公民表達(dá)權(quán)的法律機(jī)制探索

第第頁公民表達(dá)權(quán)的法律機(jī)制探索本文作者：徐秀霞工作單位：中共吉林省委黨校

公民表達(dá)權(quán)是公民依法享有的由法律確認(rèn),受法律保障和限制,通過一定方式公開發(fā)表、傳遞思想、意見、主張、觀點等內(nèi)容,而不受他人和社會組織非法干涉或侵犯的權(quán)利。[1]表達(dá)權(quán)是憲法學(xué)概念,屬于精神自由權(quán)范疇。精神自由權(quán)包括精神內(nèi)在自由權(quán)和外在自由權(quán)。內(nèi)在自由權(quán)只有表明于外部、傳達(dá)于外部時,方能實現(xiàn),這一實現(xiàn)途徑就構(gòu)成表達(dá)自由的需求。因此,表達(dá)自由與表達(dá)權(quán)可作為同一個概念使用。同志在十七大報告中指出:“要健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”報告第一次開宗明義地將“知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”相并列,作為廣大公民民主權(quán)利的具體指向和內(nèi)涵表述。尤其是報告繼黨的提出“表達(dá)權(quán)”這個概念之后,再度把“表達(dá)權(quán)”列為公民四權(quán)之一,強(qiáng)調(diào)要依法保障,這對于推進(jìn)社會主義民主法治、構(gòu)建和諧社會以及大力發(fā)展文化創(chuàng)新都具有非常重要的意義.

一、保障公民表達(dá)權(quán)的重要意義

⒈保障公民表達(dá)權(quán)是社會主義民主政治賴以建立的堅實基礎(chǔ)。人民民主是社會主義的生命,人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。民主政治的基本原則是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,這就有賴于保障公民表達(dá)權(quán)。使公民能夠自由地表達(dá)其意志和要求,來參與民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。民主是多數(shù)人的選擇,法治則是多數(shù)人選擇的法律制度及其實施狀態(tài),要實現(xiàn)民主選舉,就要讓公民享有表達(dá)權(quán),真正選出代表人民的代表。公民通過各種渠道,發(fā)表意見,集中民意,上傳民情,使執(zhí)政者的決策反映民意,從而得到公眾的認(rèn)同、信任與支持,實現(xiàn)民主決策和民主管理。公民表達(dá)權(quán)是民主決策和民主管理的基礎(chǔ),也是民主建設(shè)的目的,“沒有表達(dá)自由,就不能稱之為民主政治,沒有表達(dá)自由,就無法產(chǎn)生民主政治,沒有表達(dá)自由,就不能維持民主政治?！盵2](p116-117)公民發(fā)表意見、建議是行使監(jiān)督權(quán)的重要方式,公民沒有表達(dá)權(quán),就不可能有真正的監(jiān)督。馬克思曾經(jīng)指出,報刊不僅有權(quán)利而且有義務(wù)嚴(yán)密地監(jiān)督人民代表先生們的活動。早在改革開放之初,同志就告誡我們,一個革命政黨,就怕聽不到人民的聲音,最可怕的是鴉雀無聲。依法保障公民表達(dá)權(quán),是民主制度建設(shè)的內(nèi)容,也是擴(kuò)大公民有序政治參與的要求,可見,表達(dá)自由在基本人權(quán)體系中占有重要的地位,它是民主社會得以確立的基礎(chǔ)。⒉保障公民表達(dá)權(quán)是全面落實依法治國基本方略的重要保證。首先,保障公民表達(dá)權(quán)可以使立法更民主、更科學(xué)。加強(qiáng)立法,提高立法質(zhì)量是依法治國,建設(shè)社會主義法治國家的重要前提。民主立法、科學(xué)立法是提高立法質(zhì)量的保證。因此,要制定和完善中國特色社會主義法律體系,就應(yīng)該借助于公民表達(dá)權(quán)的實現(xiàn),傾聽各種各樣的意見,對相互沖突的利益進(jìn)行分析和比較,找出各自存在的意義和合理性,判斷、衡量它們各自的價值,協(xié)調(diào)好各種利益關(guān)系,從而制定出能夠反映最大多數(shù)人根本愿望和利益的法律體系。否則,“對成員向社會提出建議的任何限制都會削弱民主,降低參與的深度”[3]進(jìn)而影響決策的民主性、科學(xué)性和合理性。其次,保障公民表達(dá)權(quán)有利于促進(jìn)和維護(hù)司法公正。司法公正是社會主義正義的重要體現(xiàn)形式。在和諧社會構(gòu)建過程中,實現(xiàn)司法公正的一個重要手段就是充分保障公民表達(dá)自由的權(quán)利。只有人們表達(dá)自由的權(quán)利特別是新聞自由得到充分的保障,才有助于公民知情權(quán)的實現(xiàn),這樣公民就可以及時關(guān)注有關(guān)案件的司法進(jìn)程,并能夠形成社會輿論,從而實現(xiàn)公民對司法進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利,保證司法公正的實現(xiàn)。第三,保障公民表達(dá)權(quán)有利于促進(jìn)政府依法行政。法治國家的政府應(yīng)該是依法行政的政府,是受人民監(jiān)督的政府。表達(dá)自由對政府依法行政的促進(jìn)作用體現(xiàn)在啟動公共權(quán)力機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督程序。由于內(nèi)部監(jiān)督往往存在信息、工作作風(fēng)乃至利益關(guān)系等的限制和制約,其啟動監(jiān)督程序有自身不可克服的缺陷。但是如果在新聞自由和社會輿論壓力的作用下,往往能夠啟動一公共機(jī)構(gòu)對另一機(jī)構(gòu)的監(jiān)督,從而保證政府依法辦事。不僅如此,表達(dá)自由也會使行政工作人員處于公共輿論和新聞機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之下,有利于形成自我約束機(jī)制,進(jìn)而減少行政活動中的隨意性和專斷性。⒊公民依法行使表達(dá)權(quán)是社會穩(wěn)定與和諧的需要。當(dāng)前,我國經(jīng)濟(jì)體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念發(fā)生了深刻變化,社會經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方政府與法治式、利益關(guān)系和分配方式日益多樣化,不同利益需求的個人和組織逐漸形成,各種利益矛盾不斷增多。因此,只有各社會不同階層、不同群體的人們平等地享有表達(dá)自己的思想、觀點、主張和看法的話語權(quán),才能實現(xiàn)和保障社會公平(平等博弈)。而社會公平是社會穩(wěn)定、和諧的首要條件。同時,不同思想、觀點、不同主張、看法的人們只有平等地享有表達(dá)權(quán)、話語權(quán),才能相互了解、相互協(xié)調(diào)、相互妥協(xié)。沒有相互了解、協(xié)調(diào)和妥協(xié),各種利益沖突無法化解,利益沖突長期不能協(xié)調(diào)、化解,社會就無法穩(wěn)定。⒋保障公民表達(dá)權(quán)是大力推進(jìn)文化創(chuàng)新的動力和需要。推進(jìn)文化創(chuàng)新是黨的十七大對全面加強(qiáng)社會主義文化建設(shè)提出的新要求。推進(jìn)文化創(chuàng)新是我們黨始終代表先進(jìn)文化方向、建設(shè)國家創(chuàng)新體系、解放和發(fā)展文化生產(chǎn)力、不斷滿足人民日益增長的精神文化需求的迫切需要。文化創(chuàng)新必須遵循百花齊放、百家爭鳴的方針。歷史上大凡體現(xiàn)新思想的科學(xué)理論和文化樣式,在初生時總被視為異端。如果社會容許表達(dá)自由,不同的觀點可以自由討論,就可以使偉大的思想家、科學(xué)家脫穎而出,使科學(xué)文化繁榮昌盛。反之,如果沒有表達(dá)自由,在藝術(shù)創(chuàng)作上就難以形成題材、樣式和風(fēng)格的多樣發(fā)展,在學(xué)術(shù)理論上不同觀點和學(xué)派就難以自由討論。因此,保障公民表達(dá)權(quán)也是大力推進(jìn)文化創(chuàng)新的需要。

二、我國公民表達(dá)權(quán)的法制保障現(xiàn)狀及存在的問題

在我國的憲法和法律制度中,無論從表達(dá)自由的形式,還是表達(dá)自由的內(nèi)容來說,我國憲法和法律中都有相應(yīng)的規(guī)定。在我國法律制度體系中,涉及表達(dá)自由的內(nèi)容較為復(fù)雜,法律、法規(guī)、規(guī)章等層次也較多,總體來說,我國憲法和法律對表達(dá)自由的法律保障與規(guī)制主要通過以下幾方面來實現(xiàn):我國現(xiàn)行《憲法》規(guī)定,公民享有言論、出版、集合、結(jié)社、游行、示威的自由。我國《民法通則》規(guī)定,公民合法的民事權(quán)益受法律保護(hù),任何組織和個人不得侵犯。我國《出版管理條例》規(guī)定,公民依法行使出版自由的權(quán)利,各級人民政府應(yīng)當(dāng)予以保障,合法出版物受法律保護(hù),任何組織和個人不得非法干擾、阻止、破壞出版物的出版,公民可以依照本條例的規(guī)定,在出版物上自由表述自己對國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會事務(wù)的見解和意愿,自由發(fā)表自己從事科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的成果。我國《信訪條例》、《著作權(quán)法》、《集會游行示威法》、《音像制品出版管理規(guī)定》等法律、法規(guī)也有相關(guān)規(guī)定。我國刑法主要以言論犯罪的形式對言論自由做了必要的限制。據(jù)統(tǒng)計,我國刑法中有15個罪名是與言論有關(guān)的,如煽動顛覆政府罪,出版歧視、侮辱少數(shù)民族出版物罪,侵犯通信自由罪,誹謗罪等等。此外我國也加人保障公民表達(dá)自由的一系列國際公約,如我國1998年簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》等。另外,我國政府和司法機(jī)關(guān)還十分重視對公民表達(dá)自由的制度保障和司法救濟(jì)。表達(dá)自由作為一項基本的憲法權(quán)利,與其他權(quán)利一樣本身包括十分豐富的內(nèi)容。雖然在我國現(xiàn)行法律制度中有許多涉及表達(dá)自由的法律法規(guī),但是從總體上看,特別是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的不斷深入,我國目前有關(guān)公民表達(dá)自由的法律規(guī)定方面存在的問題也越來越明顯,這些問題主要表現(xiàn)在:一是我國對公民表達(dá)自由的法制保障存在不足。我國憲法沒有明確地把表達(dá)自由作為公民所享有的基本權(quán)利加以規(guī)定。公民表達(dá)權(quán)有政治自由權(quán)利的屬性,又有非政治自由權(quán)利的屬性。因此,公民表達(dá)權(quán)的內(nèi)容既有政治表達(dá)、也有非政治表達(dá),“它涵蓋各項政治自由(言論自由、新聞自由、信息傳播自由、結(jié)社自由、出版自由、集會游行示威自由等等)、科學(xué)研究和文藝創(chuàng)作的自由、對國家機(jī)關(guān)及其工作人員提出批評建議、控告的權(quán)利等等”。實際上各國法律在保障公民政治表達(dá)的同時,也保障公民非政治表達(dá)。但是,我國現(xiàn)行刑法中對剝奪政治權(quán)利的刑罰解釋中包括有“言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由的權(quán)利”。這也是我國憲法所涉及的主要的表達(dá)自由的內(nèi)容。按此理解,憲法所規(guī)定的諸如“言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”是否僅僅就是一種政治權(quán)利,顯然這種解釋是無法涵蓋表達(dá)自由應(yīng)有的內(nèi)涵。[4](p174-175)二是目前法律體系中對表達(dá)自由作出規(guī)定的法律位階有待提高。我國目前法律體系中對表達(dá)自由作出規(guī)定的法律主要是國務(wù)院的行政法規(guī)和部門規(guī)章。這些行政法規(guī)和規(guī)章都是政府制定的,它的立法理念偏重于管理,因此這些法規(guī)、規(guī)章都在不同程度上對公民的表達(dá)自由作出了限制。表達(dá)自由是憲法上的基本權(quán)利,從法理和立法學(xué)基本理論上說,對公民基本權(quán)利的限制屬于法律保留的范疇,而不宜或者說不能以行政法規(guī)或部委規(guī)章來加以限制。換句話說,在我國如果要對這些權(quán)利進(jìn)行限制,只能由全國人大和全國人大常委會以法律的形式進(jìn)行,國務(wù)院和國務(wù)院各部委均沒有這種權(quán)力。因此,要對現(xiàn)行的行政法規(guī)進(jìn)行清理,必要的內(nèi)容應(yīng)盡快由全國人大或全國人大常委會以法律規(guī)定,不合理的應(yīng)予以廢止。從法規(guī)、規(guī)章上升為法律對表達(dá)自由法律制度的完善十分必要,因為法律制定的過程可以在一定程度上克服行政法規(guī)、規(guī)章在立法理念上的不足。三是保障公民表達(dá)權(quán)的司法資源相對缺乏。公民表達(dá)權(quán)與其他社會利益發(fā)生沖突時,司法的公正與法官對利益沖突權(quán)衡分析的智慧就顯得非常重要。而中國目前的司法工作和法官的整體素質(zhì)仍有待提高。四是與公民表達(dá)權(quán)相適應(yīng)的政府信息供給不足。政府信息公開是公民行使表達(dá)權(quán)的基礎(chǔ)。我國正處在新舊體制的轉(zhuǎn)軌時期,貪污腐敗、道德墮落等消極現(xiàn)象還大量存在,客觀上需要公眾、新聞機(jī)構(gòu)通過輿論監(jiān)督形式予以遏止。同時,在討論公共事務(wù)方面,民眾要求更多的知情權(quán)和討論空間,而政府在政務(wù)公開的范圍和深度方面還存在許多欠缺。

三、表達(dá)權(quán)法律保障機(jī)制的健全與完善

⒈完善公民表達(dá)權(quán)的憲法、法律和司法保障制度。首先,應(yīng)在憲法中明確表達(dá)自由為公民的基本權(quán)利。在國家的法律體系中,憲法對公民基本權(quán)利的確認(rèn)和保障在層次上是最高的,在效力上是最強(qiáng)的。因此,只有在憲法“公民有言論、出版自由”以及“國家尊重和保障人權(quán)”規(guī)定的基礎(chǔ)上,對表達(dá)自由作進(jìn)一步的確認(rèn)并作出保障性規(guī)定,才能使憲法的發(fā)展進(jìn)程成為對公民基本權(quán)利和政治權(quán)利的確認(rèn)、保護(hù)的范圍與層次不斷加深的過程,使憲法最終成為公民基本權(quán)利的保障。其次,應(yīng)加緊研究制定《新聞傳播法》、《出版法》、《結(jié)社法》等保障公民表達(dá)權(quán)的重要法律。對公民表達(dá)權(quán)的保護(hù)不但需要憲法這一根本法的保護(hù),同時有賴于具體部門立法的細(xì)化落實。針對目前我國公民表達(dá)權(quán)的法制保障中存在的不足,建議全國人大加緊研究制定《新聞傳播法》、《出版法》、《結(jié)社法》等保障公民表達(dá)權(quán)的重要法律。表達(dá)權(quán)的實現(xiàn)需要表達(dá)平臺,新聞媒體、出版機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體是公民表達(dá)的重要平臺,新聞自由、出版自由和結(jié)社自由也是公民表達(dá)自由的重要體現(xiàn)。改革開放以來,我國的新聞傳播事業(yè)取得很大發(fā)展,新聞媒體已經(jīng)成為傳播黨和國家政策以及人民群眾表達(dá)意愿和要求的重要渠道,但我國還沒有一部規(guī)范新聞傳播行為的統(tǒng)一的新聞傳播法,對新聞媒體反映公民意愿和要求構(gòu)成了很大的障礙,也削弱了新聞傳播監(jiān)督功能的發(fā)揮,致使干涉新聞自由和新聞侵權(quán)事件時有發(fā)生。最后,進(jìn)一步完善保障公民表達(dá)權(quán)的司法制度。沒有司法救濟(jì)就沒有權(quán)利保障。在現(xiàn)代權(quán)利救濟(jì)當(dāng)中,司法救濟(jì)是最主要的、也是最有效的救濟(jì)方式。為此,要健全和完善公民表達(dá)權(quán)的司法救濟(jì)制度,當(dāng)公民認(rèn)為表達(dá)權(quán)受到他人侵害而不能行使或者不能自由表達(dá)時,可以向人民法院起訴,法院應(yīng)當(dāng)給予受理,并依法審理和執(zhí)行。要進(jìn)一步健全和完善司法體制機(jī)制,繼續(xù)推進(jìn)司法體制機(jī)制改革,完善當(dāng)事人起訴、上訴、辯論、辯護(hù)、舉證等司法制度,建立公正、高效、權(quán)威的司法制度,提高法官素質(zhì),充分發(fā)揮司法維護(hù)公平正義,保障公民表達(dá)權(quán)的重要作用。⒉明確規(guī)定表達(dá)自由的界限,防止表達(dá)自由侵犯公共利益、他人合法權(quán)利和國家安全。表達(dá)自由是相對的自由,當(dāng)表達(dá)自由超越一定的邊界,它的價值就可能被其負(fù)面的危害所代替。這是因為:首先,在社會中,如果對某些極端言論不去制止,那么很多侵害國家公共安全、侵害他人權(quán)利和公共利益的事情就會發(fā)生,其結(jié)果是人們的經(jīng)濟(jì)利益無法保障,民主無法運行,人民將生活在一種不自由的生活狀態(tài)之中。其次,表達(dá)自由具有兩面性,既可以為善,也可以為惡。它既能促進(jìn)人與人之間的正常交往,也能因挑釁性、誹謗性語言惡化人與人之間的關(guān)系;它既能成為弘揚善良風(fēng)俗的載體,也能成為敗壞社會風(fēng)氣的罪魁;它既能消解社會的各種憤懣和不滿,也能在特殊場合擾亂公共秩序。因此,設(shè)置表達(dá)自由的邊界是必要的。雖然表達(dá)自由具有相對性,應(yīng)對它進(jìn)行限制,但是對表達(dá)自由的限制邊界必須合理、適度。限制表達(dá)自由的原則應(yīng)為:首先,保障為主、限制為輔原則。限制權(quán)利的目的是為了保障權(quán)利,因此,對表達(dá)自由的限制不得侵害表達(dá)自由的本質(zhì)內(nèi)容。在確實需要限制表達(dá)自由的情況下,應(yīng)遵循最小限制原則,即限制應(yīng)在“最小范圍內(nèi)”進(jìn)行。其次,法律規(guī)定明確、限制具體的原則。權(quán)利受法律的限制,因而立法是表達(dá)自由保障的基礎(chǔ)。如果法律關(guān)于表達(dá)自由的規(guī)定含糊不清,限制的事項未指明范疇、種類和性質(zhì),那就會使人們無所適從,也為侵犯表達(dá)自由創(chuàng)造了條件。第三,利益衡量原則。當(dāng)表達(dá)自由與其他社會利益發(fā)生沖突時,應(yīng)首先對這種社會利益與表達(dá)自由所保障的利益進(jìn)行權(quán)衡,在比較權(quán)衡中確定何者為重,然后確定取舍或限制。⒊進(jìn)一步完善保障公民表達(dá)權(quán)的行政制度。保障公民表達(dá)權(quán)是各級政府的法定職責(zé),各級政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)保障公民表達(dá)權(quán)的行政制度建設(shè)。2007年政府工作報告和《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確要求各級政府要堅持科學(xué)民主決策,完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和聽證