第三部門在社會(huì)救助中的功能

PAGEPAGE1第三部門社會(huì)救助的必要性及其功能摘要：第三部門指獨(dú)立于政府和企業(yè)以外的第三種社會(huì)組織。20世紀(jì)80年代，隨著市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)節(jié)神話的破滅，第三部門在各國(guó)蓬勃發(fā)展起來。第三部門具有促進(jìn)社會(huì)和諧、優(yōu)化資源配置、彌補(bǔ)政府救助資金不足、提高社會(huì)救助的供給效率、承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)移等功能。關(guān)鍵詞：第三部門；社會(huì)救助；必要性；功能第三部門指獨(dú)立于政府和企業(yè)以外的第三種社會(huì)組織。這一概念由美國(guó)學(xué)者T.列維特最先使用。以前人們往往把社會(huì)組織一分為二，非公即私[1]。T.列維特認(rèn)為這種劃分太粗陋，忽略了一大批處于政府與私人企業(yè)之間的社會(huì)組織。如果把人們的社會(huì)活動(dòng)分為政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)三大領(lǐng)域，那么與此相適應(yīng)，人們的社會(huì)組織也可分為三類，即政府組織、營(yíng)利組織和非政府非營(yíng)利組織。其中，政府組織是第一部門，營(yíng)利組織是第二部門，第三部門就是各種非政府非營(yíng)利組織的總稱。在我國(guó)，有的學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的第三部門，就是指政府以外的其它公共組織。包括社會(huì)團(tuán)體、某些具有公共管理職能的事業(yè)單位甚至企業(yè)單位、社會(huì)中介組織、民辦非企業(yè)單位等[2]。一、第三部門的興起上世紀(jì)80年代以來，第三部門在全球得到蓬勃發(fā)展，在一些國(guó)家，第三部門進(jìn)入制度化發(fā)展階段。它們致力于企業(yè)—市場(chǎng)體制和政府—國(guó)家體制所無法解決的社會(huì)問題，涉及社會(huì)福利、教育培訓(xùn)、醫(yī)療保健、社區(qū)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、科學(xué)技術(shù)、文化藝術(shù)、宗教等各個(gè)領(lǐng)域。社會(huì)學(xué)功能主義學(xué)派認(rèn)為，任何一種社會(huì)組織和社會(huì)秩序的存在，是因?yàn)樗鼈儩M足了社會(huì)的某種需要[3]。因此，任何一種新興力量的出現(xiàn)都與產(chǎn)生它的時(shí)代密不可分。二十世紀(jì)八九十年代，全球政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化領(lǐng)域所發(fā)生的變化，成為第三部門在世界范圍內(nèi)興起的重要因素。首先，20世紀(jì)60年代，福利國(guó)家政策在西方國(guó)家大行其道。到了70年代，政府支出規(guī)模過度膨脹，加上經(jīng)濟(jì)滯脹，政府已無力維持福利國(guó)家的政策，而民眾對(duì)福利的熱情并未隨著經(jīng)濟(jì)的蕭條而減弱。伴隨著福利國(guó)家的危機(jī)，還有發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展危機(jī)和全球范圍內(nèi)的環(huán)境危機(jī)，人們開始認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)失靈未必都能通過政府來彌補(bǔ)，政府也存在失靈現(xiàn)象，政府失靈同樣未必都能通過市場(chǎng)來解決。政府逐漸將部分職能向第三部門轉(zhuǎn)移，在政府的支持和民眾的要求下，旨在提高社會(huì)福利水平的第三部門迅速發(fā)展了起來。其次，20世紀(jì)90年代興起的治理理論，為我們思考和研究中國(guó)政府改革提供了新的理論視角和思路。這一理論在政府、社會(huì)與市場(chǎng)三者角色的定位，以及如何通過相關(guān)制度和機(jī)制實(shí)現(xiàn)三者之間的協(xié)調(diào)與合作等問題上取得了成效，逐漸成為公共管理的一個(gè)重要價(jià)值理念和實(shí)踐追求。它主張把政府改革放在整個(gè)社會(huì)公共治理系統(tǒng)中，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、有限政府和公民社會(huì)三者相兼容，構(gòu)建一個(gè)現(xiàn)代公共治理的基本框架，把政府改革的價(jià)值取向和實(shí)踐取向有機(jī)地結(jié)合起來。治理理論為第三部門參與社會(huì)救助提供了理論支持和保證。最后，社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與變遷迫切要求第三部門的出現(xiàn)以承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)管理與服務(wù)職能。新一輪政府改革不能僅僅局限于政府機(jī)構(gòu)自身的行政體制、組織結(jié)構(gòu)、行為方式和人事制度等方面的改革與創(chuàng)新，必須要合理地界定政府職能，適當(dāng)調(diào)整政府、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)展和壯大社會(huì)自我管理與自我組織能力，以第三部門作為部分政府公共職能的承擔(dān)者，通過構(gòu)建健全的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)來促進(jìn)政府改革的深化。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)化，利益結(jié)構(gòu)的多元化，推動(dòng)了社會(huì)管理的民主化進(jìn)程，同時(shí)，也促進(jìn)了第三部門的繁榮和發(fā)展。隨著社會(huì)功能的分化和自治力的增強(qiáng)，非官方、非營(yíng)利、服務(wù)于社會(huì)的組織體系日益成為社會(huì)公共事務(wù)管理的主體。從80年代開始，我國(guó)陸續(xù)建立了很多社會(huì)福利、慈善救助、助學(xué)培訓(xùn)、醫(yī)療保健、科學(xué)研究、文化藝術(shù)、生態(tài)環(huán)境、國(guó)際合作等涉及各類公益事業(yè)的第三部門，在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著積極作用。二、第三部門參與社會(huì)救助的必要性為解決失業(yè)、疾病、養(yǎng)老等社會(huì)問題和社會(huì)矛盾，國(guó)際的通行做法是建立和完善社會(huì)保障體系。社會(huì)救助作為社會(huì)安全和正義的最后一道防線，它的存在能夠?qū)θw社會(huì)成員給予必要的基本生活保障，從而消除由現(xiàn)代社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制運(yùn)行所帶來的不安定因素和其他突發(fā)性事件誘發(fā)的社會(huì)震蕩[4]。多年來，我國(guó)政府為解決貧困等問題做了大量卓有成效的工作，社會(huì)救助工作也取得了很大成績(jī)，但我國(guó)社會(huì)救助依然面臨范圍小，城鄉(xiāng)救助嚴(yán)重不平衡，社會(huì)救助資金不足，救助管理體制不科學(xué)等問題，嚴(yán)重制約社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展和貧困人口生活水平的提高。盡管國(guó)家在開展社會(huì)救助工作中進(jìn)行了不懈的努力，并取得了很大成就，但與龐大的被救助群體相比，光靠政府的力量顯然不行，這就需要社會(huì)力量來參與其中。在我國(guó)社會(huì)救助主體多元化的今天，政府依然是第一責(zé)任主體。由于政府失靈和市場(chǎng)失靈，不能完全由政府或市場(chǎng)來完成的工作，需要一個(gè)介于政府與市場(chǎng)之間的非營(yíng)利的、非政府的自治組織來承擔(dān)和完成，這種組織就是第三部門。第三部門的出現(xiàn)與介入，必將使其發(fā)揮越來越重要的作用，成為救助弱勢(shì)群體的另一支重要力量。第三部門在轉(zhuǎn)型時(shí)期不斷壯大和發(fā)展，在一定程度上是為解決改革中出現(xiàn)的社會(huì)問題的需要。社會(huì)保障需求的多樣化給政府帶來巨大的壓力，而政府在提供保障服務(wù)的過程中又難以克服自身的缺陷，在這種情況下，社會(huì)保障領(lǐng)域的改革應(yīng)運(yùn)而生。在社會(huì)救助領(lǐng)域，第三部門由于其自身的公益性、志愿性、非營(yíng)利性以及靈活性決定了其在提供某些救助服務(wù)時(shí)比政府具有更多的優(yōu)勢(shì)。無論是解決現(xiàn)實(shí)困境還是著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，第三部門作為社會(huì)救助的一支重要力量，在彌補(bǔ)政府救助不足方面，扮著重要的角色。第三部門參與社會(huì)救助，有助于盡快建立科學(xué)、規(guī)范、高效的社會(huì)救助體系，對(duì)于減少社會(huì)震蕩、保持社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義：首先，第三部門參與社會(huì)救助可以化解體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的社會(huì)矛盾、緩解轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)成員之間的利益摩擦、減少社會(huì)震蕩，使困難群眾感受到政府和社會(huì)的關(guān)懷，消除對(duì)改革的冷漠與隔閡。其次，第三部門參與社會(huì)救助體現(xiàn)了國(guó)家和社會(huì)的良性互動(dòng)，通過國(guó)家發(fā)動(dòng)社會(huì)各個(gè)層面參與，體現(xiàn)了國(guó)家服務(wù)社會(huì)、發(fā)展社會(huì)的要求。最后，第三部門參與社會(huì)救助，通過依托市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、走共同富裕之路，在農(nóng)村建立救助基地，在城鎮(zhèn)建立救助市場(chǎng)，從而把困難群眾融入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)之中。面對(duì)我國(guó)十分嚴(yán)重的貧困問題，政府在社會(huì)救助中出現(xiàn)能力不足。由于第三部門具有政府在社會(huì)救助中不具備的靈活性、創(chuàng)新性、快速適應(yīng)性、專業(yè)性等優(yōu)勢(shì)，在社會(huì)救助服務(wù)的具體提供上，政府與第三部門的差距很大。第三部門作為一個(gè)重要的創(chuàng)新組織，在我國(guó)社會(huì)救助中具有很大的潛力。因此，政府并不是社會(huì)救助責(zé)任的唯一承擔(dān)者，在社會(huì)救助中，我們需要在政府主導(dǎo)的前提下，充分發(fā)揮第三部門的救助作用，彌補(bǔ)政府救助的不足和力不從心，從而達(dá)到最佳的救助效果。我們應(yīng)該在完善、健全政府救助的同時(shí)，創(chuàng)造條件開發(fā)社會(huì)救助資源，推進(jìn)第三部門和社會(huì)成員之間的良性互助，充分發(fā)揮第三部門的救助作用。三、第三部門參與社會(huì)救助的功能1.維護(hù)社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展公平是人類社會(huì)發(fā)展的永恒目標(biāo)，不同時(shí)代的人對(duì)公平有著不同的理解與要求。建立社會(huì)公平機(jī)制，通過二次分配，把社會(huì)貧富差距調(diào)整到合理的范圍之內(nèi)，緩解貧困，使社會(huì)成員在社會(huì)發(fā)展中的結(jié)果不公平在程度上得以縮小。第三部門參與社會(huì)救助可以有效促進(jìn)社會(huì)公平，主要表現(xiàn)在：首先，社會(huì)救助可以促進(jìn)起點(diǎn)的公平；其次，第三部門參與社會(huì)救助可以一定程度地促進(jìn)過程的公平；最后，第三部門參與社會(huì)救助可以一定程度地促進(jìn)結(jié)果的公平。當(dāng)某些社會(huì)成員連最基本的生存需要都得不到滿足，而這個(gè)群體又達(dá)到一定數(shù)量時(shí)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定就構(gòu)成一定的威脅。第三部門不是為本組織成員謀取利益的組織，它是非營(yíng)利的志愿組織，其主要服務(wù)對(duì)象是被主流社會(huì)組織體制所忽視或排斥的邊緣性社會(huì)群體。在社會(huì)沖突發(fā)生以后，第三部門可以充當(dāng)化解矛盾的潤(rùn)滑劑、稀釋劑，起到減輕沖突影響的作用。因此，第三部門的活動(dòng)打破了人與人之間的隔閡，消除人與人之間的冷漠，不僅在組織成員之間，而且在同組織之外的社會(huì)成員之間，在組織與組織之間，以及在同政府的關(guān)系上，培育相互信任和相互關(guān)心，進(jìn)行合作。所以，第三部門參與社會(huì)救助不僅保障了救助對(duì)象生理上的生存需要，還利于消除他們心理上的不安全感，從而促進(jìn)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。2.整合救助資源，優(yōu)化資源配置我國(guó)的第三部門有著特定的目標(biāo)——為弱勢(shì)群體謀福利，提供特定的產(chǎn)品和服務(wù)—社會(huì)救助。第三部門將人們組織起來，聚集資金、技術(shù)、物資、管理以及信息等各種資源，投入到社會(huì)救助領(lǐng)域。我國(guó)現(xiàn)有的救助資源主要來自六個(gè)方面：財(cái)政投入（如扶貧資金、社會(huì)保障基金、社會(huì)保險(xiǎn)基金、災(zāi)害救濟(jì)款、五保供養(yǎng)轉(zhuǎn)移支付、城市失業(yè)救濟(jì)金等）、福利彩票公益金、慈善募捐資金、政府各部門、群眾團(tuán)體和企業(yè)在住房、教育、醫(yī)療等方面采取的政策性優(yōu)惠減免、臨時(shí)性的社會(huì)捐助、志愿者提供的社會(huì)服務(wù)[5]。其中，政府有限的財(cái)政投入是救助資源的主體，卻又分散在各政府部門。社會(huì)救助的資源分散、來源多且不穩(wěn)定，如果這些零散的救助資源得不到集中利用，就發(fā)揮不了應(yīng)有的救助作用。因此，如何有效的整合有限的資源，合理利用分散的資源成為迫切需要解決的問題。顯然，政府的能力是有限的，它不可能把全部精力用在社會(huì)救助中來。這時(shí)，第三部門的引入就顯得十分必要。第三部門作為非營(yíng)利的自治組織，結(jié)構(gòu)單一，使命單純——為公益事業(yè)作貢獻(xiàn)，可以全力以赴地投入到救助這個(gè)領(lǐng)域來。第三部門的參與，能夠建立起一種有機(jī)的統(tǒng)分結(jié)合模式，整合救助資源，最大限度地發(fā)揮有限資源的救助效益，保證每項(xiàng)救助的性質(zhì)、發(fā)放條件和發(fā)放數(shù)量與其籌資來源相適應(yīng)。3.彌補(bǔ)政府在社會(huì)救助中的資金不足第三部門的資金主要來源于政府資助、社會(huì)捐贈(zèng)和有償服務(wù)收費(fèi)三個(gè)方面。第三部門的目標(biāo)在于追求公共利益，比起政府和企業(yè)更有利于接受私人的捐贈(zèng)，能廣泛吸納閑散資金用于公益事業(yè)。美國(guó)家庭平均向第三部門捐款650~700美元它能彌補(bǔ)政府資源的欠缺，擴(kuò)充社會(huì)救助資金的來源。美國(guó)有非營(yíng)利組織160萬個(gè)，財(cái)產(chǎn)總額達(dá)到2萬億美元，年收入為1萬億美元[6]。我們應(yīng)學(xué)習(xí)美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，將第三部門導(dǎo)入社會(huì)救助的體系中來，充分吸收社會(huì)閑散資金，有效彌補(bǔ)政府在社會(huì)救助中的資金不足。同時(shí)，第三部門在社會(huì)救助領(lǐng)域的導(dǎo)入，將會(huì)有效地推動(dòng)我國(guó)救助體制的改革和發(fā)展。我國(guó)的社會(huì)救助體系處于試驗(yàn)探索階段，第三部門的開創(chuàng)性和靈活性，能夠活躍思維、開闊視野，消除改革可能遇到的阻力。同時(shí)，第三部門參與社會(huì)救助，能夠避免僅靠政府機(jī)構(gòu)專職行使社區(qū)服務(wù)所必然帶來的成本增大、效率不高、服務(wù)機(jī)制難以適應(yīng)的弊端。這樣既可以促使政府痛下決心調(diào)整我國(guó)傳統(tǒng)的由政府包辦的保障體制，也可使人們得到更具適應(yīng)性的服務(wù)，從根本上推動(dòng)社會(huì)救助體制的改革。4.整合社會(huì)救助服務(wù)，提高社會(huì)救助的供給效率與政府的社會(huì)救助相比，第三部門參與社會(huì)救助可以有效改善政府救助服務(wù)單一的現(xiàn)狀。因?yàn)?，第三部門參與社會(huì)救助可以提供形式多樣的救助服務(wù)，滿足不同人群的多樣化需求。第三部門可以提供的服務(wù)有：滿足基本生活的基礎(chǔ)服務(wù)，滿足特定人群的指定服務(wù)，也可以稱為專項(xiàng)服務(wù)。基礎(chǔ)服務(wù)主要用來滿足救助對(duì)象基本的生活需要，用于解決受助者的食品、衣著和日常開支等費(fèi)用，每個(gè)受助對(duì)象都可以平等享受。同時(shí)，對(duì)于特殊人群的特殊需求第三部門也可以滿足，比如提供專項(xiàng)服務(wù)，主要包括提供特殊費(fèi)用服務(wù)、健康服務(wù)和精神衛(wèi)生服務(wù)。這些都是第三部門可以提供的救助服務(wù)，它的優(yōu)勢(shì)就在于整合救助服務(wù)，以多樣化的形式滿足人們多樣化的需求。第三部門參與社會(huì)救助能夠提高社會(huì)救助的供給效率，迅速滿足社會(huì)救助需求的變化。其中，一方面是提供收入保障，另一方面是提供服務(wù)保障。第三部門是政府進(jìn)行社會(huì)救助服務(wù)的依托。在美國(guó)，國(guó)家資助大量的救助服務(wù)，并轉(zhuǎn)交給第三部門，避免了僅靠政府機(jī)構(gòu)提供社會(huì)救助服務(wù)所產(chǎn)生的成本增大、效率不高、服務(wù)機(jī)制難以適應(yīng)的弊端。一般情況下第三部門不受政府的委托也不受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的誘惑，而是根據(jù)組織的目標(biāo)和宗旨，發(fā)揮自身的機(jī)制和能力，組織千千萬萬個(gè)志愿者主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)救助的服務(wù)。正如美國(guó)基金理事會(huì)主席吉姆·約瑟火所指出的：幾乎每個(gè)國(guó)家的人民都在為他們自己政府和企業(yè)之間保留一個(gè)空間，在這個(gè)空間里個(gè)人的能力可以發(fā)掘出來為公共利益服務(wù)[7]。所以，第三部門對(duì)社會(huì)救助的貢獻(xiàn)就是整合社會(huì)救助服務(wù)，把各種救助形式和方式運(yùn)用到實(shí)際的救助活動(dòng)中來。同時(shí)，第三部門參與社會(huì)救助可以克服政府官僚作風(fēng)的弊端，減少運(yùn)作環(huán)節(jié)和相互之間的推諉、扯皮，提高社會(huì)救助的效率。5.協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)和諧從治理國(guó)家來講，政府是主導(dǎo)；從管理社會(huì)來講，第三部門是主力[8]。第三部門不是為本組織成員謀取利益的組織，它是非營(yíng)利的志愿組織，其主要服務(wù)對(duì)象是被主流社會(huì)組織體制所忽視或排斥的邊緣性社會(huì)群體，也就是我們通常所說的弱勢(shì)群體。同時(shí)，第三部門又是自治的，它是自我組織、自我管理、自我運(yùn)行的，這一特性促使它必然以服務(wù)為天職。第三部門整合社會(huì)資源，當(dāng)然也包括政府資源，提供優(yōu)質(zhì)的救助服務(wù)，讓困難群眾可以度過難關(guān)，在服務(wù)人民的同時(shí)，也把政府的好政策和對(duì)人民的關(guān)懷送到。一方面，第三部門向人民及時(shí)、準(zhǔn)確地傳遞政府政策，提供切實(shí)有效的幫助；另一方面，第三部門向政府真實(shí)反映人民群眾的利益和意愿，做到上傳下達(dá)，對(duì)政治穩(wěn)定和社會(huì)和諧產(chǎn)生積極影響。因此，第三部門參與社會(huì)救助具有協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)和諧的功能。在這里，它既有協(xié)調(diào)社會(huì)組織內(nèi)部成員之間利益的功能，也具有協(xié)調(diào)國(guó)家與企業(yè)、政府與社會(huì)之間關(guān)系的功能。由于第三部門既沒有企業(yè)那樣的營(yíng)利目標(biāo)，也不像政府那樣需考慮稅收、安全等多方面事務(wù)，所以可以用主要精力為邊緣社會(huì)群體服務(wù)，將他們帶入經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)發(fā)展的主流。第三部門是為弱勢(shì)群體、為了社會(huì)公益而組織起來的，互助合作精神、公益精神以及志愿精神支配和貫穿在第三部門的活動(dòng)和資源配置中。第三部門通過交流、服務(wù)、互惠、協(xié)商以及容忍等方式，增進(jìn)社會(huì)凝聚力，促進(jìn)和維護(hù)社會(huì)和諧。第三部門參與社會(huì)救助，能夠起到協(xié)調(diào)和銜接各救助主體關(guān)系的作用，使救助信息能在政府各部門之間、政府與社會(huì)之間自由流轉(zhuǎn)，從而使政府各部門、各社會(huì)團(tuán)體各守其職、各盡其責(zé)。第三部門參與社會(huì)救助不僅可以增加社會(huì)救助的資源供給、提高供給效率，而且可以創(chuàng)造新的組織形式和組織網(wǎng)絡(luò)，以新的方式參與和影響現(xiàn)存的社會(huì)救助機(jī)構(gòu)。第三部門在資源整合，彌補(bǔ)資金不足，提供多樣化服務(wù)，提高救助效率，維護(hù)社會(huì)公平、穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)融合，轉(zhuǎn)移政府職能等方面發(fā)揮了重要作用。第三部門在我國(guó)社會(huì)救助領(lǐng)域正發(fā)揮著越來越重要的作用，但是由于其發(fā)展還不完善，受到內(nèi)外環(huán)境的制約，法律政策不健全、自身組織能力較弱，還需要政府、第三部門自身以及社會(huì)的共同努力，以充分發(fā)揮其在社會(huì)救助服務(wù)領(lǐng)域的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。參考文獻(xiàn)：[1]TLevitt．TheThirdSector：NewTacticsforaResponsiveSociety[M]．NewYork：AMACOM．1973．[2]事業(yè)單位登記管理暫行條例[S]．第2條．[3]余少祥．法律語境中弱勢(shì)群體概念構(gòu)建分析[J]．中國(guó)法學(xué)，2009（3）．[4]王芳．行政給付——弱勢(shì)群體的保護(hù)傘[J]．甘肅農(nóng)業(yè)，2006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