我國農業(yè)科研單位預算績效管理的思考

我國農業(yè)科研單位預算績效管理的思考摘要隨著我國財政收支管理改革的持續(xù)深入，農業(yè)科研單位的預算績效管理模式發(fā)生了翻天覆地變化。作為提升農業(yè)科研單位核心能力的創(chuàng)新投入，進行預算績效管理研究具有重要意義。本文首先理論分析了國內外關于預算績效管理研究，總結預算績效管理中存在的問題，結合我國農業(yè)科研單位的實際情況，提出農業(yè)科研單位進行預算績效管理的一些建議，以期為農業(yè)科研單位提升預算效率及效益提供幫助。關鍵詞農業(yè)科研單位；預算；績效管理1引言財政部于2009年印發(fā)了《關于推進財政科學化精細化管理的指導意見》，該意見認為隨著我國財政收支的規(guī)模越來越大，財政管理體制已經逐漸阻礙我國經濟的發(fā)展，其弊端日益顯現;意見認為財政管理應朝著精細化的方向發(fā)展，在合法和合規(guī)的前提下，更加注重預算績效的管理，提高預算資金的使用效益。2013年召開的黨的十八大會議也提出財稅改革的目標是提高預算資金的“效率”。2014年的《深化財稅體制改革總體方案》和2015年的國務院批轉發(fā)展改革委關于2015年《深化經濟體制改革重點工作意見的通知》則提出實行全面規(guī)范、公開透明的預算管理制度，更有效地發(fā)揮財政政策對穩(wěn)增長、調結構的積極作用。農業(yè)科研單位作為農業(yè)快速發(fā)展的生力軍，已經為我國經濟持續(xù)快速發(fā)展做出了卓越貢獻;同時農業(yè)科技創(chuàng)新活動投入比例顯著增加，創(chuàng)新驅動將引領農業(yè)發(fā)展新常態(tài)。但是，隨著創(chuàng)新投入的增加，社會公眾也增強了對創(chuàng)新預算執(zhí)行效益的關注。因此研究我國農業(yè)科研單位預算績效管理具有一定的理論和現實意義。2預算績效管理的理解預算績效管理是二十世紀中期興起的一種較為先進的預算管理制度。先后在歐美等發(fā)達國家得到普遍應用，并取得良好的效應。預算績效管理就是把績效管理的思想融入到預算管理當中，它應和預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)管和反饋等一起組成完整的預算管理［1］。它是一種全過程的預算管理，其把績效目標、績效監(jiān)控、績效評價及反饋應用等有機結合起來的管理模式。財政部認為預算績效管理是將目前的預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和績效融入一體，是政府績效管理的主要組成部分。要具有預算績效管理理念，加深對其理解，需要進一步明確與預算績效管理相關的一些概念［2］。預算績效管理與績效評價。預算績效管理是把績效理念貫穿于預算管理的全過程，而績效評價側重點是評價，是預算執(zhí)行情況的評估;兩者范圍不一樣;但是，兩者之間具有緊密的聯(lián)系。預算績效管理是隨著財政體制改革逐漸被提出的，但其核心就是績效評價?？冃гu價就是對預算的執(zhí)行情況和結果進行評估，主要體現在事后;而預算績效管理則是預算的全過程包括事前、事中和事后［3］。預算績效管理與預算管理。隨著經濟社會發(fā)展，預算管理逐漸暴露出一些不足之處，如傳統(tǒng)的預算管理注重資金的分配，而對預算資金的具體使用缺乏相應的管理措施［4］;而預算績效管理則是在借鑒傳統(tǒng)預算管理的基礎上強調科學化，精細化的管理方法，更加注重預算績效評價的導向作用，并以評價結果作為后續(xù)預算的依據［5］。預算績效管理屬于預算管理的范疇，它是預算管理的深化，根植于預算管理，隨預算管理環(huán)境的變化而改變;而預算管理是其基礎，預算管理的規(guī)范化、科學性的提高為預算績效管理奠定了基礎。預算績效管理與績效審計。預算績效管理與績效審計都屬于政府績效管理范疇，最終目的都是提高預算資金的使用效益。績效審計是由獨立的第三方人員，依據有關法律法規(guī)，對經濟活動的有效性進行評價，以此判斷資金運用的合法性、合規(guī)性;它是一種事后的監(jiān)督外部行為［6］。預算績效管理是一種內部的全過程管理。3預算績效管理在我國的發(fā)展為了適應我國財政體制改革的需要，在借鑒國外發(fā)達國家經驗的基礎上，我國預算績效管理也在不斷地進行改革，并逐步得到完善。預算管理的發(fā)展主要經歷以下幾個階段:3.1改革開放到分稅制改革在此階段政府為了盤活國有企業(yè)，提高企業(yè)效益，提出了“放權讓利”的預算制度。在分配關系上出臺“減稅讓利”政策。這一時期的預算制度初步呈現出向公共財政演進的序幕，為預算績效管理奠定了初步基礎。3.2確立到公共財政預算這一時期，我國預算管理制度進行了較大改革，開始走向機制和制度創(chuàng)新之路［7］。在一些競爭性行業(yè)，財政預算支出逐步退出，轉向公共領域，開始加大對公共產品和領域的預算投入，這些改革使預算支出效應的評價成為可能，預算績效管理開始顯現。3.3公共財政預算至今隨著公共財政框架的完善，預算管理也進行了深入改革，預算管理由收入管理逐漸轉向支出管理，預算績效管理成為未來預算管理改革的必經之路［8］。2003年的中央工作會議明確提出要進一步深化預算管理制度改革，建立現代預算管理機制;隨后預算管理改革逐漸加快，改革要求更加注重產出結果和效益，通過績效評價來促進預算管理，以此建立高效、規(guī)范、透明的財政體系。經過幾十年的改革開放，預算績效管理在我國實踐中不斷發(fā)展，逐漸形成了具有中國特色的預算管理制度。4我國預算績效管理改革4.1部門預算改革傳統(tǒng)預算形式下，經費按照不同資金性質進行切塊管理，資金使用可能出現交叉和重復現象。財政部于2000年推出了部門預算改革，形式上是綜合預算，以部門為單位將所有支出編制到一本賬中，統(tǒng)一上報;同時，改變以往做法，實行項目支出管理;程序上實行“二上二下”;在項目管理上，實行預算績效評價，以提高預算資金的使用效益。4.2國庫集中收付改革針對預算執(zhí)行方面財政部提出了國庫集中收支改革，并從2002年開始在中央38個部門推行該改革。將原來的預算資金撥付給各單位，由各單位自主決定使用范圍，轉變成直接撥付給用款單位，減少中間環(huán)節(jié)，提高資金使用到付效率;加強對預算資金執(zhí)行的監(jiān)管，資金使用情況被財政部門實時掌握，財政部門對資金使用中出現的違規(guī)現象能及時給予糾正，對于公務員，實行了公務卡結算制度，嚴格執(zhí)行預算資金使用的合理合法［9］。目前，我國省、市、縣基本實行了國庫收付制度。4.3政府采購制度改革預算管理改革另一方面就是政府采購制度改革。我國采購制度改革從1996年開始，其中2003年的《中華人民共和國政府采購法》的實施，標志著政府采購法治化進程的開始。采購法實施后，我國政府采購規(guī)模增長迅速，資金節(jié)約明顯。政府集中采購可以充分利用規(guī)模效應，使采購過程更加透明，減少腐敗的發(fā)生，提高采購的效益。部門預算、國庫直接收支和政府采購三者在實踐中相得益彰［10］。4.4收支兩條線改革1990年，黨中央、國務院首次提出“收支兩條線”財政管理制度［11］。收支兩條線有利于減少坐收坐支現象的發(fā)生，由執(zhí)收方根據法律法規(guī)公平行使其職能，所收資金上繳財政，由國庫統(tǒng)一根據各單位需要開支;執(zhí)收單位的支出和收入不再掛鉤。5預算績效管理中存在的問題我國農業(yè)科研單位是農業(yè)產業(yè)創(chuàng)新的主要載體，隨著國家對農業(yè)產業(yè)化發(fā)展的重視以及創(chuàng)新戰(zhàn)略的提出，其財政經費投入大幅增加。各農業(yè)科研單位基本上都對預算績效管理進行了有益探索;但是仍然處于初始階段，依然存在著預算管理意思不強，管理手段有限，執(zhí)行力度不夠等問題，這些問題嚴重阻礙預算績效管理制度的實施。目前，我國農業(yè)科研單位預算績效管理存在以下問題:5.1對預算績效管理的重視程度不夠雖然政府對農業(yè)科研單位創(chuàng)新的投入持續(xù)增加，但是各單位爭取預算資金卻是競爭性的，一旦某一單位或者課題負責人獲得立項，在后續(xù)的資金運用上則較為隨意［12］。預算績效管理將流于形式，單位負責人及課題組成員認為預算績效管理屬于財務部門的職責，自身的預算績效管理意識不強;普遍重視項目的申請，忽視后期預算的執(zhí)行，導致預算資金不能夠產生應有效益。且在不同地區(qū)，政府和科研單位對預算績效管理的重視程度迥異。單位內部各部門對預算的執(zhí)行情況缺乏統(tǒng)一協(xié)調，認為執(zhí)行是項目組和財務部門的職責，與自己沒有多大關系［13］。5.2預算編制不夠科學化和精細化預算績效管理要求預算編制科學化和精細化，編制是預算執(zhí)行的基礎，良好的編制才能得以有效執(zhí)行。而目前農業(yè)科研單位預算編制工作較為守舊，基本依據前期編制情況，而對出現的新問題卻沒有考慮到［14］。在項目執(zhí)行時，由于編制工作的不夠精細，往往導致預算執(zhí)行與預算相差較大，嚴重影響項目的執(zhí)行。5.3預算沒有得到有效執(zhí)行執(zhí)行不力的原因主要有以下幾個:(1)單位負責人或項目負責人不夠重視，認為項目已經申請下來，資金已到賬，至于后續(xù)項目的執(zhí)行卻關心甚少，一般都會出現開始時項目執(zhí)行較為隨意緩慢，到后期項目執(zhí)行才提上日程。(2)農業(yè)科研項目一般周期較長，跨年度、區(qū)域，如果編制不夠科學和詳細，前期準備工作沒有做好，就會導致項目進展滯后。(3)項目執(zhí)行時由于沒有嚴格行為準則，可能存在某一階段超額開支，追加預算的現象時有發(fā)生，短期內無預算狀態(tài)。5.4農業(yè)科研單位預算績效管理輔助機制不完善預算績效管理的有效實施需要眾多配套設施支撐，但是目前農業(yè)科研單位配套措施不完善，存在諸多問題［15］。(1)農業(yè)科研單位作為事業(yè)單位沒有建立權責發(fā)生制會計，核算基礎還是收付實現制，而收付實現制存在不足之處。(2)農業(yè)科研單位的財務報表和績效報告沒有普遍實施，因此難以準確評估預算績效的情況。(3)激勵機制不完善，預算績效管理強調的是產出結果，對那些能夠資金使用效率，產生社會效益的責任人應給予相應的激勵，而目前激勵機制不夠完善項目一旦立項，資金一旦到達，對項目結果的重視程度就不夠［16］。6預算績效管理的實施6.1農業(yè)科研單位要全員提高預算績效管理意識作為農業(yè)創(chuàng)新的主要載體，農業(yè)科研單位負責人要增強預算績效管理意識。領導班子要充分研究本單位預算編制問題，統(tǒng)籌規(guī)劃預算編制的各項工作，制定規(guī)章制度嚴格要求預算按照規(guī)定得以執(zhí)行。業(yè)務部門作為預算編制主體，擯棄預算屬于財務部門的思想，財務部門只是協(xié)調中心，負責信息咨詢和各種數據匯總上報工作;業(yè)務部門要根據本部門的情況，做好前期調研，評估經費預算。單位全體員工也要強化預算績效管理意識，按照預算嚴格執(zhí)行項目進度。6.2做好項目實施的準備工作在預算編制時，要根據各項目的具體特征，提前做好項目執(zhí)行的各項準備，以免影響整體項目執(zhí)行的進度。在項目“一下”后，要立即整合各項目負責人和項目組成員開展項目執(zhí)行的前期準備工作，及時確定項目細節(jié)，科學進行預算編制，特別是在編制預算時要做到科學化和精細化。6.3強化預算執(zhí)行管理預算編制的再完美，如果得不到良好的執(zhí)行，也達不到預算目標。農業(yè)科研單位預算績效管理存在的一大問題就是“重申請、輕管理”，預算一旦獲得批準，后期的執(zhí)行沒有一套嚴格的程序和評價系統(tǒng)確保預算執(zhí)行，導致預算執(zhí)行較為隨意。所以，在編制預算時，一定要責任到人;同時，政府部門或者各單位要制定預算績效管理法律法規(guī)，如:預算法、績效評價制度、審計法、薪酬激勵制度等，確保預算的嚴肅性，對沒有完成預算的單位或者個人要有一定的懲罰措施。良好的執(zhí)行離不開監(jiān)督，要使預算執(zhí)行和績效監(jiān)督融為一體，發(fā)揮監(jiān)督的獨特作用。6.4完善績效結果反饋績效結果是預算執(zhí)行情況的進行評價后，所形成的反映實際績效情況的結論。預算績效評價的結果是為了使用;所以，(1)要提高績效評價結果的質量，評價對象要認可此結果，才能保證其可行性;完善評價指標設置和評價方法，對評價結果進行分析，形成合理可行的評價報告。(2)強化評價結果的應用，評和用要結合，以此來明確責任，