關(guān)于基層財政預(yù)算績效管理的幾點思考

政府預(yù)算績效管理是在新時代財政背景下，當(dāng)前各級財政部門在預(yù)算管理工作中所進(jìn)行的一項重要工作。是指對政府財政資金以目標(biāo)為導(dǎo)向、以成本為衡量、以效益評估為方式的一種預(yù)算體制。隨著國家經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的日益提高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障、文化旅游等方面的公共支出也在逐漸增加，參與到國家建設(shè)和政府管理的公眾角色越來越多，政府預(yù)算績效管理也應(yīng)該從以往的低效率轉(zhuǎn)變?yōu)楦邩?biāo)準(zhǔn)，這也是政府預(yù)算績效管理工作的必然發(fā)展趨勢。一、預(yù)算績效管理的政策解讀基層財政與老百姓的生活聯(lián)結(jié)非常緊密，財政部門不僅要貫徹落實黨和國家的各項惠民政策還擔(dān)負(fù)著為基層群眾提供公共服務(wù)的重要職責(zé)。如何花好每一分錢，提高財政資金使用效益顯得尤為重要，預(yù)算績效管理是其中一種行之有效的方法。2018年9月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），要求用三至五年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。與此同時，財政部在時間方面也提出了更加明確的要求：即省級層面在2020年底、市縣級層面在2021年底基本完成以上改革目標(biāo)。本文深入分析《意見》中關(guān)于“全方位、全過程、全覆蓋”三個方面的要求，具體包含有以下幾點含義。第一，全部財政資金的問效——全方位和全覆蓋。這包含兩個層面：一方面是要建成全方位預(yù)算績效管理級次，即對政府預(yù)算、對部門和單位預(yù)算、對項目乃至政策都應(yīng)實施績效管理；另一方面是做到全覆蓋，即除“四本預(yù)算”外，同時還要求積極開展政府投資基金、政府債務(wù)項目、政府采購、PPP、政府購買服務(wù)等都實施績效管理。以上兩個層面可以說是對財政資金無所不包，全部的財政資金都要實施預(yù)算績效管理。第二，全生命周期的問效——全過程。包含三個時間節(jié)點，一是在事前建立評估機制、強化目標(biāo)管理?！兑庖姟分赋瞿甓阮A(yù)算安排的前置條件之一就是要設(shè)置績效目標(biāo)，同時新出臺的重大政策、項目申請預(yù)算的必備條件就是要開展事前績效評估。二是在事中健全執(zhí)行監(jiān)控機制?！兑庖姟访鞔_，對于重大政策、項目應(yīng)對其建立績效跟蹤機制，若其績效評價結(jié)果不優(yōu)，甚至存在嚴(yán)重問題，則應(yīng)對其暫緩或停止安排預(yù)算和財政撥款，以此方式督促其即使整改。三是在事后加強績效評價結(jié)果的運用?！兑庖姟诽岢?，績效評價結(jié)果應(yīng)與預(yù)算安排和政策調(diào)整銜接，形成掛鉤機制，是兩者存在邏輯上的因果關(guān)系。對績效評價結(jié)果優(yōu)秀的項目和政策原則上在資金安排上應(yīng)優(yōu)先保障；對結(jié)果一般的項目和政策則應(yīng)督促其改進(jìn)，資金安排上也應(yīng)相應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)一些；對結(jié)果低效或無效的項目和政策則應(yīng)予以取消；對長期未實現(xiàn)實際支出致使資金沉淀的項目應(yīng)取締并將資金收回，按照相關(guān)規(guī)定用于地方亟待改善的領(lǐng)域。第三，多角色參與問效?！兑庖姟分赋?，全面實施預(yù)算績效管理要做到預(yù)算和績效管理一體化，這更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。第四，全社會形成氛圍的問效—強化責(zé)任意識?！兑庖姟凡坏鞔_了實施預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，還進(jìn)一步強調(diào)了主要負(fù)責(zé)同志的第一責(zé)任、項目責(zé)任人的終身責(zé)任，突出了硬化責(zé)任意識的鮮明導(dǎo)向。二、基層財政預(yù)算績效管理存在的問題財政資金涉及生活的方方面面，尤其考慮到現(xiàn)狀國內(nèi)經(jīng)濟緊張的大環(huán)境，各級政府都要過上“緊日子”，要讓財政資金發(fā)揮最大效益，并對財政資金的使用情況進(jìn)行管控和評價，預(yù)算績效管理則是有力的措施之一。然而大多數(shù)基層地區(qū)，預(yù)算績效管理仍處在初期階段，從預(yù)算單位到財政部門，都還存在不少問題。（一）觀念意識不到位1.財政部門管理意識不到位。部分地區(qū)的政府預(yù)算績效管理理念尚未形成，財政部門把自己定位為“監(jiān)管”的角色，但在平時的工作中又疏于監(jiān)管。因為社會大環(huán)境的影響，致使我國現(xiàn)狀是對經(jīng)濟效益的創(chuàng)造更加關(guān)注，對經(jīng)濟發(fā)展方面職能的行使更加重視。相比較來說，當(dāng)前預(yù)算績效管理工作沒有得到足夠的重視，基層財政干部對預(yù)算績效管理的作用認(rèn)識得也不夠全面和深入，相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)也缺乏相應(yīng)的管理意識，使得預(yù)算績效管理的作用沒有得到充分的發(fā)揮。2.預(yù)算單位對概念的了解不夠。因各種原因，政府財政部門對預(yù)算績效管理的宣傳不夠，許多基層單位對于預(yù)算績效的概念都不甚了解，“一問三不知”的情況不在少數(shù)。哪些項目資金需要設(shè)置績效指標(biāo)？如何設(shè)置績效指標(biāo)？如何利用績效指標(biāo)對項目進(jìn)行評價，進(jìn)一步完善預(yù)算？相關(guān)單位對政府預(yù)算績效管理理念尚未形成，對以上問題沒有概念和方法，更遑論要將預(yù)算與績效管理結(jié)合。雖然《意見》要求在市縣在2021年底基本實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，但就現(xiàn)狀來看，與政策要求還是相差甚遠(yuǎn)。（二）政策落實不到位1.體制建設(shè)不到位。任何一項評價管理工作的實施都應(yīng)該有一套完善、科學(xué)的理論體系，建立與之相配套并且行之有效體制考核標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算績效管理也不例外，依照考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評價考核才能對預(yù)算績效管理的有效性有所保證。但是多數(shù)基層財政并沒有將預(yù)算編制和績效評價很好地結(jié)合，也尚未建立一套健全的體制流程和考核標(biāo)準(zhǔn)。由于體制不夠完善，在整個預(yù)算績效管理的過程中，財政職能部門銜接不夠緊密，業(yè)務(wù)流程不夠順暢。單位在實際操作過程沒有相關(guān)的科學(xué)指導(dǎo)，相應(yīng)的預(yù)算績效結(jié)果也不夠理想。除此之外，各地政府預(yù)算管理和預(yù)算績效評價的流程不太相同，如果統(tǒng)一套用上級模板，缺少個性化的設(shè)定，無法做到因地制宜，基層使用起來也并不適合。2.財政部門引領(lǐng)培訓(xùn)不到位。財政部門作為預(yù)算績效管理的主要實施者和管理者，在整個預(yù)算績效管理過程中起到承上啟下的作用。上要掌握大方向，及時學(xué)習(xí)領(lǐng)悟新的政策并向下傳達(dá)，下要隨時解答預(yù)算單位的疑惑，理論引導(dǎo)預(yù)算單位。但一直以來，由于相關(guān)人員意識的淡薄和預(yù)算績效管理方面的高素質(zhì)人才稀缺?；鶎迂斦糠秩藛T不愿接受先進(jìn)的現(xiàn)代化預(yù)算績效管理理念，傳統(tǒng)的管理觀念難以適應(yīng)新時代的各項工作，導(dǎo)致自身無法進(jìn)步的同時也無法滿足基層預(yù)算單位的需求，更無法對其進(jìn)行有效的引導(dǎo)和培訓(xùn)。同時，預(yù)算績效管理的難度隨著社會的進(jìn)步不斷提高，對相關(guān)工作人員也的要求也進(jìn)一步提高了，必須同時具備預(yù)算管理和績效評價管理等多方面的專業(yè)知識和管理經(jīng)驗。以上各種原因，導(dǎo)致了預(yù)算績效管理的效率較低、執(zhí)行較差。3.預(yù)算單位對政策的落實不夠。由于預(yù)算單位對預(yù)算績效管理的理解不到位，對于績效指標(biāo)的設(shè)置無從下手，日常項目的績效工作能不做就不做。偶有一些上級要求的規(guī)定項目，必須進(jìn)行績效評價，單位則采用聘請第三方機構(gòu)的方法，弱化了自身的職責(zé)。這樣基層預(yù)算單位既不能在平常的工作中做到“熟能生巧”，也對第三方機構(gòu)產(chǎn)生了依賴的心理。（三）結(jié)果應(yīng)用不到位1.預(yù)算單位對評價結(jié)果的應(yīng)用不夠。有效利用評價結(jié)果是實施預(yù)算績效管理的最終目的，對預(yù)算項目實現(xiàn)“優(yōu)勝劣汰”，對財政資金進(jìn)行有效的約束管控均是對預(yù)算績效管理結(jié)果的運用。然而在實際操作工程中，多數(shù)基層財政的預(yù)算編制過程和預(yù)算績效評價并不掛鉤。預(yù)算單位在編制預(yù)算時，并沒有運用績效評價結(jié)果對預(yù)算項目進(jìn)行篩選，而是用“零基預(yù)算法”或“基數(shù)預(yù)算法”參考沿用上一年的預(yù)算數(shù)據(jù)，使得預(yù)算編制與績效評價脫節(jié)。2.第三方機構(gòu)評價報告質(zhì)量不高。因基層預(yù)算單位對于績效管理觀念上的局限性，大多數(shù)基層行政管理部門沒有主動參與到績效管理工作中來。而當(dāng)這些部門作為績效評價主體時，部門領(lǐng)導(dǎo)和其相關(guān)人員容易將立場誤解為“評價與被評價”的關(guān)系，從而消極對待績效評價工作，致使第三方機構(gòu)因各種原因或無法獲取準(zhǔn)確的項目信息，影響績效評價的質(zhì)量，出具的評價報告質(zhì)量不高，對于優(yōu)化財政預(yù)算管理參考意義不大。另外，這也是導(dǎo)致第三方機構(gòu)評價報告后期運用率不高的原因之一。3.第三方機構(gòu)專業(yè)水平不夠?；鶎拥貐^(qū)由于各種條件的限制，可供政府財政部門選擇的第三方合作機構(gòu)屈指可數(shù)，競爭不足導(dǎo)致第三方機構(gòu)缺乏危機意識，在與財政部門和預(yù)算單位合作時存在“有恃無恐”的心態(tài)，消極對待績效評價工作，比如將簡單的問題復(fù)雜化，重形式而輕實效，出具的報告厚而無用。在上述情況下出具的評價報告，往往都束之高閣，后期應(yīng)用率不高。三、基層財政預(yù)算績效管理存在問題的對策（一）觀念意識不到位的措施上文提到的觀念意識不到位的問題，究其根源在于大家的態(tài)度不正確，根據(jù)《意見》要求，要在2021年底基本實現(xiàn)縣市級預(yù)算績效管理一體化工作，財政部門和預(yù)算單位的相關(guān)干部必須要端正自己的態(tài)度、擺正自己的位置、調(diào)整自己的心態(tài)。對于財政部門，要改變原來“監(jiān)管”的觀念為“服務(wù)”的觀念，打開格局，將自己當(dāng)作財政資金的主人，增強責(zé)任感，為政府當(dāng)好家。對于預(yù)算單位干部，要主動參與到預(yù)算績效管理這件工作中來，提高其主動性和積極性。（二）政策落實不到位的措施1.建立健全的預(yù)算績效評價體制。政府相關(guān)部門應(yīng)該提高對建立和完善政府預(yù)算績效管理體系的關(guān)注度和重視程度。尚未建立相應(yīng)體系的地方，應(yīng)結(jié)合地方實際預(yù)算管理流程和績效評價流程建立一套科學(xué)的預(yù)算績效管理體系，并在實踐過程中對其不斷地進(jìn)行完善。已經(jīng)建立預(yù)算績效管理體系的地方，應(yīng)對其進(jìn)行優(yōu)化。以績效為依據(jù)，對相應(yīng)的工作做好全面的調(diào)查，并對其進(jìn)行量化，同時制定科學(xué)的績效考核評價標(biāo)準(zhǔn)，促使預(yù)算績效管理的工作效率和質(zhì)量進(jìn)一步提高，提升財政資金的使用效益。政府和財政相關(guān)各部門應(yīng)明確其自身職責(zé)，加強對估算績效管理各環(huán)節(jié)的監(jiān)督和控制，促使預(yù)算績效管理工作更加精細(xì)化、規(guī)范化、流程化的實施。2.對于財政部門，要主動學(xué)習(xí)、開展培訓(xùn)。財政部明確要求在2021年底，市縣一級要基本建成完善的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。本文認(rèn)為上述要求包含兩層含義：其一意味著財政部門必須做好引導(dǎo)工作，在吃透上級政策的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)基層預(yù)算單位做好預(yù)算績效管理工作；其二相關(guān)單位應(yīng)服從財政部門的要求，按規(guī)定在時限內(nèi)完成預(yù)算績效管理工作的部署安排。具體有以下幾點建議：首先財政部門要趁著財政部這陣“東風(fēng)”，加強自身相關(guān)政策的學(xué)習(xí)，加深對預(yù)算績效管理概念的領(lǐng)悟，只有自身的業(yè)務(wù)能力水達(dá)標(biāo)，才能對預(yù)算單位進(jìn)行引導(dǎo)和答疑；其次在條件允許的情況下，采用多種方式定期開展相關(guān)培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容不僅要解釋相關(guān)概念，還要對具體業(yè)務(wù)進(jìn)行詳細(xì)介紹，培養(yǎng)相關(guān)業(yè)務(wù)的高素質(zhì)人才，同時也增加預(yù)算績效管理在相關(guān)工作人員心中的分量，以確保每個人都明確理解預(yù)算績效管理工作的重要性。3.預(yù)算單位相關(guān)人員應(yīng)積極參與財政部門組織培訓(xùn)，加深對預(yù)算績效管理的理解，并將理論運用到本單位的實際工作中去。根據(jù)國家政策和當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)文件，結(jié)合本單位實際需求，制定一套與單位契合且行之有效的管理方案，通過設(shè)置細(xì)化的績效指標(biāo)和評判標(biāo)準(zhǔn)，形成科學(xué)的、環(huán)環(huán)相扣的預(yù)算管理評價流程，促使預(yù)算績效評價工作能夠有效地落實。（三）報告應(yīng)用不到位的措施1.預(yù)算單位要將預(yù)算績效評價結(jié)果切實運用到項目的篩選中去。建立相應(yīng)的預(yù)算績效評價問責(zé)機制，把相應(yīng)的職能部門和具體負(fù)責(zé)人與預(yù)算績效評價相匹配對應(yīng)，制定并實施問責(zé)機制，確?？冃гu價結(jié)果能夠落實到部門、到項目、到負(fù)責(zé)人。同時財政部門也應(yīng)實行預(yù)算績效評價與財政資金分配掛鉤的機制，即對于績效評價較好的項目或者評價結(jié)果運用加號的單位，在編制年度預(yù)算時可以考慮優(yōu)先安排資金，而對于未完成預(yù)算績效評價或者評價結(jié)果較差的單位或項目，在安排資金時需要嚴(yán)格把控。將預(yù)算績效評價結(jié)果與實際預(yù)算資金安排掛鉤，提高評價結(jié)果的運用率。2.探索多主體參與的新型評價方式。現(xiàn)階段大多數(shù)基層績效評價工作的都是由財政部門委托第三方機構(gòu)對預(yù)算單位展開檢查，這導(dǎo)致第三方機構(gòu)因各種原因受限致使報告質(zhì)量不高。要打破這種困境必須要探索以政府為主導(dǎo)，財政業(yè)務(wù)處室、預(yù)算單位和第三方機構(gòu)多方參與的新型評價方式。預(yù)算單位要改變以往將自己視為“被檢查”對象的觀念，對承接評價項目的機構(gòu)應(yīng)盡可能提供詳細(xì)的信息，而第三方機構(gòu)承接項目時也應(yīng)積極主動與單位溝通，為單位制定貼合實際的評價方案，設(shè)定科學(xué)合理的指標(biāo)提高績效評價的適用性，進(jìn)而避免出具的報告華而不實。與此同時，財政各業(yè)務(wù)處室因長期與預(yù)算單位的接觸和為專項資金服務(wù)，在績效評價過程中也應(yīng)及時為預(yù)算單位和第三方承接機構(gòu)提供咨詢，給出建議。只有從多維度、多角度、多方面開展績效評價工作，才能確保評價報告更加精細(xì)、準(zhǔn)確更具實用性。3.在縣區(qū)級地方，因條件受限，有資格承接預(yù)算績效評價的事務(wù)所可能有限，這樣方便各事務(wù)所在財政