第一講 政府組織形式與中央政府

第一講

行政領(lǐng)導(dǎo)體制

行政領(lǐng)導(dǎo)體制是指國家在行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中所采取的基本的權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)形式以及用以規(guī)范行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的制度與方法的統(tǒng)稱。一、行政權(quán)力結(jié)構(gòu)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是指國家行政權(quán)的安排與配置，即國家行政權(quán)是獨(dú)占還是分享。行政權(quán)力結(jié)構(gòu)主要涉及政府首腦與國家元首的關(guān)系。國家元首是國家的最高代表和國家的象征。就擁有的權(quán)力而言，國家元首大致可分為實(shí)位元首和虛位元首。（一）一元行政權(quán)力結(jié)構(gòu)一元行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是指國家最高行政權(quán)由政府首腦獨(dú)立行使。實(shí)行總統(tǒng)制的國家通常采行這一行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。（二）形式二元事實(shí)一元的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)形式二元事實(shí)一元的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是指國家最高行政權(quán)形式上由國家元首和政府首腦共同執(zhí)掌，實(shí)際上主要由政府首腦行使。這一行政權(quán)力結(jié)構(gòu)主要出現(xiàn)在實(shí)行議會(huì)制的國家。在這一行政權(quán)力結(jié)構(gòu)下，國家元首為虛位元首。（三）二元行政權(quán)力結(jié)構(gòu)二元行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是指國家最高行政權(quán)由國家元首和政府首腦共同行使。這一行政權(quán)力結(jié)構(gòu)主要出現(xiàn)在實(shí)行半總統(tǒng)半議會(huì)制（雙首長制）的國家或?qū)嶋H融合了總統(tǒng)制和議會(huì)制特點(diǎn)的國家。（四）多元行政權(quán)力結(jié)構(gòu)多元行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是指國家最高行政權(quán)由兩個(gè)以上主體共同行使，集體負(fù)責(zé)。二、政府組織形式

政府組織形式是指國家最高權(quán)力在國家立法機(jī)關(guān)、國家司法機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)之間的分配。（一）總統(tǒng)制總統(tǒng)制是指總統(tǒng)既為國家元首又為政府首腦的政府組織形式。1.總統(tǒng)制的理論基礎(chǔ)總統(tǒng)制的制度設(shè)計(jì)是建立在分權(quán)學(xué)說基礎(chǔ)上的，奉行立法、司法、行政三權(quán)相互分立與權(quán)力相互制衡的原則?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！薄皬氖挛镄再|(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！薄系滤锅F（《論法的精神》（上冊）商務(wù)印書館1961年版，第154-166頁）2.總統(tǒng)制的特點(diǎn)總統(tǒng)制最基本的特征就是行政權(quán)與立法權(quán)分別由國會(huì)和總統(tǒng)行使，總統(tǒng)和國會(huì)之間是一種分立和制衡關(guān)系。它具有以下基本特征：二元權(quán)力中心；國家元首與政府首腦合一；政府與議會(huì)完全分離；政府不對議會(huì)負(fù)責(zé)；以問鼎總統(tǒng)寶座的政黨為執(zhí)政黨。3.總統(tǒng)制的利弊優(yōu)勢：

有助于權(quán)力制衡

有助于政府的穩(wěn)定

政黨色彩相對較弱

弊端：

易造成政治上的僵局

易造成政務(wù)推進(jìn)困難

糾錯(cuò)機(jī)制不甚完善4.總統(tǒng)制的典型：美國

選擇選舉選舉議會(huì)選民各部或各部門總統(tǒng)內(nèi)閣總統(tǒng)制結(jié)構(gòu)圖（二）議會(huì)制議會(huì)制是指政府（內(nèi)閣）由議會(huì)產(chǎn)生并對議會(huì)負(fù)責(zé)的政府組織形式，故又稱內(nèi)閣制。1.議會(huì)制的理論基礎(chǔ)議會(huì)制的制度設(shè)計(jì)是建立在議會(huì)主權(quán)理論基礎(chǔ)之上的。該理論的核心是議會(huì)在立法方面具有至高無上的至尊地位，其他任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人都不能對其立法權(quán)施加任何形式的限制。“第一，這個(gè)立法機(jī)關(guān)得隨意變易任何法律，基本法或?qū)こ７ň阋劳ǔＪ掷m(xù)；第二，憲法與普通法無分別；第三，除巴力門本身外，國內(nèi)無第二機(jī)關(guān)，司法或其他，能宣告其所定法案，謂為非憲或無效”——戴雪：《英憲精義》（中國法制出版社2001年版，第159頁。）2.議會(huì)制的特點(diǎn)議會(huì)制最基本的特點(diǎn)就是行使立法權(quán)的議會(huì)和行使行政權(quán)的內(nèi)閣之間的關(guān)系是以議會(huì)為中心的權(quán)力相互融合的關(guān)系。它具有以下基本特征：議會(huì)至上；國家元首與政府首腦分立；政府與議會(huì)融于一體；內(nèi)閣對議會(huì)負(fù)責(zé)，受議會(huì)監(jiān)督；以議會(huì)多數(shù)黨為執(zhí)政黨。3.議會(huì)制的利弊優(yōu)勢：

利于政務(wù)推進(jìn)

易于調(diào)節(jié)沖突

糾錯(cuò)機(jī)制相對完善弊端：

易導(dǎo)致專斷獨(dú)行和濫用權(quán)力

易受政黨操縱

與多黨制結(jié)合易導(dǎo)致政局不穩(wěn)4.議會(huì)制的典：

英國聯(lián)合指導(dǎo)選舉選舉和罷黜選民內(nèi)閣各部內(nèi)閣首相政黨議會(huì)議會(huì)制結(jié)構(gòu)圖（三）半總統(tǒng)制半總統(tǒng)制是指將總統(tǒng)制和議會(huì)制的某些成分融合于一體，介于總統(tǒng)制和議會(huì)制之間的一種政府組織形式，故它亦稱半總統(tǒng)半議會(huì)或混合制。

1.半總統(tǒng)制的特點(diǎn)半總統(tǒng)制具有以下基本特征：二元權(quán)力中心；行政權(quán)分享；政府對議會(huì)負(fù)責(zé)；議會(huì)制衡總統(tǒng)的權(quán)力較弱。2.半總統(tǒng)制的典型：法國、俄羅斯選擇指導(dǎo)選舉選舉能夠譴責(zé)各部選民總統(tǒng)

內(nèi)閣總理議會(huì)法國的半總統(tǒng)制（四）委員會(huì)制委員會(huì)制是指國家最高行政權(quán)力由合議機(jī)構(gòu)集體行使的政府組織形式，故又被稱為合議制。

1.委員會(huì)制的特點(diǎn)委員會(huì)制的最大特點(diǎn)就在于集體領(lǐng)導(dǎo)，集體議事，集體對議會(huì)負(fù)責(zé)。它具有以下基本特征：合議決策；不分設(shè)國家元首和政府首腦；相對議行合一；政府不受黨派控制。2.委員會(huì)制的利弊優(yōu)勢：

有助于防止專斷獨(dú)裁

有利于降低成本

有利于實(shí)現(xiàn)國家穩(wěn)定和社會(huì)和諧弊端：

責(zé)任不明確

效率較低

決策力度不足

3.委員會(huì)制的典型：瑞士指導(dǎo)各部選民選舉與監(jiān)督

聯(lián)邦委員會(huì)選舉主席議會(huì)委員會(huì)制結(jié)構(gòu)圖三、行政權(quán)力的發(fā)展趨勢

從國家立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)關(guān)系的演變來分析，國家權(quán)力的總體發(fā)展趨勢為：立法權(quán)逐漸弱化，行政權(quán)不斷強(qiáng)化。導(dǎo)致這一變化的原因