán)格新建可能造成土壤污染的建設(shè)項目。安全利用類農(nóng)用地存在農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險，通過采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等措施，降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險。嚴(yán)格管控類農(nóng)用地難以通過安全利用措施降低污染風(fēng)險，因此采取劃定特定農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)格管控區(qū)域、土壤和農(nóng)產(chǎn)品協(xié)同監(jiān)測與評價、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、退耕還林還草、輪作休耕等風(fēng)險管控措施。形成了以準(zhǔn)入管理為核心的建設(shè)用地風(fēng)險管控和修復(fù)制度中國逐步建立了涵蓋用地準(zhǔn)入、污染預(yù)防、調(diào)查評估、風(fēng)險管控或修復(fù)、效果評估、再開發(fā)利用等全過程的建設(shè)用地土壤環(huán)境監(jiān)管體系，并建立了建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄制度［15］（圖3）。實施建設(shè)用地準(zhǔn)入管理，即開發(fā)利用的土地必須符合相應(yīng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量要求。經(jīng)普查詳查和監(jiān)測等表明存在土壤污染風(fēng)險、用途變更為住宅和公共管理與公共服務(wù)用地、土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位用途變更或土地使用權(quán)變更的地塊，需開展土壤污染狀況調(diào)查;存在污染的進(jìn)一步開展風(fēng)險評估。風(fēng)險評估結(jié)果表明需要實施風(fēng)險管控、修復(fù)的地塊，納入建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄，結(jié)合土地利用規(guī)劃，采取相應(yīng)的風(fēng)險管控和修復(fù)措施，并開展效果評估及后期環(huán)境管理。建設(shè)用地風(fēng)險管控措施包括提出劃定隔離區(qū)域的建議、土壤及地下水污染狀況監(jiān)測等，修復(fù)技術(shù)包括固化穩(wěn)定化、熱脫附、水泥窯協(xié)同處置等，通常情況下需同時采取多種管控措施。為保障建設(shè)用地調(diào)查和修復(fù)報告質(zhì)量，建立了相關(guān)報告分級評審制度，分別由地市級、省級生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源主管部門，組織對土壤污染狀況調(diào)查報告、風(fēng)險評估報告、風(fēng)險管控效果評估報告、修復(fù)效果評估報告等進(jìn)行評審。建立土壤污染責(zé)任人認(rèn)定制度，由土壤污染責(zé)任人實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù);土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人實施風(fēng)險管控和修復(fù)。3中國土壤環(huán)境管理發(fā)展趨勢中國雖然初步建立了基于風(fēng)險管控的土壤環(huán)境管理制度體系，但是由于土壤污染防治起步較晚、基礎(chǔ)薄弱，土壤污染防治制度體系、協(xié)同監(jiān)管機(jī)制、風(fēng)險管控技術(shù)體系、多元投入機(jī)制等仍不健全［16］。在實現(xiàn)2035年美麗中國建設(shè)目標(biāo)愿景下，土壤環(huán)境管理將逐步從管控風(fēng)險向促進(jìn)土壤生態(tài)系統(tǒng)改善和可持續(xù)利用轉(zhuǎn)變，不斷推動依法治土、科學(xué)治土、系統(tǒng)治土，提高管控措施的針對性和有效性，逐步保障土壤健康。提高風(fēng)險管控措施的針對性和有效性中國從國家層面初步建立了基于不同地類的土壤污染風(fēng)險分級分類的差異化防控制度，但是土壤污染具有明顯的區(qū)域特征，“一刀切”的管理模式難以適應(yīng)不同區(qū)域管控要求。因此，今后土壤環(huán)境管理的重點(diǎn)是提高土壤環(huán)境管理措施的可操作性、科學(xué)性和有效性。例如，對于當(dāng)前污染問題突出、社會廣泛關(guān)注的有色金屬礦區(qū)，與再開發(fā)利用的建設(shè)用地管控思路存在不同，前者主要以防控污染擴(kuò)散為主，后者重點(diǎn)關(guān)注使用過程環(huán)境風(fēng)險，因此需根據(jù)地塊用途因地制宜設(shè)計管控技術(shù)體系。另外，土壤污染風(fēng)險管控一般不能徹底消除環(huán)境風(fēng)險，分類識別、長效監(jiān)管也是推動管控措施有效落實的重要手段。當(dāng)前，中國已完成了土壤污染狀況詳查，基本查明了農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境風(fēng)險，為實施精細(xì)化管理奠定了基礎(chǔ)。下一步需從分區(qū)管理制度設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、管控措施適宜性評價等方面完善管理體系，依據(jù)區(qū)域、行業(yè)、污染物、種植結(jié)構(gòu)等，不斷完善風(fēng)險分級分類分區(qū)管理相關(guān)技術(shù)體系。例如，實施建設(shè)用地高中低風(fēng)險分級管理、高背景值區(qū)土壤安全利用等，提高管控措施的針對性和有效性[17]。“以管代治”推動土壤污染防治責(zé)任落實近年來，在國家法規(guī)政策支持下，中國實施了一批歷史遺留土壤污染治理工程。但是土壤污染治理成本高、見效慢、周期長，結(jié)合國內(nèi)外工作實踐，將預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先作為土壤污染防治的基本原則之一，通過前期管理代替后期治理?！耙怨艽巍本褪峭ㄟ^“誰污染誰治理”、污染物達(dá)標(biāo)排放、總量控制等法律約束，引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部環(huán)境管理，采取污染物減排、生產(chǎn)設(shè)施改造升級、污染防治設(shè)施建設(shè)、完善日常環(huán)境管理等措施，降低后端土壤污染治理的風(fēng)險。推動“以管代治”，依法治土是基本前提，法律作為土壤污染防治的底線和基本要求，倒逼企業(yè)主動承擔(dān)起污染治理的社會責(zé)任，防止因土壤污染威脅生態(tài)環(huán)境安全。同時，政府對土壤污染防治工作負(fù)總責(zé)，通過日常執(zhí)法檢查、生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察等對工礦企業(yè)責(zé)任落實情況進(jìn)行監(jiān)管。逐步推動多要素多領(lǐng)域系統(tǒng)治理一方面，土壤是大氣、水、固體廢物等污染物的最終受體，大氣沉降、地表水、工業(yè)固體廢物堆存、重點(diǎn)污染源周邊地下水等中污染物可通過淋溶、滲漏等進(jìn)入土壤。另一方面，污染土壤也是重要的污染源，會通過大氣降水或灌溉水的入滲淋濾下污染地下水。土壤環(huán)境管理涉及多要素、多部門，通過大數(shù)據(jù)研判、系統(tǒng)管控制度設(shè)計、污染綜合防控是土壤環(huán)境管理的發(fā)展趨勢，也是有效提升土壤環(huán)境監(jiān)管效益和能力的重要手段?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二0三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也提出建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度，實施水土環(huán)境風(fēng)險協(xié)同防控。因此，土壤環(huán)境管理要突出系統(tǒng)協(xié)同的思想，強(qiáng)化地上地下協(xié)同防控，既要管控好水、大氣、固體廢物等土壤污染的源，又要管控好土壤這個污染源，防止地下水、地表水等污染。創(chuàng)新綠色可持續(xù)風(fēng)險管控技術(shù)體系綠色可持續(xù)修復(fù)的概念是指以安全、及時的方式消除和/或控制不可接受風(fēng)險，同時最優(yōu)化修復(fù)的環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)價值。發(fā)達(dá)國家從最早的以嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)值和完全處理處置為修復(fù)目標(biāo)，到基于風(fēng)險的治理修復(fù)和管控策略，已逐步建立起了一套相對完善的管理制度、評價方法和決策工具，并開展了大量的綠色可持續(xù)修復(fù)實踐［18］，例如美國發(fā)布《超級基金綠色修復(fù)戰(zhàn)略》，推動形成綠色修復(fù)技術(shù)評估框架及標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)則。當(dāng)前中國環(huán)境管理的要求不斷加強(qiáng)，通過技術(shù)創(chuàng)新管控污染土壤風(fēng)險、降低修復(fù)成本、提升環(huán)境效益是土壤污染風(fēng)險管控的必然要求，也是中國污染土壤修復(fù)技術(shù)的發(fā)展趨勢［19］。依托國家重點(diǎn)研發(fā)計劃等科研專項，中國也開展了污染場地綠色修復(fù)技術(shù)方法研究探索。2020年4月，中國環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會發(fā)布《污染地塊綠色可持續(xù)修復(fù)通則》，規(guī)定了污染地塊綠色可持續(xù)修復(fù)的原則、評價方法、實施內(nèi)容和技術(shù)要求。今后需進(jìn)一步完善土壤污染綠色可持續(xù)修復(fù)的管理框架和技術(shù)體系，構(gòu)建綠色可持續(xù)修復(fù)與管理制度體系。4對策建議持續(xù)構(gòu)建系統(tǒng)完備的土壤污染防治制度體系土壤污染防治制度體系不完善仍是中國土壤污染防治的薄弱環(huán)節(jié)，因此，應(yīng)將全面構(gòu)建可持續(xù)管理體系、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系和技術(shù)體系作為土壤污染防治工作的重要基礎(chǔ)性工作，精細(xì)化指導(dǎo)土壤污染防治措施落實。首先要構(gòu)建土壤可持續(xù)健康管理、土壤污染協(xié)同防控、土壤污染分區(qū)分級等管理政策，進(jìn)一步完善土壤污染責(zé)任人認(rèn)定、土壤污染防治基金等制度體系，不斷優(yōu)化土壤風(fēng)險管控目標(biāo)要求和中長期管控路徑。其次，分行業(yè)、分區(qū)域完善土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、土壤污染控制等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，健全高背景值區(qū)識別及安全利用、土壤污染修復(fù)工程、土壤污染風(fēng)險管控與修復(fù)效果評估、后期管理、資源化利用等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)［20］，夯實土壤環(huán)境管理基礎(chǔ)支撐。全面建立土壤污染分級分類分區(qū)精細(xì)化防控體系根據(jù)區(qū)域土壤環(huán)境風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)社會條件等，因地制宜推動土壤污染分級分類分區(qū)差異化防控，識別土壤污染防治的優(yōu)先管控區(qū)域、行業(yè)和污染物［21,22］。針對重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地，根據(jù)企業(yè)風(fēng)險篩查、初步采樣調(diào)查等結(jié)果，構(gòu)建