PPP項目管理知識要點(diǎn)整理

...wd......wd......wd...PPP工程管理知識要點(diǎn)整理一、PPP工程建設(shè)手續(xù)審批與傳統(tǒng)建設(shè)工程工程相比，PPP工程除了履行立項等基建審批手續(xù)外，還需要進(jìn)展PPP模式審批等程序。針對新建PPP工程，工程建議書以及可行性研究報告等審批文件是審查工程合法性的重要文件，也是投資工程獲得新開工〔行政〕許可的前期條件。新建PPP工程建設(shè)審批文件：1.工程建議書2.可行性研究報告3.水土保持方案4.環(huán)境影響評價報告5.土地使用預(yù)審6.規(guī)劃選址意見書7.規(guī)劃及用地許可8.……二、PPP模式審批除了與建設(shè)工程相關(guān)的立項等行政審批手續(xù)外，財政部門還要對工程實施方案進(jìn)展物有所值評估和財政承受能力驗證〔利用第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家力量〕。通過驗證的工程，才允許工程實施機(jī)構(gòu)報政府審核。PPP工程的定價和收費(fèi)機(jī)制是政府和社會資本〔可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體；實踐中，聯(lián)合體一般由建設(shè)方、融資方、運(yùn)營方、材料供應(yīng)商等組成的利益共同體〕合作的重要根基，關(guān)系到PPP工程的風(fēng)險分配和收益回報，是政府方和社會資本方共同的關(guān)注核心。三、PPP工程操作流程1.工程識別階段1.1對于列入PPP工程年度開發(fā)方案的工程，工程發(fā)起方應(yīng)按照財政部門或者PPP中心的要求提交相關(guān)資料：《工程可行性研究報告》、《工程產(chǎn)出說明》、《工程初步實施方案》。1.2物有所值評價和財政承受能力論證。2.工程準(zhǔn)備階段2.1政府建設(shè)專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——PPP工程領(lǐng)導(dǎo)小組。已通過物有所值評價和財政承受能力論證的PPP工程，地方人民政府應(yīng)當(dāng)組建專門的PPP工程領(lǐng)導(dǎo)小組作為PPP工程的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)工程評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作。組建成立后，應(yīng)當(dāng)以《通知》、《決定》等文件方式通知相關(guān)職能部門及單位，并且要向社會公眾公式。2.2地方人民政府或其指定的政府職能部門等組織機(jī)構(gòu)可作為PPP工程實施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)工程準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作，具體為負(fù)責(zé)PPP工程咨詢機(jī)構(gòu)選定、工程前期評估論證工作組織、工程實施方案制訂、實施方案編制與報批、物有所值評價及財政承受能力論證工作協(xié)助、PPP工程社會資本選定、代表政府進(jìn)展PPP工程合同簽署、工程組織實施與監(jiān)管以及合作期滿工程移交等工作。實施方案審核流程：市場測試〔并不是必經(jīng)流程〕→專家評審→審核工程實施方案經(jīng)審核批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)作為工程后續(xù)的采購、執(zhí)行和移交等工作的綱領(lǐng)性文件，由工程實施機(jī)構(gòu)、中選社會資本以及其他相關(guān)各方遵照執(zhí)行。3.工程采購階段3.1財政部規(guī)定，PPP工程采購實行資格預(yù)審制度。邀請社會資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審。3.2采購流程：資格預(yù)審→采購文件編制→響應(yīng)文件評審→談判與合同簽署〔工程實施機(jī)構(gòu)確定談判工作組；確認(rèn)談判完成后，簽署確認(rèn)談判備忘錄；合同文本公式；工程公司成立后，由工程公司于工程實施機(jī)構(gòu)重新簽署PPP合同，或者補(bǔ)充協(xié)議〕3.3五種采購方式的比較分析：公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購。4.工程執(zhí)行階段4.1執(zhí)行流程：工程公司設(shè)立〔可以由社會資本一方，包括聯(lián)合體，也可以是社會資本與政府指定機(jī)構(gòu)共同設(shè)立，或者社會資本設(shè)立工程公司后由政府指定機(jī)構(gòu)參股工程公司〕→融資管理→績效監(jiān)測與支付→中期評估4.2《合資協(xié)議》為工程公司設(shè)立依據(jù)。設(shè)立工程公司需要編制組建方案。5.工程移交階段四、PPP工程合同體系1.PPP工程合同政府方與社會資本方簽訂。2.股東協(xié)議由工程公司的股東簽訂，通常包括以下主要條款：前提條件、工程公司的設(shè)立和融資、工程公司的經(jīng)營范圍、股東權(quán)利、履行PPP工程合同的股東承諾、股東的商業(yè)方案、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股東會、董事會、監(jiān)事會組成及其權(quán)值范圍、股息分配、違約、終止及終止后處理機(jī)制、不可抗力、適用法律和爭議解決。3.履約合同3.1工程承包合同，可能會將局部或者全部設(shè)計、采購、建設(shè)工作委托給工程承包商。為了有效轉(zhuǎn)移工程建設(shè)期間的風(fēng)險，工程公司通常會與承包商簽訂一個固定價格、固定工期的“交鑰匙〞合同，將工程費(fèi)用超支、工期延誤、工程質(zhì)量不合格等風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移至承包商。3.2運(yùn)營服務(wù)合同工程公司有時會考慮將工程全部或局部的運(yùn)營和維護(hù)事務(wù)外包給有經(jīng)歷的專業(yè)運(yùn)營商。個案中，外包可能需要事先取得政府的同意，但PPP工程合同中約定的工程公司的運(yùn)營和維護(hù)義務(wù)并不因工程公司外包而豁免或解除。3.3原材料供應(yīng)合同有些工程在運(yùn)營階段對材料的需求量較大，需要與原材料主要供應(yīng)商簽訂長期供應(yīng)合同。3.4產(chǎn)品或服務(wù)購置合同工程公司的主要投資收益來源于工程提供的產(chǎn)品或服務(wù)的銷售收入。根據(jù)PPP工程付費(fèi)機(jī)制的不同，購置者可能是政府，也可能是最終使用者。4.融資合同融資合同可能包括工程公司與融資方簽訂的工程貸款合同、擔(dān)保人就工程貸款與融資方簽訂的擔(dān)保合同、政府與融資方和工程公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議等多個合同。其中，工程貸款合同是最主要的融資合同。5.保險合同工程公司及其他相關(guān)參與方通常需要對工程融資、建設(shè)、運(yùn)營等不同階段的不同類型的風(fēng)險分別進(jìn)展投保。通?？赡苌婕暗谋ｋU種類包括貨物運(yùn)輸險、工程一切險、針對設(shè)計或其他專業(yè)服務(wù)的職業(yè)保障險、針對間接損失的保險、第三者責(zé)任險。在制定保險方案或簽署保險合同前應(yīng)先咨詢專業(yè)保險參謀的意見。6.其他合同例如與中介機(jī)構(gòu)簽署的投資、法律、技術(shù)、財務(wù)、稅務(wù)等方面的咨詢服務(wù)合同。五、《政府和社會資本合作工程通用合同指南》工程合同由合同正文和合同附件組成，《合同指南》主要反映合同的一般要求，采用模塊化的編寫框架，共設(shè)置15個模塊、86項條款。原則上，所有模式工程合同的正文都應(yīng)包含10個通用模板：總則、合同主體、合作關(guān)系、工程前期工作、收入和回報、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭議解決，以及其他約定。其他模塊可根據(jù)實際需要靈活選用。例如，建設(shè)-運(yùn)營-移交模式的工程合同除了10個通用模塊之外，還需選用投資方案及融資、工程建設(shè)、運(yùn)營和服務(wù)、社會資本主體移交工程等模塊。1.總則2.合同主體3.合作關(guān)系4.投資方案及融資方案5.工程前期工作6.工程建設(shè)7.政府移交資產(chǎn)8.運(yùn)營和服務(wù)9.社會資本主體移交工程10.收入和回報11.不可抗力和法律變更12.合同解除13.違約處理14.爭議解決15.其他約定六、PPP工程合同指南〔財政部，試行〕1.PPP工程合同概述1.1合同主體政府方、工程公司1.2合同主要內(nèi)容和條款一般來講會包括以下核心條款：引言、定義和解釋；工程的范圍和期限；前提條件；工程的融資；工程用地；工程的建設(shè)；工程的運(yùn)營；工程的維護(hù)；股權(quán)變更限制；付費(fèi)機(jī)制；履約擔(dān)保；政府承諾；保險；守法義務(wù)及法律變更；不可抗力；政府方的監(jiān)視和介入；違約、提前終止及終止后處理機(jī)制；工程的移交；適用法律及爭議解決；合同附件；等等。除核心條款外，通常還會包括其他一般合同中的常見條款，例如著作權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、聲明與保證、通知、合同可分割、合同修訂等。1.3風(fēng)險分配1.4法律適用☆2.PPP工程合同核心條款2.1工程的合作范圍及合作期限2.1.1工程的合作范圍可包括設(shè)計、投融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交中的一項或多項。在實踐操作中，PPP工程的合作范圍應(yīng)當(dāng)具有排他性。2.1.2合作期限存在兩種做法：單時段合作期限、雙時段合作期限單時段合作期限：自雙方簽署合同生效之日起，至特定時間段終止。雙時段合作期限：分為兩個階段〔建設(shè)期間和運(yùn)營期間〕，單獨(dú)分別計算合作期限。合作期限的延長：應(yīng)當(dāng)在開場工程執(zhí)行前考慮PPP工程合作期限延長情形及相應(yīng)的應(yīng)對措施。2.2工程的用地條款由于我國土地所有權(quán)屬于國家及集體經(jīng)濟(jì)組織，不允許就土地所有權(quán)進(jìn)展流轉(zhuǎn)，這也決定了涉及工程用地指的僅為土地使用權(quán)。2.2.1土地使用權(quán)取得方式：劃撥；招標(biāo)、拍賣、掛牌、租賃以及作價出資或入股等有償方式；2.2.2工程用地用途特定化、土地使用權(quán)的抵押、政府方的場地出入權(quán)；2.2.3取得工程用地費(fèi)用的承擔(dān)2.3工程融資條款包括工程公司的融資權(quán)利和義務(wù)、融資方權(quán)利及工程再融資等內(nèi)容，并散見于《PPP工程合同》各條款中。2.3.1工程公司的融資權(quán)利和義務(wù)。工程公司負(fù)責(zé)對外融資：為防范工程實施風(fēng)險，《PPP工程合同》中往往會約定將工程公司完成融資交割作為合同生效的前提條件之一，如果未在約定期間內(nèi)完成融資交割且未被豁免的，將影響《PPP工程合同》的正常履行。工程資產(chǎn)歸屬：工程公司的資產(chǎn)狀況等財務(wù)指標(biāo)會影響其主體信用評級。對于法律沒有明文規(guī)定的根基設(shè)施工程，則可根據(jù)“誰投資，誰擁有〞的原則約定在合作期內(nèi)由中選社會資本/PPP工程公司所有。2.3.2融資方的權(quán)利2.3.3工程再融資2.4工程的建設(shè)條款工程設(shè)施的建設(shè)條款并非所有《PPP工程合同》的必備條款，但是對于新建類或者改建類的PPP工程，屬于工程協(xié)議的核心條款。2.4.1工程設(shè)計常見分工為：方案設(shè)計由工程發(fā)起人負(fù)責(zé)；初步設(shè)計和施工圖設(shè)計由工程公司負(fù)責(zé)。工程設(shè)計工作多由工程公司負(fù)責(zé)，政府方享有一定期限內(nèi)審查設(shè)計文件并提出修改意見的權(quán)利。對于工程設(shè)計的審查約定，應(yīng)當(dāng)注重政府方審查設(shè)計范圍、約定審查時間、提出修改意見程序、審查爭議的解決程序。2.4.2工程建設(shè)2.4.3政府方的介入權(quán)2.5工程設(shè)施的運(yùn)營與維護(hù)條款2.5.1工程設(shè)施的運(yùn)營維護(hù)主體2.5.2工程運(yùn)營維護(hù)的內(nèi)容2.5.3工程運(yùn)營維護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)及要求常見的運(yùn)營開場條件包括：建設(shè)工程通過竣工驗收、完成運(yùn)營所需的審批手續(xù)、工程試運(yùn)營完畢等。在合同生效后開場運(yùn)營之前，工程公司需要負(fù)責(zé)編制工程維護(hù)方案，并提交政府方審核。2.5.4政府方的監(jiān)視及介入權(quán)2.5.5未履行運(yùn)營維護(hù)義務(wù)的事前保障和事后救濟(jì)2.6工程付費(fèi)機(jī)制2.6.1付費(fèi)機(jī)制的分類根據(jù)直接付費(fèi)主體不同，工程付費(fèi)機(jī)制分為：政府付費(fèi)機(jī)制、使用者付費(fèi)機(jī)制、可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制〔使用者付費(fèi)缺乏時政府給予一定補(bǔ)助〕。2.6.2工程的定價和調(diào)價機(jī)制工程的定價：在使用者付費(fèi)機(jī)制下，工程定價是運(yùn)營與維護(hù)階段《PPP工程合同》的主要內(nèi)容之一。定價方式包括：①根據(jù)《價格法》等相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定；②由雙方在合同中約定；③由工程公司根據(jù)工程實施時的市場價格定價。工程的調(diào)價機(jī)制：采用調(diào)價機(jī)制方式防止過高或過低付費(fèi)導(dǎo)致中選社會資本/PPP工程公司虧損或獲得超額利潤。2.7工程的移交2.7.1移交的方式通常情況下，在工程合作期限屆滿后，工程公司會將工程設(shè)施完好地、無償?shù)匾平唤o工程實施機(jī)構(gòu)或政府指定部門。2.7.2移交的內(nèi)容2.7.3移交的標(biāo)準(zhǔn)2.7.4移交的程序：①過渡期準(zhǔn)備；②評估和測試；③移交手續(xù)與費(fèi)用；④工程績效評價。2.7.5局部合同權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)讓2.7.6工程移交的效力2.8政府承諾與保證條款2.8.1限制競爭條款〔唯一性條款〕要求政府在工程公司經(jīng)營期的一定期限或者整個期限內(nèi)不在同一個區(qū)域內(nèi)興建一樣或相似的工程，確保社會資本或者工程公司在一定區(qū)域內(nèi)的市場壟斷地位。2.8.2稅收等優(yōu)惠條款2.8.3負(fù)責(zé)或協(xié)助獲取工程相關(guān)土地權(quán)利2.8.4提供相關(guān)配套設(shè)施和程序?qū)徟?.9爭議解決機(jī)制2.10其他關(guān)鍵性條款其他常見條款如下：股權(quán)變更限制；履約擔(dān)保；風(fēng)險分?jǐn)偡绞?；?yīng)急機(jī)制；工程的變更、提前終止及補(bǔ)償；違約責(zé)任、著作權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、聲明與保證、通知、合同可分割、合同修訂等。七、PPP工程合同的邊界條件1.權(quán)利義務(wù)邊界應(yīng)包括：對PPP工程資產(chǎn)權(quán)屬的認(rèn)定，對工程資產(chǎn)及權(quán)益處置的限制性規(guī)定；對工程公共責(zé)任及工程風(fēng)險轉(zhuǎn)移的規(guī)定；對財政承諾及由此產(chǎn)生的政府債務(wù)風(fēng)險邊界的限定。2.交易條件邊界應(yīng)包括：工程合作經(jīng)營期的規(guī)定；對公共服務(wù)計量和擔(dān)保性質(zhì)的財政承諾的約定；對公共服務(wù)價格的定價和調(diào)價機(jī)制，尤其是采用政府付費(fèi)模式的工程調(diào)價機(jī)制及其形成的財政承諾；產(chǎn)出說明與標(biāo)準(zhǔn)；環(huán)境污染物排放限制；稅收政策。3.履約保障邊界應(yīng)包括：由投資競爭保函、建設(shè)期履約保函、運(yùn)營維護(hù)保函、移交保函、維修保函組成的履約保函體系；由強(qiáng)制投保險種及最低投保金額組成的強(qiáng)制保險方案。4.動態(tài)銜接邊界應(yīng)包括：應(yīng)急預(yù)案、臨時接收、提前終止情形及處理；PPP工程協(xié)議變更或補(bǔ)充機(jī)制；PPP工程協(xié)議展期談判機(jī)制；工程改造或擴(kuò)建需求的應(yīng)對機(jī)制。需注意，PPP工程核心邊界條件的設(shè)置通常需要財務(wù)分析和測算結(jié)果提供決策依據(jù)。八、風(fēng)險類別1.政治風(fēng)險：審批延誤風(fēng)險；政治決策失誤風(fēng)險；政治反對風(fēng)險；政府信用風(fēng)險；政府官員腐敗風(fēng)險；2法律風(fēng)險：法律及監(jiān)管體系不完善；法律變更風(fēng)險；民事、行政、刑事責(zé)任風(fēng)險；3市場風(fēng)險：工程唯一性風(fēng)險；融資風(fēng)險；市場收益缺乏風(fēng)險；市場需求變化風(fēng)險；收費(fèi)變更風(fēng)險；4不可抗力風(fēng)險；5稅收、利率、外匯、通貨膨脹、環(huán)保等社會管理風(fēng)險。九、交易構(gòu)造1.工程投融資構(gòu)造1.1投資者直接安排工程融資模式1.2投資者通過工程公司安排融