以綠色低碳轉(zhuǎn)型推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和

以綠色低碳轉(zhuǎn)型推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組（執(zhí)筆人：隆國強(qiáng)高世楫郭焦鋒李繼峰韓雪俞敏王海芹熊小平洪濤）發(fā)布時(shí)間:2023-12-28【摘要】我國“雙碳”工作仍面臨體制機(jī)制的多重制約，需要在全面深化改革進(jìn)程中，建立適應(yīng)低碳發(fā)展的政策制度體系，提高低碳治理能力水平。低碳領(lǐng)域的治理體系和治理能力建設(shè)是一個(gè)長期的過程，但在未來10年碳排放達(dá)峰及峰值平臺(tái)關(guān)鍵期，需要把握以下重點(diǎn)工作：推動(dòng)能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變，明確宏觀政策導(dǎo)向；加快建立和完善碳定價(jià)機(jī)制，塑造轉(zhuǎn)型微觀動(dòng)力；健全“雙碳”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，形成工作合力；推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化立法，穩(wěn)定社會(huì)長遠(yuǎn)預(yù)期；加強(qiáng)數(shù)據(jù)和人才體系建設(shè)，夯實(shí)綠色低碳轉(zhuǎn)型支撐；健全“雙碳”社會(huì)治理體系，促進(jìn)公眾深度參與低碳轉(zhuǎn)型。我國力爭2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，是黨中央經(jīng)過深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略決策，事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。我們要堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期目標(biāo)和中長期目標(biāo)的關(guān)系，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型為引領(lǐng)，以能源綠色低碳發(fā)展為關(guān)鍵，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路。一、推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和意義重大聯(lián)合國《巴黎協(xié)定》的達(dá)成，標(biāo)志著應(yīng)對(duì)氣候變化已成為全球共識(shí)。我國提出力爭2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，意味著低碳要求將貫穿我國實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的全過程。立足當(dāng)下、著眼未來、持續(xù)系統(tǒng)推進(jìn)“雙碳”工作，是新的歷史條件下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要任務(wù)。（一）氣候變化問題是影響世界百年變局的重要變量通過世界百年工業(yè)革命，人類建立了基于化石能源的工業(yè)文明。人類享受前所未有之繁榮的同時(shí)，也不得不面對(duì)溫室氣體大量排放導(dǎo)致的日益凸顯的全球氣候變化問題。2015年通過的《巴黎協(xié)定》，確立了到本世紀(jì)末“把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2攝氏度之內(nèi)，并為把升溫控制在1.5攝氏度之內(nèi)而努力”的長期愿景目標(biāo)，進(jìn)一步凝聚了各國攜手應(yīng)對(duì)氣候變化的共識(shí)。到2022年，全球一百多個(gè)國家、數(shù)百家大型跨國企業(yè)先后宣布了碳中和目標(biāo)，覆蓋約90%的經(jīng)濟(jì)總量和碳排放總量，掀起了全球綠色低碳發(fā)展浪潮。人類走向碳中和意味著，包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家，再也不能重走發(fā)達(dá)國家依靠消耗化石能源的現(xiàn)代化發(fā)展老路。人類走向碳中和意味著，基于化石能源形成的世界產(chǎn)業(yè)體系、經(jīng)濟(jì)格局和地緣政治格局都將發(fā)生深刻變化。人類走向碳中和還意味著，當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的技術(shù)基礎(chǔ)將從根本上發(fā)生改變，新一輪能源革命和工業(yè)革命將助推人類由工業(yè)文明邁入生態(tài)文明新時(shí)代。氣候變化已經(jīng)成為推動(dòng)世界百年變局加速演進(jìn)的重要變量，成為各國博弈的重要領(lǐng)域。（二）務(wù)實(shí)推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和是走高質(zhì)量發(fā)展之路的必然要求改革開放40多年來，我國抓住了經(jīng)濟(jì)全球化的歷史性機(jī)遇，充分發(fā)揮要素和市場(chǎng)綜合優(yōu)勢(shì)、積極參與全球產(chǎn)業(yè)分工，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的世界奇跡。然而，我國用幾十年走完發(fā)達(dá)國家兩百年工業(yè)化歷程，也付出了一定的環(huán)境和資源代價(jià)。隨著我國進(jìn)入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化中后期，發(fā)展方式也從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)向以綠色為底色的高質(zhì)量發(fā)展。這需要我們探索一條既切合中國實(shí)際又適應(yīng)國際潮流的轉(zhuǎn)型發(fā)展道路。持續(xù)推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和順應(yīng)了當(dāng)今世界綠色低碳發(fā)展潮流，有利于我國搶抓新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革的歷史機(jī)遇，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。黨的二十大報(bào)告提出了實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，指出“促進(jìn)人與自然和諧共生，推動(dòng)建立人類命運(yùn)共同體”是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一，明確“協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長”是轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要方向。這是為人類探索綠色低碳現(xiàn)代化道路的大國擔(dān)當(dāng)，更是提升綠色低碳競(jìng)爭力的內(nèi)在要求。持續(xù)推動(dòng)“雙碳”工作可以培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，成為中國實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化的重要助力。（三）未來已來，積極參與全球低碳技術(shù)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭是我國換道引領(lǐng)全球低碳發(fā)展潮流的重要契機(jī)近年來，全球走向碳中和的大勢(shì)已然明朗，低碳技術(shù)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭大幕已經(jīng)開啟。歐美加速推動(dòng)低碳技術(shù)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)變革以積極應(yīng)對(duì)氣候變化。歐盟在《歐洲綠色協(xié)議》（EuropeanGreenDeal）、《綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃》（TheGreenDealIndustrialPlan）下擬動(dòng)員上萬億歐元資金，推動(dòng)工業(yè)、建筑、交通、能源、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的綠色重塑。美國拜登政府2022年通過《通脹削減法案》推出總額高達(dá)3690億美元政府補(bǔ)貼促進(jìn)低碳能源技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，覆蓋低碳技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品生產(chǎn)和市場(chǎng)推廣全鏈條。應(yīng)對(duì)氣候變化議題正加速向國際貿(mào)易領(lǐng)域滲透，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CarbonBorderAdjustmentMechanism，CBAM）將對(duì)世界經(jīng)貿(mào)規(guī)則和秩序產(chǎn)生深刻影響。我國可再生能源產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好、發(fā)展態(tài)勢(shì)迅猛，為我國在綠色低碳轉(zhuǎn)型中贏得了先機(jī)，并提振了全球加快低碳轉(zhuǎn)型的信心，也為我國從人類命運(yùn)共同體高度開辟人類低碳發(fā)展道路提供了契機(jī)。二、推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的基礎(chǔ)條件提出“雙碳”目標(biāo)為我國在氣候變化談判與國際合作中爭取了戰(zhàn)略主動(dòng)。但國內(nèi)有的地區(qū)和部門為追求短期效益、搶占先機(jī)，出現(xiàn)了“碳沖鋒”“運(yùn)動(dòng)式減碳”等現(xiàn)象，反映出社會(huì)對(duì)“雙碳”工作的認(rèn)識(shí)理解水平有待提高，國家低碳治理能力有待提高。我們必須從服務(wù)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)的大局謀劃，務(wù)實(shí)穩(wěn)健推進(jìn)“雙碳”工作。（一）客觀認(rèn)識(shí)我國推進(jìn)“雙碳”工作的不利條件應(yīng)對(duì)氣候變化面臨眾多難題、需要支付巨大的經(jīng)濟(jì)成本，這是各國實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型面臨的共同挑戰(zhàn)。多個(gè)機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，全球2050年實(shí)現(xiàn)碳中和需要新增投資累計(jì)約100萬億-200萬億美元，年均新增投資規(guī)模為全球年GDP的2%-10%。實(shí)現(xiàn)碳中和的大部分技術(shù)尚待發(fā)明，技術(shù)不確定性、新舊供給銜接不暢，將使各國長期面臨低碳轉(zhuǎn)型帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)。我國低碳轉(zhuǎn)型之路較發(fā)達(dá)國家更加艱難，我們必須客觀認(rèn)識(shí)推進(jìn)“雙碳”工作的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和潛在優(yōu)勢(shì)，既頭腦清醒，又信心一是人口總量多、排放總量大、發(fā)展任務(wù)重，碳約束帶來的增長壓力將貫穿整個(gè)現(xiàn)代化發(fā)展全過程。我國經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)仍然較重，人均基礎(chǔ)設(shè)施資本存量僅為發(fā)達(dá)國家的20%-30%，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)原材料需求在未來一段時(shí)間將保持高位，以煤為主的能源資源稟賦短期內(nèi)難以改變，碳減排壓力將長期存在。國際政治經(jīng)濟(jì)格局變動(dòng)和我國外部環(huán)境面臨的不確定性增加了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)難度，也客觀上影響減排進(jìn)程。二是將碳減排真正內(nèi)嵌于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的制度體系仍待完善。低碳轉(zhuǎn)型涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面，要求政府部門具備更高的統(tǒng)籌能力。當(dāng)前，部分“雙碳”政策文件存在目標(biāo)不清、抓手不牢等問題，政策間協(xié)同度不足，各部門、各地區(qū)協(xié)調(diào)難度大；碳定價(jià)體系尚未有效發(fā)揮作用，碳核算、碳交易、碳金融等配套機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系仍需完善。三是低碳領(lǐng)域基礎(chǔ)研究亟待強(qiáng)化，創(chuàng)新環(huán)境需進(jìn)一步改善。我國風(fēng)電、光伏、動(dòng)力電池等新能源產(chǎn)業(yè)和技術(shù)已走在世界前列，要保持我國在低碳轉(zhuǎn)型核心領(lǐng)域競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，對(duì)技術(shù)原始創(chuàng)新的要求越來越高，基礎(chǔ)研究、前沿創(chuàng)新、先進(jìn)工藝和材料等創(chuàng)新短板更加凸顯，基礎(chǔ)設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)組織形式、資金和人才投入方式等仍需進(jìn)一步完善。四是基礎(chǔ)能力滯后的情況較為突出。治理效能仍待提高，以文件落實(shí)文件、以目標(biāo)代替手段等做法使得“碳沖鋒”和“運(yùn)動(dòng)式減碳”現(xiàn)象并存。碳排放統(tǒng)計(jì)核算等基礎(chǔ)能力仍然欠缺，無法有效支持科學(xué)決策和政策落實(shí)。低碳技術(shù)研發(fā)、工程建設(shè)和裝備制造、碳管理、碳金融等行業(yè)的人才均有短缺。（二）我國具備在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)中搶抓綠色新機(jī)遇的有利條件應(yīng)對(duì)氣候變化推動(dòng)新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，將形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新賽道。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)秩序調(diào)整和新經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局形成過程中，我國主動(dòng)作為，也具有四方面有利條件，搶占先機(jī)、揚(yáng)長避短，尋求更大的綠色發(fā)展空間，在沖破發(fā)達(dá)國家綠色藩籬的同時(shí)謀求全球產(chǎn)業(yè)分工有利地位。一是低碳產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)強(qiáng)。我國培育了具有全球競(jìng)爭力的風(fēng)電、光伏、新能源汽車及動(dòng)力電池、高鐵等具備完整產(chǎn)業(yè)鏈的低碳產(chǎn)業(yè)集群，技術(shù)水平和產(chǎn)業(yè)規(guī)模均位于世界前列，是我國少有的具備先發(fā)優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域，使我國低碳轉(zhuǎn)型具備了較好的起步條件。二是增量轉(zhuǎn)型阻力小。我國現(xiàn)代化所需的物質(zhì)積累與發(fā)達(dá)國家仍有較大差距，這將持續(xù)產(chǎn)生巨大的增量需求。以低碳技術(shù)滿足規(guī)模巨大、種類繁多的增量需求，使我國綠色低碳轉(zhuǎn)型面臨的阻力相對(duì)較小。以能源為例，我國的能源需求還有較大增長空間，利用增量空間支持新能源、新能源汽車、氫冶煉等技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展既可以提供較大的市場(chǎng)空間，誘導(dǎo)和容納足夠多的新技術(shù)進(jìn)行迭代創(chuàng)新，也可以避免對(duì)存量技術(shù)造成直接沖擊?；赝^去，我國新能源產(chǎn)業(yè)也正是充分借助由需求快速增長所帶來的規(guī)模市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。三是創(chuàng)新資源豐富。我國各類專業(yè)技術(shù)人才總數(shù)近1億人，研發(fā)人員數(shù)量超過500萬人，每年工程技術(shù)類大學(xué)畢業(yè)生近300萬人，人才供給充足。我國擁有全球門類最齊全的產(chǎn)業(yè)體系、最復(fù)雜的各類制造業(yè)鏈條、最完備的配套基礎(chǔ)設(shè)施，聚合優(yōu)勢(shì)突出。中國的經(jīng)濟(jì)總量和資金供應(yīng)能力均位于世界前列，財(cái)政、企業(yè)、外資等多種渠道為創(chuàng)新發(fā)展提供了豐富的資金來源。四是體制優(yōu)勢(shì)獨(dú)特。綠色低碳轉(zhuǎn)型就是要擺脫對(duì)基于化石能源的高碳技術(shù)經(jīng)濟(jì)體系的路徑依賴，需要多領(lǐng)域協(xié)同才能實(shí)現(xiàn)發(fā)展路徑的整體躍遷。中國政府具備更強(qiáng)的政治領(lǐng)導(dǎo)能力、社會(huì)動(dòng)員能力和組織協(xié)調(diào)能力，可實(shí)現(xiàn)投資到消費(fèi)各環(huán)節(jié)行動(dòng)的協(xié)同轉(zhuǎn)變，為統(tǒng)籌推進(jìn)各領(lǐng)域各地區(qū)綠色低碳轉(zhuǎn)型提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的制度保障。三、綠色低碳轉(zhuǎn)型引領(lǐng)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略路徑實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)面臨持續(xù)的挑戰(zhàn)和壓力。我們要有效提升存量產(chǎn)業(yè)效率、培育綠色低碳新產(chǎn)業(yè)體系，將綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展為有全球競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。（一）以把握節(jié)奏、系統(tǒng)推進(jìn)作為我國“雙碳”工作的總體思路未來十年是我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)和“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵期。從增長角度來看，在世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入推進(jìn)，國際力量對(duì)比深刻調(diào)整的大背景下，持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長成為當(dāng)務(wù)之急，事關(guān)我國能否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)。目前我國面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于“吃勁”的時(shí)候，需要更好統(tǒng)籌發(fā)展與減排、發(fā)展與安全。同時(shí)，全球綠色低碳產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭“白熱化”，抓住綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，有利于我國在參與國際競(jìng)爭中實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，在綠色低碳轉(zhuǎn)型中推進(jìn)現(xiàn)代化。從減排角度來看，我國要在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰并穩(wěn)中有降，工業(yè)、能源、交通、建筑和農(nóng)業(yè)等能否實(shí)現(xiàn)穩(wěn)妥綠色低碳轉(zhuǎn)型，關(guān)系到碳排放峰值水平的高低和實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的難易，關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)綠色高質(zhì)量發(fā)展。未來十年非常關(guān)鍵，我國應(yīng)堅(jiān)持發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，按照如期實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)要求，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型為引領(lǐng)，務(wù)實(shí)穩(wěn)健推進(jìn)“雙碳”工作。綠色低碳發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的復(fù)雜工程和長期任務(wù)，必須從長計(jì)議、久久為功。我們要堅(jiān)定信心，既清醒地認(rèn)識(shí)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段對(duì)快速低碳轉(zhuǎn)型的多重限制，又客觀看待具備的基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)。我們要按照把握節(jié)奏、增量優(yōu)先、先立后破、以新帶舊、系統(tǒng)推進(jìn)的要求，著力提高我國低碳產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭力、低碳創(chuàng)新能力和低碳治理能力。我們要直面應(yīng)對(duì)氣候變化國際壓力，做大做強(qiáng)新能源領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，務(wù)實(shí)提升我國對(duì)全球減排能力的貢獻(xiàn)。（二）建立包含發(fā)展、能效、結(jié)構(gòu)和降碳的一體化“雙碳”目標(biāo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量與效率同步提升。按照潛在增長能力測(cè)算，我國經(jīng)濟(jì)“十四五”和“十五五”平均增速分別有望達(dá)到5.3%和4.4%，經(jīng)濟(jì)總量有望在2030年接近35萬億美元，人均GDP（固定價(jià)格）到2035年比2020年翻一番，到2060年比2035年再翻一番。在“雙碳”目標(biāo)的倒逼下，我國在2030年能耗強(qiáng)度（1.5噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬美元）接近美國2020年前的水平；預(yù)計(jì)到2050年左右可與歐、美、日等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)基本相當(dāng)。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)步調(diào)整，綠色低碳新動(dòng)能比重持續(xù)增加。為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，我國要持續(xù)調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，向現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系轉(zhuǎn)型發(fā)展，一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從2020年的7.2︰35.4︰57.4（當(dāng)年價(jià)，下同）逐步調(diào)整為2030年的5︰29︰66，到2050年調(diào)整為2.5︰22.5︰75，到2060年調(diào)整為2︰21︰77。全面推進(jìn)綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，既包括新能源、新材料、電動(dòng)車等新興產(chǎn)業(yè)，也包括實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，還包括推動(dòng)發(fā)展綠色低碳服務(wù)業(yè)。綜合這三大領(lǐng)域發(fā)展，綠色低碳產(chǎn)業(yè)增加值從當(dāng)前的10萬億元（2015年不變價(jià)，下同）（占GDP比重為11%）逐步增加到2030年的25萬億元（占GDP比重為17%左右），到2060年增加到100萬億元（占GDP比重為1/3左右）。其中，可再生能源、氫能和新能源汽車等產(chǎn)業(yè)是綠色低碳新動(dòng)能的“領(lǐng)頭羊”，全球市場(chǎng)廣闊，我國應(yīng)著力加強(qiáng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)推廣。適度從緊設(shè)定碳達(dá)峰目標(biāo)。我國需要在GDP增速處于4%以上的較快發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰，還要在達(dá)峰后用30年時(shí)間實(shí)現(xiàn)碳中和。“雙碳”目標(biāo)約束下，減排壓力會(huì)不斷增加。基于低碳技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，經(jīng)濟(jì)可行的碳減排措施會(huì)越來越多。分階段實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，既“拖不得”，也“急不得”，要根據(jù)低碳發(fā)展能力確定階段性減排目標(biāo)和碳達(dá)峰水平。2021年以來我國煤炭消費(fèi)持續(xù)增長，碳排放水平有所升高。但考慮到服務(wù)業(yè)恢復(fù)改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，電動(dòng)汽車和新能源超預(yù)期發(fā)展，氣代煤、電代煤持續(xù)推進(jìn)，綜合國內(nèi)外多情景研究，我國仍應(yīng)適度從緊設(shè)置碳排放峰值目標(biāo)。（三）低碳戰(zhàn)略路徑需統(tǒng)籌各領(lǐng)域、多措施，把控分段減排節(jié)奏合理設(shè)定階段性減排目標(biāo)，動(dòng)態(tài)調(diào)整減排措施。按照我國力爭2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和的總體節(jié)奏，從碳強(qiáng)度降幅看，我國2030年前年均碳強(qiáng)度降幅維持在4%上下，2035年前逐步提高到6%左右，2035年后要逐步提高至8%左右。碳強(qiáng)度降幅不斷提升，需要統(tǒng)籌把握各領(lǐng)域的綠色低碳轉(zhuǎn)型。所采取的綜合減排舉措主要包括四類：推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)用能側(cè)的節(jié)能降耗、強(qiáng)化能源清潔低碳和采用碳匯及碳吸收技術(shù)脫碳。研究表明，碳達(dá)峰前，我國將主要通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和推進(jìn)各領(lǐng)域的節(jié)能提效，確保二氧化碳排放以適度偏緊的水平達(dá)峰。這兩類措施對(duì)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的貢獻(xiàn)達(dá)73%。雖然非化石能源快速發(fā)展，但因總體基數(shù)較小，對(duì)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的貢獻(xiàn)為23%。此外，增加林業(yè)碳匯對(duì)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰有3%的貢獻(xiàn)。同時(shí)，我國需要抓緊時(shí)間完善政府和市場(chǎng)“雙輪驅(qū)動(dòng)”的治理體系。碳達(dá)峰后，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和技術(shù)創(chuàng)新有望進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展階段；同時(shí)，我國21世紀(jì)以來集中建設(shè)的傳統(tǒng)能源產(chǎn)供儲(chǔ)銷基礎(chǔ)設(shè)施將逐步達(dá)到壽命期，新能源對(duì)傳統(tǒng)能源的存量替代逐步加速；陸地生態(tài)修復(fù)趨于穩(wěn)定，采育平衡使陸地碳匯能力達(dá)峰穩(wěn)定，海洋藍(lán)碳潛力逐漸釋放；碳捕集與封存（利用）技術(shù)（CCS/CCUS）逐步成熟，在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和攻堅(jiān)階段將發(fā)揮重要作用。（四）開展各領(lǐng)域務(wù)實(shí)減碳行動(dòng)，展現(xiàn)低碳競(jìng)爭力、引領(lǐng)力1.能源領(lǐng)域以夯實(shí)供應(yīng)保障能力為基礎(chǔ)，加快構(gòu)建新型能源體系。集中式開發(fā)與分布式利用協(xié)同推進(jìn)，水、核、風(fēng)、光、生物質(zhì)等多個(gè)品種協(xié)同發(fā)力，大力開發(fā)非化石能源，爭取在2030年實(shí)現(xiàn)對(duì)增量能源需求的全部替代。加快構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，形成以新能源為主體的能源電力供應(yīng)格局。持續(xù)推動(dòng)終端電氣化，推廣熱泵、電鍋爐、電熔爐、農(nóng)業(yè)電排灌、岸電工程、電動(dòng)汽車、軌道交通電氣化等技術(shù)裝備，使電氣化率從2020年的25%增至2030年的36%左右。發(fā)揮綠氫在深度脫碳中的重要作用，發(fā)展氫燃料電池、摻氫燃料、氫化工、氫冶煉等技術(shù)，完善氫儲(chǔ)運(yùn)等基礎(chǔ)設(shè)施配套。注重化石能源退出過程中的多重風(fēng)險(xiǎn)，煤炭將持續(xù)發(fā)揮“壓艙石”作用。注重新增煤電和以煤為燃料的工業(yè)生產(chǎn)枋┑南冉雜氬季鐘嘔】焐杓瞥鎏禾糠⒄孤肪叮苊飪贍懿哪茉醇鄹竦拇蠓ǘ⒕薅罨∩枋┏撩懷殺盡⒘慕鶉詵縵蘸妥試蔥統(tǒng)鞘。衰2.工業(yè)領(lǐng)域以立足國情、節(jié)約優(yōu)先為重心，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型升級(jí)。全面踐行節(jié)約優(yōu)先的國策，推廣具有經(jīng)濟(jì)性的節(jié)能、節(jié)材技術(shù)和商業(yè)模式，對(duì)難回收利用的水泥等建筑材料加強(qiáng)替代；對(duì)鋼鐵、有色金屬等高能耗產(chǎn)品強(qiáng)化同級(jí)回收利用；加快技術(shù)創(chuàng)新，推動(dòng)化工制品的原料替代、同級(jí)回收與科學(xué)回用。積極擁抱數(shù)字化和循環(huán)經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式，加大力度淘汰老舊落后產(chǎn)能、改進(jìn)工藝流程，積極落實(shí)細(xì)分生產(chǎn)環(huán)節(jié)的節(jié)能降碳，以數(shù)字技術(shù)、新一代信息通信技術(shù)等進(jìn)行智能化流程改造。把構(gòu)建綠色低碳循環(huán)產(chǎn)業(yè)體系放在更加突出的位置，逐步推行強(qiáng)制性產(chǎn)品和建筑的綠色設(shè)計(jì)要求，完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加快探索廢舊建材的梯級(jí)回收利用，完善廢金屬、廢塑料等再生資源的同級(jí)回收利用模式。通過實(shí)施工業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型，盡早實(shí)現(xiàn)工業(yè)碳排放達(dá)峰，并加速脫碳，到2060年較當(dāng)前水平減少80%。3.建筑領(lǐng)域以節(jié)能和電氣化改造為重心，引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)綠色低碳轉(zhuǎn)型。加強(qiáng)建筑節(jié)能和電氣化改造，持續(xù)提高建筑用能的電氣化率，把直接排放轉(zhuǎn)換為耗電的碳排放，再依靠能源低碳轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)大幅降碳。提升居民生活綠色低碳意識(shí)、提高電器效率、增強(qiáng)智能化管控水平。積極推動(dòng)嚴(yán)寒及寒冷地區(qū)的城鎮(zhèn)集中供暖，提高供暖熱效率。高度重視農(nóng)村生物質(zhì)采暖的重要作用。推動(dòng)進(jìn)城務(wù)工人員真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢饾u減少農(nóng)村低利用率住房建設(shè)。力爭實(shí)現(xiàn)建筑運(yùn)行的碳排放量早日達(dá)峰，到2060年較目前水平下降80%。4.交通領(lǐng)域以結(jié)構(gòu)優(yōu)化、新能源車推廣為重點(diǎn)，加快交通領(lǐng)域脫碳進(jìn)程。統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展鐵路、公路、水路、民航、郵政行業(yè)，加快建設(shè)安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化綜合交通體系。推動(dòng)公轉(zhuǎn)鐵、公轉(zhuǎn)水以持續(xù)優(yōu)化結(jié)構(gòu)，推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)和優(yōu)化物流以提高運(yùn)輸效率。保持高水平的燃油稅費(fèi)促進(jìn)需求管理等方式，實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的低碳轉(zhuǎn)型。順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律，保持新能源汽車發(fā)展勢(shì)頭，力爭2030年前新能源汽車保有量超過1億輛，助力2060年交通運(yùn)輸業(yè)碳排放較目前水平下降64%-84%。5.碳匯領(lǐng)域以增加森林碳匯為重點(diǎn)，逐步提高碳吸收技術(shù)能力。碳匯和碳吸收技術(shù)是抵消難以減排的溫室氣體，確保實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的兜底措施。當(dāng)前，增加森林、草地、濕地等自然碳匯仍有一定潛力，還具有同步實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)的協(xié)同效應(yīng)。近期需持續(xù)擴(kuò)大森林覆蓋率，以提升碳匯規(guī)模，同時(shí)重視海洋增匯能力的培育。繼續(xù)試點(diǎn)推進(jìn)CCS/CCUS等工業(yè)化碳吸收技術(shù)示范，提高技術(shù)水平，降低運(yùn)行成本，增強(qiáng)戰(zhàn)略技術(shù)儲(chǔ)備。四、實(shí)施綠色低碳轉(zhuǎn)型的重大戰(zhàn)略舉措碳強(qiáng)度降幅水平的不斷提升，需要不斷增強(qiáng)減排能力，而這取決于綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新、綠色新動(dòng)能培育、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型、“雙碳”治理制度完善和基礎(chǔ)能力夯實(shí)等舉措的推進(jìn)。（一）實(shí)施新賽道戰(zhàn)略，鍛造應(yīng)對(duì)全球低碳競(jìng)爭長板一是厚植既有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，加快發(fā)展風(fēng)電、光伏、新能源汽車等綠色低碳領(lǐng)域制造業(yè)。以生產(chǎn)一線需求為導(dǎo)向，加快技術(shù)攻關(guān)和迭代。超前布局新能源基礎(chǔ)設(shè)施，打造更高質(zhì)量、更高效率的產(chǎn)業(yè)集群。以綠色“一帶一路”建設(shè)為契機(jī)，加快打造國際知名品牌。二是通過數(shù)字化和低碳化“雙轉(zhuǎn)型”，推動(dòng)傳統(tǒng)基礎(chǔ)原材料產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)施綠色設(shè)計(jì)，加快升級(jí)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、再造工藝流程、優(yōu)化控制系統(tǒng)，提升循環(huán)利用水平，盡快提高能效水平。加大綠電使用規(guī)模。三是發(fā)展綠色低碳領(lǐng)域服務(wù)業(yè)。大力發(fā)展以碳交易為核心的測(cè)量、核查與咨詢、碳信用認(rèn)證、碳資產(chǎn)管理等低碳服務(wù)業(yè)。積極發(fā)展碳金融，推動(dòng)綠色供應(yīng)鏈、碳足跡等相關(guān)服務(wù)業(yè)發(fā)展。四是積極發(fā)展氫能、CCUS等未來產(chǎn)業(yè)，加速規(guī)模化進(jìn)程。在加大創(chuàng)新投入的同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注實(shí)用型技術(shù)的商業(yè)化和（二）實(shí)施能源革命戰(zhàn)略，鑄就綠色低碳轉(zhuǎn)型中堅(jiān)力量一是推進(jìn)能源供給革命，建設(shè)現(xiàn)代能源供應(yīng)體系。推動(dòng)風(fēng)電、光伏、核電等非化石能源發(fā)電行業(yè)快速發(fā)展，生物質(zhì)能、地?zé)岬确请娍稍偕茉春途G色氫能產(chǎn)業(yè)迅速壯大，穩(wěn)步擴(kuò)大綠色低碳能源供應(yīng)規(guī)模。近期需重視煤油氣儲(chǔ)備，提升應(yīng)急保障能力。二是推進(jìn)能源消費(fèi)革命，推動(dòng)終端用能電氣化、燃料氫能化、化石能源原料化。鼓勵(lì)分布式光伏、微電網(wǎng)等微能源系統(tǒng)發(fā)展，引導(dǎo)有條件的能源消費(fèi)者逐漸向產(chǎn)消者即參與生產(chǎn)活動(dòng)的消費(fèi)者轉(zhuǎn)變，理順相應(yīng)能源服務(wù)的市場(chǎng)配套機(jī)制。三是推進(jìn)能源技術(shù)革命。重點(diǎn)布局和突破綠色低碳能源核心技術(shù)研制，持續(xù)推動(dòng)能源技術(shù)與信息技術(shù)深度融合，提升能源全產(chǎn)業(yè)鏈智能化水平。四是深入推進(jìn)能源體制革命，持續(xù)推動(dòng)能源市場(chǎng)化改革。加快建成全國性電力、天然氣、原油和油品交易市場(chǎng)體系，深化電網(wǎng)、熱網(wǎng)等行業(yè)改革。五是深入推進(jìn)能源國際合作，注重形成更加務(wù)實(shí)多元的能源國際合作新局面。以大國擔(dān)當(dāng)引領(lǐng)國際能源領(lǐng)域治理，全面推動(dòng)能源領(lǐng)域?qū)ν忾_放，著力推動(dòng)更高水平的制度型開放。（三）實(shí)施綠色科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，提升低碳發(fā)展核心競(jìng)爭力一是開展重點(diǎn)領(lǐng)域低碳技術(shù)創(chuàng)新。集中力量進(jìn)行科技攻關(guān)，重點(diǎn)研發(fā)零碳能源、碳捕集、碳封存和碳吸收等關(guān)鍵和重點(diǎn)領(lǐng)域“卡脖子”技術(shù)，開發(fā)跨行業(yè)集成技術(shù)、系統(tǒng)運(yùn)行效率提升技術(shù)。在與低碳技術(shù)相關(guān)的基礎(chǔ)材料、基礎(chǔ)算法、通用和專用芯片、專業(yè)軟件等領(lǐng)域，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，從源頭上提高科學(xué)知識(shí)和共性技術(shù)供給能力。二是深化科技創(chuàng)新體制改革，發(fā)揮不同創(chuàng)新主體的作用。強(qiáng)化企業(yè)的創(chuàng)新主體地位，發(fā)揮科技型骨干企業(yè)的引領(lǐng)支撐作用。充分發(fā)揮高校、科研院所在基礎(chǔ)研究、人才培養(yǎng)方面的優(yōu)勢(shì)。以企業(yè)為主導(dǎo)，打造產(chǎn)學(xué)研深度融合的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略的規(guī)劃統(tǒng)籌，避免政府部門間、行業(yè)間各自為戰(zhàn)。成立低碳創(chuàng)新基金、建立低碳創(chuàng)新聯(lián)盟，推動(dòng)形成有利于知識(shí)創(chuàng)造、流通、應(yīng)用和人才培養(yǎng)的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。加強(qiáng)綠色低碳創(chuàng)新投資，優(yōu)化投資方式和結(jié)三是夯實(shí)綠色低碳創(chuàng)新的平臺(tái)和人才支撐。進(jìn)一步完善低碳標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)化應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)。改善科研環(huán)境，完善創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，培育和吸引創(chuàng)新人才。四是加快低碳技術(shù)轉(zhuǎn)化應(yīng)用。促進(jìn)科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化，積極引入社會(huì)資本參與技術(shù)商業(yè)化，提高科技成果轉(zhuǎn)化率。（四）實(shí)施氣候變化外交新戰(zhàn)略，打造安全轉(zhuǎn)型共同體一是堅(jiān)持多邊主義，努力推動(dòng)全球應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程。堅(jiān)持《聯(lián)合國氣候變化框架公約》主渠道地位，堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，堅(jiān)持《巴黎協(xié)定》確定的全球溫控目標(biāo)，全面落實(shí)國家自主貢獻(xiàn)的制度安排，堅(jiān)持我國發(fā)展中國家定位，協(xié)調(diào)維護(hù)廣大發(fā)展中國家利益。積極建設(shè)性參與和引領(lǐng)全球氣候治理，貢獻(xiàn)中國智慧，努力增強(qiáng)規(guī)則制定影響力和話語權(quán)。二是加強(qiáng)研究謀劃，有力有效應(yīng)對(duì)貿(mào)易碳壁壘挑戰(zhàn)。加強(qiáng)對(duì)歐溝通，制定碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)方案，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)爭取更多時(shí)間、空間和資源。加快與國際市場(chǎng)進(jìn)一步接軌，推動(dòng)國內(nèi)碳排放數(shù)據(jù)庫、企業(yè)供給鏈碳足跡等的三是強(qiáng)化務(wù)實(shí)合作，積極建設(shè)綠色“一帶一路”。充分發(fā)揮中國綠色轉(zhuǎn)型的領(lǐng)導(dǎo)力，同“一帶一路”沿線國家和地區(qū)加強(qiáng)思想交流、政策對(duì)接、信息共享和行動(dòng)協(xié)調(diào)，支持沿線國家和地區(qū)嵌入全球綠色產(chǎn)業(yè)鏈條。推動(dòng)“一帶一路”沿線國家和地區(qū)形成全球綠色低碳安全轉(zhuǎn)型共識(shí)。五、建立和完善綠色低碳轉(zhuǎn)型治理體系我國“雙碳”工作仍面臨體制機(jī)制的多重制約，需要在全面深化改革進(jìn)程中，建立適應(yīng)低碳發(fā)展的政策制度體系，提高低碳治理能力水平。低碳領(lǐng)域的治理體系和治理能力建設(shè)是一個(gè)長期的過程，但在未來10年碳排放達(dá)峰及峰值平臺(tái)關(guān)鍵期，需要把握以下重點(diǎn)工作。（一）推動(dòng)能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變，明確宏觀政策導(dǎo)向更好發(fā)揮政府作用，將減碳目標(biāo)納入政府宏觀調(diào)控體系，建立完善碳排放雙控制度，推動(dòng)能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變。一是以服務(wù)“雙碳”戰(zhàn)略為導(dǎo)向，逐步淡化能源消費(fèi)總量的控制要求。二是盡快出臺(tái)能耗雙控的核算邊界范圍調(diào)整細(xì)則，對(duì)不產(chǎn)生碳排放的可再生能源和原料用能，從能源消費(fèi)總量控制的考核口徑中扣除。三是開展全國碳排放雙控試點(diǎn)。選取人均GDP水平較高、碳排放總量已處于峰值平臺(tái)期、能源碳排放統(tǒng)計(jì)核算基礎(chǔ)相對(duì)較好的省（市），開展全國碳排放雙控試點(diǎn)。四是夯實(shí)由能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變的數(shù)據(jù)支撐體系。五是將碳達(dá)峰碳中和的目標(biāo)任務(wù)落實(shí)情況納入中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察。（二）加快建立和完善碳定價(jià)機(jī)制，塑造轉(zhuǎn)型微觀動(dòng)力發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用，加快建立完善碳交易、碳稅等市場(chǎng)化政策工具，激發(fā)微觀主體減排活力。一是加快健全碳交易制度頂層設(shè)計(jì)，研究提出2025年前、2026-2030年的碳市場(chǎng)發(fā)展目標(biāo)，逐步擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍，完善碳配額總量與分配方法，建立碳市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定調(diào)控機(jī)制、碳交易與其他減碳政策協(xié)調(diào)機(jī)制。二是在做好相關(guān)籌備工作的基礎(chǔ)上重啟國內(nèi)自愿減排量交易市場(chǎng)。面向國際，積極探索開展各類國際化的核證碳信用交易。逐步形成“國家碳交易市場(chǎng)＋地方碳交易市場(chǎng)＋自愿減排交易市場(chǎng)＋國際碳交易”“四位一體”的碳市場(chǎng)體系。三是加快建立和完善碳金融相關(guān)制度。強(qiáng)化碳市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能。鼓勵(lì)設(shè)立碳投資基金，建立債券、期貨或期權(quán)等衍生品市場(chǎng)，逐步形成市場(chǎng)主導(dǎo)的碳金融體系，引導(dǎo)社會(huì)資本廣泛參與綠色低碳轉(zhuǎn)型行動(dòng)。四是完善碳市場(chǎng)監(jiān)管制度，建立跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。五是探索建立其他碳定價(jià)機(jī)制。（三）健全“雙碳”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，形成工作合力明確分工責(zé)任、建立協(xié)調(diào)機(jī)制、加