關(guān)于鄭州市建設(shè)項目交通影響評價實踐的思考

[1]。2010年，我國出臺了《建設(shè)項目交通影響[1]。2010年，我國出臺了《建設(shè)項目交通影響 [2]。交通影響評價制度實施兩年多 [2]。在實踐過 關(guān)于鄭州市建設(shè)項目交通影響評價實踐的思考 【摘要】建設(shè)項目交通影響評價制度對緩解城市交通擁堵、改善城市交通環(huán)境具有非常積極 的作用，但是實踐過程對建設(shè)項目交通影響評價標準的理解和實際應(yīng)用等方面仍存在諸多問 題。結(jié)合鄭州市建設(shè)項目交通影響評價實踐，對比建設(shè)項目交通影響評價行業(yè)標準，分析實 際編制過程中存在的問題：編制階段不明確，對控制性詳細規(guī)劃階段和修建性詳細規(guī)劃階段 的交通影響評價的編制內(nèi)容和深度認識有誤；“車本位”思想盛行，見車不見人；對交通需 求預測的前提條件論證不足，缺乏彈性分析；對評價對象規(guī)模、路段和交叉口、公共交通和 停車設(shè)施等方面評價標準的理解存在誤區(qū)；編制過程公眾參與不足。因此，建議針對實踐過 程中存在的問題，對建設(shè)項目交通影響評價標準進行完善，并加強宣傳和推廣，更有效的指 導交通影響評價編制實踐，使其真正發(fā)揮作用。 【關(guān)鍵詞】交通影響評價；編制階段；開發(fā)建設(shè)單位；評價標準；公眾參與 1 引言 隨著我國城鎮(zhèn)化和機動化的快速發(fā)展，交通擁堵已經(jīng)成為城市發(fā)展中的重大難題。建設(shè) 項目交通影響評價作為協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)項目與交通系統(tǒng)發(fā)展的重要手段，對控制和改善城市交 通，確保建設(shè)項目的正常運作發(fā)揮了重要作用 評價技術(shù)標準》，規(guī)范交通影響評價工作的技術(shù)內(nèi)容，指導各地科學地開展交通影響評價工 作。各地市也出臺了建設(shè)項目交通影響評價政策文件和技術(shù)規(guī)定，但是由于技術(shù)力量和規(guī)劃 管理等因素，在實踐過程中也出現(xiàn)一些問題?；诖?，以鄭州市為例，對建設(shè)項目交通影響 評價實踐的相關(guān)問題進行思考，期望能為完善交通影響評價編制制度、更好的指導實踐、發(fā) 揮其作用提供幫助。 2 鄭州市交通影響評價實踐概況 鄭州市人民政府2011年建立了建設(shè)項目交通影響評價制度，印發(fā)了《鄭州市交通影響 分析（評價）編制管理暫行辦法》。該辦法對建設(shè)項目交通影響評價的編制階段、編制范圍、 編制內(nèi)容和編制審查等內(nèi)容做了詳細說明，附件對編制準則、機動車和非機動車停車配建指 標、各級道路通行能力、機動車飽和度等指標進行了明確 來，按照辦法要求，對鄭州市城中改造、公建、居住區(qū)等上百個大型建設(shè)項目進行交通影響 評價研究。 3交通影響評價實踐存在問題 3.1 交通影響評價編制階段不明確 鄭州市交通影響評價“辦法”規(guī)定：交通影響評價分為控制性詳細規(guī)劃階段和修建性規(guī) 劃階段兩個層次，分別編制“交通影響分析意見書”和“交通影響評價報告” 程發(fā)現(xiàn)，某些項目在控規(guī)指標或規(guī)劃設(shè)計條件確定后，依據(jù)交通影響評價結(jié)論將很難調(diào)整建 1 [3]。該[1]。 設(shè)項目容積率指標。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門提出了“修規(guī)”反推“控規(guī)”思路，即在確定地塊 容積率指標之前，要求編制修建性詳細規(guī)劃方案，按照報建階段的要求編制項目交通影響評 價報告，交通影響評價報告結(jié)論將作為確定地塊容積率指標的重要依據(jù)。這種做法目的就是 將建設(shè)項目交通影響評價的結(jié)果反饋，用以確定地塊容積率等指標。 依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門負責編制地塊控制詳細規(guī)劃并提供規(guī)劃設(shè)計條件。 但是實踐過程，建設(shè)單位提前介入控制詳細規(guī)劃階段,由其委托設(shè)計單位編制項目交通影響 評價報告。對建設(shè)單位來說，編制交通影響評價報告目的很明確，交通影響報告結(jié)論必須能 夠支撐其提出的地塊最低開發(fā)規(guī)模。由于項目交通影響評價編制費用由建設(shè)單位支付，因此， 設(shè)計單位在編制過程中將受到建設(shè)單位的影響，則較難保證交通影響評價的結(jié)論的客觀公 正。 修建性詳細規(guī)劃階段的交通影響評價研究對象為某個地塊的建設(shè)項目，而不是區(qū)域性的 控制性規(guī)劃編制單元。由于對控制性規(guī)劃編制單元總體開發(fā)容量沒有明確要求和缺少總量控 制，建設(shè)項目所在區(qū)域的開發(fā)強度是仍具有不確定性。這種情況下將會產(chǎn)生如下結(jié)果：對某 個項目而言，經(jīng)過交通影響評價論證，項目建成后未對交通產(chǎn)生顯著影響，其開發(fā)強度可行； 但是將片區(qū)內(nèi)所有建設(shè)項目統(tǒng)一研究，其開發(fā)強度將超過道路網(wǎng)交通承載能力。 產(chǎn)生以上問題的原因是主要由于對控制性詳細規(guī)劃階段和修建性詳細規(guī)劃階段的交通 影響評價的編制內(nèi)容和深度認識有誤?？刂菩栽敿氁?guī)劃階段交通影響評價研究對象不是單個 建設(shè)項目而是控制性編制單元或者片區(qū)，屬于中觀層面研究，研究目的是為了控制土地開發(fā) 規(guī)模，對控制性詳細規(guī)劃編制單元開發(fā)強度進行控制并對建設(shè)交通影響評價進行指導 階段的交通影響評價應(yīng)由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門委托，減少建設(shè)單位交通影響評價客觀公正性的干 擾。修建性詳細規(guī)劃階段交通影響評價重點為在項目開發(fā)強度確定的前提下，通過交通組織、 交通管控等技術(shù)措施將項目實施后對周邊區(qū)域交通產(chǎn)生的影響降到最小，應(yīng)有建設(shè)單位委 托。 3.2 “車本位”思想盛行，見車不見人 建設(shè)項目交通影響評價技術(shù)手冊明確的提出了交通影響評價的核心原則：建立合理的土 地開發(fā)與交通系統(tǒng)之間的匹配關(guān)系，落實“以人為本”的交通發(fā)展策略 實踐中，由于“車本位”的思想大行其道，建設(shè)項目交通影響評價重點集中在機動車， 對慢行交通的評價和改善措施的研究深度明顯不足，對行人和非機動車的時空權(quán)分配及優(yōu)先 通行權(quán)的實現(xiàn)未給予充分考慮。例如在改善措施方面，在道路紅線不變情況下，通過壓縮行 人和非機動車通行空間、增加機動車車道數(shù)方法提高道路機動車通行能力；在評價居住區(qū)項 目時，過多的強調(diào)小區(qū)道路機動車通行功能，對小區(qū)內(nèi)慢行交通需求則很漠視。這些改善措 施造成了慢行交通出行的舒適性和安全性顯著下降。機動車方便出行以慢行交通環(huán)境惡化為 代價的做法是不可取，與構(gòu)建以人為本的和諧交通背道而馳。 3.3 預測條件論證不足，缺乏彈性分析 在進行交通需求預測時，需要確定路網(wǎng)、出行方式比例和道路交通量增長率等預測條件。2。依據(jù)建設(shè)項目交通影響評價要求，該類項目建設(shè)規(guī)模遠超過啟動閾值，需要進行交通影2。依據(jù)建設(shè)項目交通影響評價要求，該類項目建設(shè)規(guī)模遠超過啟動閾值，需要進行交通影 [4]。鄭州市借鑒武漢市經(jīng)驗，要求對路段進 [1]。而實際中，對于交叉口的評價，僅計算整個交叉口的負荷度，確定服務(wù)水平， 規(guī)劃條件和背景平臺是交通需求預測的基礎(chǔ)，也是交通影響評價結(jié)論能否成立的前置條件。 對于某些建設(shè)周期較長項目，評價年規(guī)劃路網(wǎng)較現(xiàn)狀路網(wǎng)有很大變化，道路網(wǎng)尤其關(guān)鍵節(jié)點 和通道能否按照規(guī)劃建成具有很強的不確定性。受城市交通政策、軌道交通建設(shè)和道路網(wǎng)絡(luò) 等因素影響，交通方式出行比例和道路交通量增長率等參數(shù)在評價年也具有一定的不確定 性。實踐中，通常采取了理想化的假設(shè)，對預測條件是否可行未進行詳細分析和充分論證。 在預測的前提條件在評價年不能實現(xiàn)情況下，交通影響評價結(jié)論也就不成立。 因此，在進行交通需求預測時，應(yīng)加強對預測條件的論證，采用敏感性分析和情景分析 法，研究評價年不同的道路網(wǎng)、交通出行方式和道路交通量增長率等可能的條件下建設(shè)項目 對可能交通產(chǎn)生的交通影響，從而更真實的反應(yīng)實際情況。 3.4 評價標準的理解誤區(qū) 3.3.1 評價對象規(guī)模 鄭州市城中村改造項目，具有開發(fā)規(guī)模大、容積率高和業(yè)態(tài)復雜等特點，通常包括住宅、 中、小學校、綜合商業(yè)、辦公、酒店和公寓等不同類型業(yè)態(tài)，總建設(shè)規(guī)模往往超過100萬 m 響研究。為了便于審批，將城中村改造項目整體作為研究對象，按照報建階段的研究方法和 評價標準進行分析。依據(jù)該標準進行分析發(fā)現(xiàn)，城中改造建設(shè)項目將對周邊的道路產(chǎn)生顯著 影響。產(chǎn)生的原因，在于研究對象和評價標準之間錯位，“標準”給出了建設(shè)項目交通影響 評價啟動閾值，但對建設(shè)項目規(guī)模上限和組合類型沒有說明。 因此，城中村改造項目的交通影響評價研究，應(yīng)該區(qū)分不同的研究階段和層次，選擇相 應(yīng)的評價標準。對于建筑規(guī)模遠超過啟動閾值規(guī)模的連片開發(fā)城中村改造項目，應(yīng)分兩個層 次進行研究。第一個層次，進行區(qū)域交通承載力分析，重點研究城中改造項目的開發(fā)強度， 但評價標準應(yīng)區(qū)別于報建階段；第二個層次，對城中村改造項目中符合啟動閾值的各類建設(shè) 項目，應(yīng)分別按照報建階段評價標準進行研究。 3.3.2 路段和交叉口 是否對路段進行交通影響評價，在標準和實踐中有不同的理解。依據(jù)“標準”，不對除 城市快速路之外的其他城市道路作交通影響評價 行交通影響評價，將項目新增交通量占道路通行能力的比值作為評價指標。依據(jù)不同服務(wù)水 平下不同道路等級限定比例標準，判定項目對道路路段是否產(chǎn)生顯著影響。 依據(jù)“標準”，對于交叉口機動車影響評價，對于信號交叉口，需要對于交叉口任一進 口的服務(wù)水平作為評價對象。對于評價交叉口，其進口道的飽和度大于0.85，需要計算進 口道的延誤 以此來判定項目是否對交叉口產(chǎn)生顯著影響，整個交叉口的服務(wù)水平作為評價對象無法反映 項目的真實情況。依據(jù)車輛的延誤確定交叉口的服務(wù)水平，由于計算方法復雜，實際中未被 采用。[4]。對于建設(shè)周期較短的項目，通過調(diào)查比較容易獲得這些數(shù)據(jù)。而對于開發(fā)周期較[4]。對于建設(shè)周期較短的項目，通過調(diào)查比較容易獲得這些數(shù)據(jù)。而對于開發(fā)周期較 [5]。 [2]。該配建指標未體現(xiàn) [1]。 3.3.3公共交通 依據(jù)“標準”，公共交通評價時，需要收集評價時段公交線路的發(fā)車頻率、線路單車載 客量、線路在項目最近公交站點的評價時段的載客率，計算評價時段的各線路剩余載客容量 等數(shù)據(jù) 長或者新區(qū)新建的項目，評價年項目公共交通系統(tǒng)較現(xiàn)狀有很大變化，公交線路、常規(guī)公交 線路調(diào)整，BRT布設(shè)和軌道交通的建設(shè)等因素，評價公共交通的相關(guān)參數(shù)將很難確定，很難 對項目進行公共交通評價并提出改善措施。因此，在實際的應(yīng)用中，很難按照標準進行評價， 僅僅進行簡單定性評價。 公共交通客流預測包括兩部分，公交客流產(chǎn)生量和吸引量。標準評價方法中，僅對項目 產(chǎn)生的公交客流需求能否滿足需求進行評價，而對吸引的公交客流情況則未進行研究。在進 行供需平衡分析時，僅僅考慮了線路在項目周邊站點的載客能力，未考慮項目區(qū)位、公交線 路走向等因素對規(guī)劃指標值的實施可能性進行必要的評估，并提出保證公交分擔率實現(xiàn)的設(shè) 施保證必要條件和政策保障措施 3.3.4 停車設(shè)施 鄭州市出臺了建設(shè)項目機動車配建指標標準，將其作為交通影響評價制度的配套標準。 將項目配建機動車停車位泊位能否滿足建筑物配建標準作為停車設(shè)施的交通影響程度評價 依據(jù)。鄭州市機動車停車配建指標將規(guī)劃范圍分成了三環(huán)以內(nèi)區(qū)域和三環(huán)以外區(qū)域兩個圈 層，三環(huán)以內(nèi)機動車配建可采用低值，三環(huán)以外機動車配建采用高值 城市綜合交通規(guī)劃提出的停車分區(qū)管理策略，老城商業(yè)區(qū)、軌道交通站點周圍的機動車停車 配建指標并未體現(xiàn)其差異性。 依據(jù)“標準”，應(yīng)考慮停車泊位的使用及管理分別計算各類停車需求，比較此數(shù)值與建 設(shè)項目停車設(shè)施配建泊位數(shù)的關(guān)系。停車配建標準是城市從規(guī)劃的角度總體上對城市各區(qū)域 停車泊位供給的管理，而交通影響評價中的停車設(shè)施評價是針對具體項目的停車需求可能對 評價系統(tǒng)產(chǎn)生的影響分析，兩者從目標到技術(shù)方法上都有所不同 因此，對建設(shè)項目進行停車設(shè)施交通影響評價時，應(yīng)結(jié)合上位規(guī)劃提出的停車供應(yīng)分區(qū) 管理策略進行研究，而不是僅僅依據(jù)停車配建指標進行簡單評價。對軌道交通站點周圍、老 城區(qū)和商業(yè)區(qū)域項目，應(yīng)改變停車位越多越好的思路，從交通需求管理角度，研究如何通過 調(diào)整機動車的配建數(shù)量緩解項目建成后對周邊路網(wǎng)產(chǎn)生的交通影響。 3.5 公眾參與不足 交通影響評價編制包括設(shè)計單位、建設(shè)單位、評審專家和規(guī)劃管理審批部門，而缺少社 會公眾參與。隨著城市交通擁堵日益嚴重，公眾對交通的關(guān)注越來越高?！吧虾Ｔ滦黔h(huán)球港” 試營業(yè)當天，產(chǎn)生了嚴重交通擁堵問題。該事件發(fā)生后，公眾首先質(zhì)疑該項目是否做過交通 影響評價。這個案例折射出交通評價編制過程中缺乏必要的公眾參與。 因此，交通影響評價編制制度，應(yīng)借鑒環(huán)境影響評價中“公眾參與”做法，加強公眾對