國(guó)內(nèi)公共政策運(yùn)行監(jiān)督困難

國(guó)內(nèi)公共政策運(yùn)行監(jiān)督困難

公共政策執(zhí)行監(jiān)視，是公共政策正確貫徹執(zhí)行，到達(dá)預(yù)期公共政策目標(biāo)的重要保障。很多制定非常周密、科學(xué)的方案，在執(zhí)行時(shí)偏離了既定的公共政策目標(biāo)方向，最終導(dǎo)致政策失敗，一個(gè)特別重要的緣由是公共政策執(zhí)行監(jiān)視不嚴(yán)格，不到位。為此，必需加強(qiáng)公共政策執(zhí)行監(jiān)視，形成公共政策執(zhí)行監(jiān)視理論體系，解決我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)視的逆境問(wèn)題。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)主要從以下幾個(gè)方面分析這些這些逆境：一從政治文化、行政體制方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)視的逆境；二從公共政策執(zhí)行監(jiān)視主體方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)視的逆境；三從監(jiān)視制度—“問(wèn)責(zé)制”建立的缺失方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)視的逆境。

一、從政治文化、行政體制方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)視的逆境

公共政策執(zhí)行監(jiān)視受諸多因素的影響，比方政治文化、公共政策自身特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)進(jìn)展水平、國(guó)際環(huán)境等等。本局部主要從政治文化和公共政策自身特點(diǎn)的角度來(lái)對(duì)公共政策執(zhí)行監(jiān)視的影響進(jìn)展分析。

公共政策執(zhí)行監(jiān)視作為一種政治行為，必定受到肯定的政治文化的影響。政治文化，是指通過(guò)政治社會(huì)化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治認(rèn)知等。政治文化在很大程度上影響了公共政策執(zhí)行監(jiān)視的方式和程度。民主、現(xiàn)代的政治文化為有效的公共政策執(zhí)行監(jiān)視供應(yīng)了文化背景，而封建社會(huì)專制的政治文化，則在很大程度上壓制了公共政策執(zhí)行監(jiān)視效率的提高，一般表現(xiàn)為官本位思想、臣民意識(shí)等。我國(guó)是一個(gè)具有幾千年歷史的文明古國(guó)，封建歷史相當(dāng)?shù)挠凭?，雖然我國(guó)改革開(kāi)放已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，但是不行否認(rèn)的是，幾千年封建社會(huì)遺留下來(lái)的“官本位”思想、為民做主思想等傳統(tǒng)政治文化剩余還是不能徹底去除，它的影響有時(shí)還是相當(dāng)?shù)纳羁?，造成了現(xiàn)代公共政策執(zhí)行監(jiān)視主體之一的人民群眾往往沒(méi)有參加公共政策執(zhí)行監(jiān)視的渠道，造成了參加公共政策執(zhí)行監(jiān)視的冷漠，普遍認(rèn)為“在其位謀其政”，國(guó)家大事是那些當(dāng)權(quán)者的事，于己無(wú)關(guān)，長(zhǎng)期以往，就漸漸地失去了參加政策執(zhí)行監(jiān)視地?zé)岢?。而民主社?huì)要求社會(huì)公眾能意識(shí)到自己是國(guó)家地仆人，參加公共政策執(zhí)行監(jiān)視既是自己的一項(xiàng)權(quán)利，也是一項(xiàng)義務(wù)。所以這種封建社會(huì)政治文化剩余在肯定程度上阻礙了社會(huì)公眾參加公共政策執(zhí)行監(jiān)視。

公共政策是“政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)展選擇、綜合、安排和落實(shí)的過(guò)程中所制定的行為準(zhǔn)則”公共政策的首要特征在于“公共”，是對(duì)全社會(huì)的利益調(diào)配，而不是針對(duì)個(gè)人的利益。正是由于公共政策影響的不是一個(gè)人的利益，因而公共政策執(zhí)行監(jiān)視也存在著較強(qiáng)的外部效應(yīng)。筆者認(rèn)為人民群眾參加公共政策執(zhí)行監(jiān)視是一種群體行為，而不是個(gè)人行為。假如一個(gè)農(nóng)夫通過(guò)各種途徑游說(shuō)政府，盼望減輕他的農(nóng)業(yè)稅，或者提高他的福利水平，他會(huì)遵循一種什么樣的準(zhǔn)則呢？首先，我們不說(shuō)這個(gè)農(nóng)夫是否具有這種游說(shuō)的力量，即使有這種力量，他也不行能實(shí)行行動(dòng)。奧爾森認(rèn)為，在一個(gè)群體范圍內(nèi)，集體受益是公共性的，即集體中的每一個(gè)人都能夠共享而不需要付出本錢。假如這個(gè)農(nóng)夫去游說(shuō)政府，那么得到利益的是整個(gè)農(nóng)夫階層。集體受益的這種性質(zhì)促使每一個(gè)集體成員都想坐享其成，來(lái)“搭便車”。在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，人民群眾可能都很想?yún)⒓庸舱邎?zhí)行監(jiān)視，由于公共政策與他們自身的利益息息相關(guān)，但是理性的個(gè)人選擇了不監(jiān)視，緣由很簡(jiǎn)潔，是由于個(gè)人參加公共政策執(zhí)行監(jiān)視并不是免費(fèi)的，即使公共政策執(zhí)行監(jiān)視有效，受益者也不是他一個(gè)人，本錢—受益不對(duì)稱，他人的“搭便車”心理導(dǎo)致了個(gè)人不會(huì)參加公共政策執(zhí)行監(jiān)視。這種狀況必定阻礙社會(huì)公眾特殊是目標(biāo)群體對(duì)公共政策執(zhí)行的監(jiān)視。

二、從公共政策執(zhí)行監(jiān)視主體方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)視的逆境

狹義的公共政策執(zhí)行監(jiān)視主體是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共政策執(zhí)行監(jiān)視主體。廣義的公共政策執(zhí)行監(jiān)視主體，不僅包含行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共政策執(zhí)行監(jiān)視主體，還包括履行公共政策執(zhí)行監(jiān)視職能的政黨組織，立法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)，社會(huì)輿論以及人民群眾等。公共政策執(zhí)行監(jiān)視作為公共政策監(jiān)視體系的一個(gè)分系統(tǒng)，與公共政策制定監(jiān)視相輔相成，相互促進(jìn)。但是在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的公共政策執(zhí)行監(jiān)視中，由于受行政治理體制、監(jiān)視體制的影響，公共政策執(zhí)行監(jiān)視主體并沒(méi)有發(fā)揮出它應(yīng)有的作用和功能，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)的監(jiān)視中，消失了“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”等現(xiàn)象，嚴(yán)峻影響了監(jiān)視的效果。追其緣由，主要有以下幾點(diǎn)：

（一）公共政策執(zhí)行監(jiān)視主體地位不高，缺乏監(jiān)視權(quán)力

要監(jiān)視，就必需由監(jiān)視權(quán)力。公共政策執(zhí)行監(jiān)視表達(dá)著監(jiān)視權(quán)對(duì)執(zhí)行權(quán)的制約。監(jiān)視的效果在很大程度上取決于監(jiān)視主體的地位、權(quán)能。但從目前我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)視主體的實(shí)際狀況來(lái)看，大多數(shù)監(jiān)視主體由于自身的依附性而缺乏制約力度，導(dǎo)致監(jiān)視乏力。在行政系統(tǒng)內(nèi)部，行使公共政策執(zhí)行監(jiān)視權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，受同級(jí)政府人事、財(cái)政制約。雖然1997年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)政府監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)政府和上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”。但是，由于受同級(jí)政府人事、律地位高而實(shí)際地位低，突出表達(dá)在監(jiān)視方面的法規(guī)不健全，力度不夠；機(jī)構(gòu)不健全，強(qiáng)度不夠；手段不配套，深度不夠；尚未真正表達(dá)人大的監(jiān)視作用。

（二）公共政策執(zhí)行監(jiān)視主體功能不全，缺乏監(jiān)視合力

公共政策執(zhí)行監(jiān)視主體以不同的方式在公共政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮著監(jiān)視功能。但是監(jiān)視功能不全，導(dǎo)致它們沒(méi)有有機(jī)結(jié)合、親密協(xié)作，沒(méi)有能夠整合監(jiān)視資源和監(jiān)視力氣，形成監(jiān)視合力，充分發(fā)揮監(jiān)視實(shí)效，表達(dá)多元監(jiān)視的優(yōu)勢(shì)：⑴黨的監(jiān)視。中國(guó)共產(chǎn)黨，是領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義建立的核心，在監(jiān)視的多元主體中處于核心地位，對(duì)廣闊黨員同志，尤其是廣闊黨員領(lǐng)導(dǎo)干部做到廉潔自律、全心全意為人民效勞發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)和約束的作用，對(duì)公共利益的促進(jìn)發(fā)揮重要的作用。但是，中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)揮監(jiān)視作用的范圍和空間是有限的，它只能通過(guò)各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)來(lái)實(shí)行監(jiān)視，并不能對(duì)公共政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)展全面的動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)視。⑵立法監(jiān)視。人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)公共政策執(zhí)行的監(jiān)視在理論上應(yīng)當(dāng)是最有效地、最權(quán)威的。但實(shí)際上，權(quán)力機(jī)關(guān)在行使監(jiān)視權(quán)的時(shí)候存在著比擬大的問(wèn)題，“主要是監(jiān)視方式單一，程序不完善，通常僅限于執(zhí)法檢查、質(zhì)詢等?！庇捎谌舜蠹炔煌谛姓C(jī)關(guān)行又不同于司法機(jī)關(guān)，它既沒(méi)有調(diào)查取證的權(quán)力，也無(wú)直接處理案件的權(quán)力，這樣就很明顯地減弱了各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)視效能，也無(wú)法顯示出人民代表大會(huì)作為我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威性。⑶司法監(jiān)視。人民法院和人民檢察院，對(duì)于公共政策執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)視受到很大程度的制約。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)目前行政訴訟的受案范圍只限于違法侵害公民、法人或者其他組織的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。公共政策執(zhí)行，關(guān)乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他組織的利益，根據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，則不能成為行政訴訟的監(jiān)視申訴對(duì)象，由于只有公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政主體的詳細(xì)行政行為違法侵害其合法權(quán)益才能提起訴訟。這樣明顯不利于行政訴訟的完善，不利于加強(qiáng)公共政策執(zhí)行監(jiān)視。⑷其他各種社會(huì)監(jiān)視。在我國(guó)主要包括政協(xié)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體、人民群眾以及新聞媒體等。依據(jù)我國(guó)《憲法》和有關(guān)法律的規(guī)定，他們享有各種形式的監(jiān)視權(quán)力，諸如舉報(bào)、信訪、輿論批判等。并且輿論媒體的最大優(yōu)點(diǎn)是社會(huì)影響力大、效果顯著，但是無(wú)論怎樣，他們改不了“民間”的性質(zhì)和定位，沒(méi)有“官方”的權(quán)威和地位，并且供他們發(fā)揮公共政策執(zhí)行監(jiān)視效用的空間也很小，這就在很大程度上影響了公共政策執(zhí)行監(jiān)視的效率。

綜上所述，不管行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)視，還是行政系統(tǒng)外部的監(jiān)視，在發(fā)揮公共政策執(zhí)行監(jiān)視效能過(guò)程中都受到了不同程度的制約，相互之間不能有機(jī)的融合，消失“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”則是必定表現(xiàn)了。

三、從監(jiān)視制度—“問(wèn)責(zé)制”建立的缺失方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)視的逆境

“責(zé)任最通常、最直接的含義是指與某個(gè)特定職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)”。責(zé)任的明確是公共政策執(zhí)行和公共政策執(zhí)行監(jiān)視的必要前提。沒(méi)有責(zé)任，就沒(méi)有義務(wù)，則公共政策執(zhí)行監(jiān)視就沒(méi)有保障。作為公共政策執(zhí)行監(jiān)視的有效保障方式之一，沒(méi)有責(zé)任的監(jiān)視是難以想象的，由于“一個(gè)地區(qū)或者部門反腐敗是否堅(jiān)決有效，與這個(gè)地區(qū)或者部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，特殊是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的態(tài)度和責(zé)任心有著很大的關(guān)系”，“少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任觀念淡薄，由于制度不完善，除了問(wèn)題追究不到個(gè)人”。2023年，包括原衛(wèi)生部長(zhǎng)、北京市長(zhǎng)在內(nèi)，全國(guó)有近千名官員因防治“非典”工作不力被罷官開(kāi)除；2023年4月，總理主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，親自聽(tīng)取監(jiān)察部關(guān)于中石油重慶開(kāi)縣“12.23”特大井噴事故、北京密云縣迎春燈會(huì)特大傷亡事故、吉林市東百商廈特大火災(zāi)3起責(zé)任事故的調(diào)查處理狀況。4月底，國(guó)務(wù)院又先后責(zé)成嚴(yán)查江蘇“鐵本”案、安徽“阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉”案等，包括常州市委書記、安徽阜陽(yáng)市市長(zhǎng)等20多名政府官員受到黨紀(jì)政紀(jì)的嚴(yán)厲處分。這些案件的查處對(duì)于維護(hù)廣闊人民群眾的切身利益起到了至關(guān)重要的作用，但是這種“問(wèn)責(zé)制”與現(xiàn)行的行政體制和監(jiān)視體制還是有著不相容的地方。作為一種監(jiān)視方式，“問(wèn)責(zé)制”實(shí)施的社會(huì)氣氛還沒(méi)有形成，由于科學(xué)的“問(wèn)責(zé)制”的前提是合理的配置和劃分行政權(quán)力和監(jiān)視權(quán)力，而這則有待于更深入的制度改革。

在現(xiàn)行的行政體制下，對(duì)公共政策工程，尤其是大型的公共政策工程，“問(wèn)責(zé)制”存在著以下缺乏之處。

（一）“問(wèn)責(zé)制”中權(quán)責(zé)不清、主體缺位

作為公共政策執(zhí)行監(jiān)視的一種方式，在許多狀況下，監(jiān)視主體不知道向誰(shuí)問(wèn)責(zé)，由誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)當(dāng)這個(gè)責(zé)任，擔(dān)當(dāng)責(zé)任的方式是什么，是一種直接責(zé)任，還是間接責(zé)任。給人的印象比擬模糊，很難詳細(xì)的界定這個(gè)“責(zé)任”。

“問(wèn)責(zé)制”的主體是誰(shuí)？結(jié)合專家、學(xué)者的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，“問(wèn)責(zé)”的主體應(yīng)當(dāng)是人民群眾，人民行使問(wèn)責(zé)權(quán)，“問(wèn)責(zé)制”應(yīng)當(dāng)是一整套完整的責(zé)任體系，不能僅僅局限于行政部門內(nèi)部的上下級(jí)監(jiān)視關(guān)系。由于在這種問(wèn)責(zé)的監(jiān)視體制中，人民群眾追究各級(jí)政府的責(zé)任，各級(jí)政府再追究各級(jí)政府中行使公共政策執(zhí)行權(quán)的公務(wù)人員的責(zé)任，這樣才能形成良性的監(jiān)視互動(dòng)。但是在現(xiàn)實(shí)的公共政策執(zhí)行監(jiān)視中，往往是下級(jí)因失誤影響了政策執(zhí)行而被上級(jí)要求辭職，并不是因人民群眾的“問(wèn)責(zé)”而辭職，造