機(jī)動(dòng)車限額管理的制度設(shè)計(jì)

價(jià)格控制：提高擁車成本 價(jià)格控制：提高擁車成本 限制車輛擁有需求管理 限制車輛使用 機(jī)動(dòng)車限額管理的制度設(shè)計(jì) 【摘要】隨著我國城鎮(zhèn)化機(jī)動(dòng)化快速發(fā)展，國內(nèi)大城市面臨突出的交通供需矛盾，機(jī)動(dòng)車的 公共性和稀缺性凸顯。利用行政手段對(duì)機(jī)動(dòng)車實(shí)行限額管理，具有直接、準(zhǔn)確、可控的優(yōu)點(diǎn)， 精細(xì)化的制度設(shè)計(jì)是保證實(shí)施效果、提高接受程度的關(guān)鍵，包括額度計(jì)劃、額度分配、更新 淘汰等設(shè)計(jì)要點(diǎn)。綜合提出“分類限額+市場(chǎng)分配+有償更新+協(xié)同配套”的制度框架：考慮 交通承載能力，合理確定容許的機(jī)動(dòng)車額度目標(biāo)，并依據(jù)使用差異設(shè)定額度分類；比較市場(chǎng) 與非市場(chǎng)機(jī)制，制定兼顧公平和效率額度分配制度；嚴(yán)格存量管理，制定有償?shù)念~度更新與 淘汰制度；協(xié)調(diào)各方利益，制定商業(yè)經(jīng)濟(jì)、政策監(jiān)管等協(xié)同配套制度。 【關(guān)鍵詞】交通政策；制度設(shè)計(jì)；機(jī)動(dòng)車管理；額度計(jì)劃；額度分配；協(xié)同政策 1. 引言 行政機(jī)關(guān)對(duì)機(jī)動(dòng)車實(shí)行限額管理，是一種直接有效的交通需求管理政策，利用行政手段 強(qiáng)力抑制車輛增長速率，緩解車輛過快增長帶來的擁堵、能耗、污染等負(fù)外部性問題。新加 坡應(yīng)對(duì)交通用地和能源等緊約束，80年代大幅增加道路稅、附加注冊(cè)費(fèi)（ARF）等購車稅費(fèi) 并未遏制機(jī)動(dòng)車快速增長（年增7%、車速20km/h），在1990年開始實(shí)行車輛限額系統(tǒng)（VQS） 與擁車證（COE）拍賣制度[1]。上海[2]、北京[3]、廣州[4]等國內(nèi)大城市近些年也先后出臺(tái)拍賣、 搖號(hào)等“限購”措施。精細(xì)化的制度設(shè)計(jì)是保證實(shí)施效果、提高接受程度的關(guān)鍵，本文分析 機(jī)動(dòng)車限額管理制度的設(shè)計(jì)內(nèi)容和技術(shù)要點(diǎn)，探索具有操縱性的政策實(shí)施路徑。 交通供應(yīng) 數(shù)量控制：車輛限額管理 整 體 交 通 政 策 運(yùn)行管理 圖1機(jī)動(dòng)車限額管理在城市整體交通政策中的定位 2. 機(jī)動(dòng)車限額管理制度設(shè)計(jì)的總體思路與體系框架 2.1.以機(jī)動(dòng)車數(shù)量限額間接調(diào)控機(jī)動(dòng)車使用是制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn) 為平衡交通供需矛盾，機(jī)動(dòng)車限額管理將市政道路視為有限公共資源，以行政許可的方 式配置公共道路的有限使用權(quán)利[5]。表面上是限制機(jī)動(dòng)車數(shù)量，其根本目的是調(diào)控使用。理 論上若假設(shè)車輛使用強(qiáng)度相同（如固定每年行駛里程），則數(shù)量與使用量線性相關(guān)。但在實(shí) 際中由于影響車輛使用的因素眾多，兩者關(guān)系并不明確[6]。因此從嚴(yán)格意義上，機(jī)動(dòng)車限額 包括數(shù)量限額（Quantity‐Limited）與使用限額（Usage‐Limited）兩層含義。 2.2.行政計(jì)劃與資源配置相結(jié)合是機(jī)動(dòng)車限額管理的實(shí)施操作方式 制定機(jī)動(dòng)車限額計(jì)劃屬于行政計(jì)劃的范疇，配置機(jī)動(dòng)車額度是稀缺公共資源配置過程， 1 D )a p N 1 V D D N x （ D U N N 1 )p N 1 N 1 N 1 是第N個(gè)周期的機(jī)動(dòng)車計(jì)劃額度； 是本周期預(yù)測(cè)注銷車輛數(shù)； 是前 是前一周期實(shí)際注銷車輛數(shù)與計(jì)劃注銷車輛數(shù)的差值，作為調(diào)節(jié)系數(shù)。 [7][8] X N V N 1D D a 兩者決定了機(jī)動(dòng)車限額管理的操作模式。其中，車輛限額是由政府制定額度計(jì)劃并執(zhí)行。額 度分配是對(duì)稀缺額度資源進(jìn)行配置，要求協(xié)調(diào)保障各方公共利益，確保資源分配過程公平、 公正、公開，同時(shí)提高效率、降低成本。配置方式包括市場(chǎng)分配（如公開拍賣等）、非市場(chǎng) 分配（如政策性搖號(hào)）和復(fù)合分配（如拍賣與搖號(hào)結(jié)合）三種。相應(yīng)地將機(jī)動(dòng)車限額管理的 操作方式劃分為三類，如圖2。 2.3．機(jī)動(dòng)車限額管理制度設(shè)計(jì)的內(nèi)容與框架 機(jī)動(dòng)車限額管理制度設(shè)計(jì)主要包括四方面內(nèi)容：一是機(jī)動(dòng)車額度目標(biāo)計(jì)劃，包括設(shè)定機(jī) 動(dòng)車額度類別、制定和調(diào)節(jié)限額目標(biāo)；二是機(jī)動(dòng)車額度配置，利用市場(chǎng)或非市場(chǎng)的資源配置 模式；三是機(jī)動(dòng)車額度更新淘汰，控制機(jī)動(dòng)車總體存量；四是制定協(xié)同配套政策，主要包括 異地車輛管理、二級(jí)市場(chǎng)管理、配套商業(yè)貸款、收益資金使用等，如圖3。 圖2機(jī)動(dòng)車限額管理的三類操作方式 圖3機(jī)動(dòng)車限額管理制度設(shè)計(jì)框架 3. 交通承載能力約束下的機(jī)動(dòng)車限額目標(biāo) 3.1. 定期理論計(jì)劃：確定限額目標(biāo)的模型方法 為實(shí)現(xiàn)整體交通發(fā)展目標(biāo)（如車速、出行結(jié)構(gòu)、能耗、排放等），考慮道路、停車、公 交設(shè)施的容量約束，測(cè)算規(guī)劃年的最大交通需求，即承載能力。依托定量化交通模型，理論 上可歸結(jié)為交通目標(biāo)、設(shè)施容量約束下的雙層規(guī)劃問題 。在此基礎(chǔ)上，按照時(shí)間周期要 求，結(jié)合對(duì)機(jī)動(dòng)車更新淘汰的預(yù)測(cè)，確定周期內(nèi)容許的機(jī)動(dòng)車交通需求凈增長率，進(jìn)而確定 機(jī)動(dòng)車數(shù)量的凈增長控制目標(biāo)。 3.2. 動(dòng)態(tài)實(shí)證調(diào)節(jié)：建立額度目標(biāo)滾動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制 建立各周期機(jī)動(dòng)車額度目標(biāo)與車輛凈增長（含新增與注銷）的互動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，定期適當(dāng) 增加或減少機(jī)動(dòng)車額度目標(biāo)，調(diào)節(jié)機(jī)制如下式： X U N 式中： 一周期的剩余額度； x是車輛年均凈增長率； 是截止前一周期結(jié)束的總車輛數(shù)； （ 新加坡自 1990 年多次調(diào)整機(jī)動(dòng)車凈增長率目標(biāo)，1990 年至 2008 年為 3%，2009 年至 2 2011年為1.5%，2012年為1%，2013年進(jìn)一步下調(diào)為0.5%。典型城市額度計(jì)劃如圖4。 新加坡小汽車額度 上海私人私企客車指標(biāo) 北京個(gè)人小客車指標(biāo) 圖4典型城市機(jī)動(dòng)車每月額度計(jì)劃 4. 考慮使用差異的機(jī)動(dòng)車額度分類設(shè)定 4.1. 機(jī)動(dòng)車額度分類設(shè)定的必要性與要求 從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，單一類別的額度設(shè)定有利于簡化供需關(guān)系，經(jīng)濟(jì)、高效地配置資源。但 從社會(huì)公平的角度，這可能使機(jī)動(dòng)車成為富人的“專利”，不能體現(xiàn)“用者自付”原則下差 異化車輛使用支付差異化成本的理念。額度分類設(shè)定的要求是：不同類別車輛能夠明確地區(qū) 分；不同類別車輛體現(xiàn)差異化的使用強(qiáng)度、成本和收益，供需關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定；對(duì)企業(yè)單位用 車、運(yùn)營車輛單獨(dú)設(shè)類；合理確定類別數(shù)量，單類額度不宜過少，避免供需關(guān)系波動(dòng)過大。 4.2.考慮使用差異的機(jī)動(dòng)車額度分類方法 （1）根據(jù)車輛用途和裝備特性的分類 按照營運(yùn)性質(zhì)，可分為營運(yùn)車輛和非營運(yùn)車輛。按照車輛權(quán)屬可分為私人私企車輛和公 務(wù)車輛。按照排氣量，可劃分高、中、低等不同等級(jí)。由于發(fā)動(dòng)機(jī)排量與車價(jià)正相關(guān)，故以 排氣量劃分類別能夠間接地體現(xiàn)對(duì)購車者收入水平的差異化考慮。 新加坡現(xiàn)行的擁車證類別設(shè)定綜合考慮了購車者公平與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需求，如表1。將小客 車按照排氣量進(jìn)一步細(xì)分為2類（2001年前為4類），區(qū)別普通車和豪華車購買者。專門設(shè) 定可注冊(cè)其余所有類別車輛的E類擁車證，滿足高機(jī)動(dòng)性的用車和換車需求。 表1新加坡?lián)碥囎C類別組別ABCDE描述小客車、出租車小客車貨車與大巴摩托車公開（可注冊(cè)A‐D（不超過（大于1600cc）組車型）1600cc） （2）根據(jù)車輛使用強(qiáng)度和時(shí)空特征的分類 按照機(jī)動(dòng)車的使用強(qiáng)度、時(shí)空范圍等劃分機(jī)動(dòng)車額度，能夠?qū)④囕v使用過程的邊際外部 成本“前置”到車輛購買環(huán)節(jié)。制度設(shè)計(jì)上有以下三種方式： 一是限定使用時(shí)段，如設(shè)定只允許在節(jié)假日等非高峰時(shí)段行駛的額度。例如新加坡非繁 忙時(shí)段擁車計(jì)劃（Off‐Peak Car），加入計(jì)劃的車輛享受可觀的稅費(fèi)優(yōu)惠，但工作日僅允許在 晚上7點(diǎn)至清晨7點(diǎn)使用。 二是限定使用地區(qū)，如設(shè)定只允許在外圍非繁忙地區(qū)行駛。如上海郊區(qū)居民申請(qǐng)“滬C” 3 [9][10] 238369, 93% 8,463, 19%個(gè)人指標(biāo) 單位指標(biāo)4383 , 10% 牌照不限購，但僅允許在外環(huán)及以外地區(qū)行駛。 三是限定使用強(qiáng)度，即前文提到的“使用限額”，對(duì)車輛允許行駛距離或應(yīng)支付的外部 成本（表現(xiàn)為道路擁堵收費(fèi)）實(shí)行限額管理。如里程限額（Verhoef，1997） 、道路收費(fèi)限 額（Barter，2005） 。一種理想的限額模式是以單位路段長度的道路收費(fèi)為額度單位，以 路段運(yùn)行狀況為權(quán)重，建立一套拍賣、課稅與道路電子收費(fèi)相結(jié)合的道路使用收費(fèi)模式。在 準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)車輛使用的技術(shù)前提下，該模式綜合擁車與用車管理，避免了數(shù)量限額可能造成車 輛使用強(qiáng)度增大的弊端，是提高限額管理政策針對(duì)性和緩堵有效性的可行方向。 4.3. 確定不同類別機(jī)動(dòng)車額度數(shù)量 為反映不同類別機(jī)動(dòng)車額度的需求情況和市場(chǎng)表現(xiàn)，可利用歷史數(shù)據(jù)對(duì)不同類型額度的 投注數(shù)量進(jìn)行趨勢(shì)預(yù)估，然后按照預(yù)測(cè)情況分配總體額度。 公開, 7170 , 19200, 7% 17% 小于1600cc, 13,234, 30% 小汽車, 摩托車, 21697, 49% 10248 , 24% 大于1601cc, 貨車、大巴, 新加坡（小汽車49%、貨車大巴10%，摩托車24%、公開17%） 上海（個(gè)人指標(biāo)93%、單位指標(biāo)7%） 圖52012年典型城市機(jī)動(dòng)車額度分類與數(shù)量 5. 行政與市場(chǎng)結(jié)合的機(jī)動(dòng)車額度分配方式 5.1. 設(shè)定機(jī)動(dòng)車額度申請(qǐng)資格 在額度申請(qǐng)環(huán)節(jié)，從戶籍、納稅、社保、存款等方面設(shè)置制度門檻，形成購車者之間的 資格差異，起到抑制申請(qǐng)數(shù)量、緩和供需矛盾的作用。以私人小汽車額度為例，新加坡要求 申請(qǐng)者的指定賬戶有一定金額存款（10000 新幣）；上海要求申請(qǐng)者持有有效身份證或本市 居住證明；北京要求住所地在本市，名下沒有本市登記的小客車，且對(duì)持暫住證的人員要求 連續(xù)5年以上在本市繳納社會(huì)保險(xiǎn)和個(gè)人所得稅。 5.2. 基于價(jià)格的額度分配模式 在市場(chǎng)機(jī)制下，競價(jià)拍賣被公認(rèn)是一種符合公平與效率原則的價(jià)格發(fā)現(xiàn)和資源分配機(jī) 制。機(jī)動(dòng)車額度拍賣屬于多物品同步拍賣，按照定價(jià)方式可分為密封投標(biāo)與公開投標(biāo)，按照 價(jià)格規(guī)則分為歧視價(jià)中標(biāo)與均一價(jià)中標(biāo)。 （1）投標(biāo)方式 密封投標(biāo)。競拍者（尤其個(gè)人）在拍賣過程中不能獲知機(jī)動(dòng)車額度實(shí)際需求的信息。精 明的競拍者依靠經(jīng)驗(yàn)猜測(cè)相對(duì)合理的價(jià)格，急需的競拍者往往給出比正常價(jià)格高很多的報(bào) 價(jià)，從而導(dǎo)致中標(biāo)價(jià)格被推高且波動(dòng)性大。 42 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2 2 公開投標(biāo)。競拍者能夠同步獲知競拍人數(shù)、最低中標(biāo)價(jià)等信息，拍賣過程更透明、公開。 競拍者依據(jù)實(shí)時(shí)的最低中標(biāo)價(jià)，更加理性地確定自己的投注價(jià)格，相比密封投標(biāo)使中標(biāo)價(jià)格 更為平穩(wěn)，反映競拍者對(duì)機(jī)動(dòng)車額度價(jià)格的真實(shí)判斷。 隨著拍賣網(wǎng)站、ATM 機(jī)等信息技術(shù)的引入，新加坡、上海先后在 2001 年和 2008 年， 將投標(biāo)方式由密封投標(biāo)調(diào)整為公開投標(biāo)。 （2）價(jià)格規(guī)則 按報(bào)價(jià)支付是歧視價(jià)中標(biāo)的一種。出價(jià)高于最低中標(biāo)價(jià)格的競拍者中標(biāo)，并按各自報(bào)價(jià) 支付，能夠部分杜絕為了提高中標(biāo)機(jī)會(huì)而報(bào)價(jià)過高。但從公平性角度，標(biāo)的物一致的情況下 中標(biāo)價(jià)格卻不同，將發(fā)生“贏者詛咒”現(xiàn)象，還可能出現(xiàn)個(gè)人或經(jīng)銷商合謀出價(jià)。上海、廣 州采用這種模式。 按最低中標(biāo)價(jià)支付是均一價(jià)中標(biāo)的一種。中標(biāo)者統(tǒng)一支付最低中標(biāo)價(jià)。該模式可以有效 避免贏者詛咒現(xiàn)象，競標(biāo)者報(bào)價(jià)集中于最低中標(biāo)價(jià)附近（新加坡中標(biāo)者報(bào)價(jià)比最低中標(biāo)價(jià)價(jià) 格高20%‐30%[11]），但也有合謀出價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)。新加坡中標(biāo)價(jià)按照最高不成功保留價(jià)加1新幣。 5.3. 非基于價(jià)格的額度分配模式 按需分配、抽簽搖號(hào)、排隊(duì)區(qū)號(hào)是三種典型的非基價(jià)分配方式。 （1）按需分配。在供不及需的現(xiàn)實(shí)條件下，有限的機(jī)動(dòng)車額度不能一一滿足所有需求。 行政機(jī)關(guān)選擇滿足何種需求具有很強(qiáng)主觀性，難以保證公平。 （2）抽簽搖號(hào)。分配能夠簡單、快速地?zé)o差別的公共資源，社會(huì)平等性強(qiáng)，不征收額 外費(fèi)用有利于提高公眾接受程度。但由于參與成本低（主要包括規(guī)則學(xué)習(xí)成本、等待中簽的 時(shí)間成本），與中簽得到的車輛使用權(quán)利在貨幣價(jià)值上不對(duì)等，導(dǎo)致分配結(jié)果失去理性的因 果關(guān)系，容易吸引對(duì)時(shí)間成本不敏感的投機(jī)者或非必需參與者，導(dǎo)致中簽率低，如圖6。若 開放二級(jí)市場(chǎng)則容易形成高價(jià)“黑市”。此外，能否中簽取決于運(yùn)氣，無法滿足時(shí)間要求急 迫的購車需求，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境造成負(fù)面影響。北京、貴陽均采用搖號(hào)模式。 （3）排隊(duì)取號(hào)。遵照“先到先得”原則，容易吸引無實(shí)際需求投機(jī)者。