建立存款保險制度的國際經(jīng)驗借鑒

國信觀點建立存款保險制度的國際經(jīng)驗借鑒和政策建議長期以來我國存在由政府和央行共同提供擔保的隱性存款保險制度，該制度在促進銀行業(yè)改革和保護存款人利益方面發(fā)揮了積極作用，但也增加了財政負擔，影響了央行的貨幣供應(yīng)目標，破壞了銀行業(yè)公平競爭的市場環(huán)境。應(yīng)借鑒存款保險制度的國際成熟經(jīng)驗，盡快出臺與存款保險相關(guān)的法律體系和配套措施，設(shè)立由政府、銀行共同出資的存款保險基金和強制性的限額存款保險體制，實施風險差別費率定價機制，建立由政府管理且具有監(jiān)管職能的存款保險機構(gòu)。一、我國的隱性存款保險制度及其弊端（一）我國存在隱性存款保險制度1.我國的隱性存款保險由央行和地方政府共同承擔在我國的隱性存款保險制度下，金融機構(gòu)的破產(chǎn)風險最終向央行和地方政府轉(zhuǎn)移，形成了由財政買單的局面。部分城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社的破產(chǎn)也基本由央行和當?shù)卣庸堋?998年亞洲金融危機時海南發(fā)展銀行遭到擠兌，中國人民銀行關(guān)閉海南發(fā)展銀行，并提供40億元再貸款，由工商銀行對其業(yè)務(wù)進行托管，國家對其個人債務(wù)部分進行全額償付。2.我國隱性存款保險對銀行業(yè)改革提供了大量的資金支持1999年，為應(yīng)對亞洲金融危機、化解金融風險，由財政部牽頭先后組建了信達、華融、東方和長城四家資產(chǎn)管理公司，專門收購、管理和處置大型商業(yè)銀行剝離的不良資產(chǎn)。成立以來，四家資產(chǎn)管理公司接收了工、農(nóng)、中、建四家大型商業(yè)銀行和國家開發(fā)銀行剝離的不良資產(chǎn)約1.4萬億元。2004年，國家動用外匯儲備成立匯金公司并向中行和建行注資450億美元，以提高其資本金比率。2008年，匯金公司注資1300億元推進農(nóng)行股份制改革。我國的隱性存款保險幫助商業(yè)銀行優(yōu)化了資產(chǎn)質(zhì)量和提高了競爭力。（二）我國隱性存款保險制度存在諸多弊端1.增加了國家財政負擔在隱性存款保險制度下，銀行免費獲得了國家提供的存款保險服務(wù)，由于沒有事前明確規(guī)則，也沒有設(shè)置專門的存款保險基金，當金融機構(gòu)尤其是銀行發(fā)生危機時，為了維持金融穩(wěn)定和公眾信心，央行或當?shù)卣o予資金救助，導(dǎo)致最終損失由財政買單。據(jù)有關(guān)研究測算，1998年以來，為了保持銀行業(yè)穩(wěn)定、改善其資產(chǎn)質(zhì)量和增強競爭力，財政投入的資金超過3萬億元。2.導(dǎo)致貨幣供應(yīng)量超出預(yù)定目標隱性存款保險制度會影響到貨幣供應(yīng)量的變動，尤其是當央行進行再貸款時，會使貨幣供應(yīng)量以乘數(shù)效應(yīng)放大。當經(jīng)濟過熱應(yīng)實行緊縮性貨幣政策時，如果金融機構(gòu)出現(xiàn)破產(chǎn)，隱性存款保險下的再貸款救助將加劇流動性過剩，對貨幣政策目標形成沖擊。1998年3月央行向發(fā)生擠兌的海南發(fā)展銀行提供40億元再貸款救助，在2004-2008年間為銀行業(yè)提供數(shù)千億注資，這些都增加了流動性，導(dǎo)致貨幣供應(yīng)量超出預(yù)定目標。3.破壞了公平競爭的市場環(huán)境在隱性存款保險制度下，當銀行出現(xiàn)危機時，政府往往會優(yōu)先照顧規(guī)模較大的銀行，表現(xiàn)為國家對五大國有銀行給予巨額注資以及不良資產(chǎn)剝離，而中小銀行只能得到地方政府的救助。因擔保載體的差異，不同銀行得到的保護程度存在較大差異，保護程度較高的五大國有銀行市場占有率遙遙領(lǐng)先，導(dǎo)致我國銀行業(yè)形成了寡頭壟斷的市場結(jié)構(gòu)，扭曲了公平競爭的市場機制，不利于中小銀行發(fā)展。二、我國建立存款保險制度的必要性分析1.我國儲蓄率特征要求建立存款保險制度我國的儲蓄率遠高于世界其他國家，具有高儲蓄率特征，尤其是居民的預(yù)防性儲蓄傾向較明顯。根據(jù)資金流量表測算，2000年我國居民儲蓄率為31.1%,2005年我國居民儲蓄率為35.4%,2009年我國居民儲蓄率達到40.4%。從近年的數(shù)據(jù)看，我國的居民儲蓄率呈上升態(tài)勢。建立存款保險制度后，可以對存款人的利益提供更好的保護。2.建立存款保險制度可以減輕政府或央行在商業(yè)銀行倒閉中承擔的風險設(shè)立存款保險制度后，倒閉銀行的債務(wù)由存款保險機構(gòu)來支付，可減輕政府和央行的壓力，使央行的貨幣政策少受干擾。使央行最后貸款人的壓力得到緩解，從而有利于貨幣政策的獨立性和有效性。3.建立存款保險制度有利于完善我國金融安全網(wǎng)，提高金融監(jiān)管水平一國金融安全網(wǎng)的組成機構(gòu)通常包括中央銀行、金融監(jiān)管機構(gòu)和存款保險機構(gòu)。在金融穩(wěn)定理事會的24個成員國中，只有南非、沙特阿拉伯和中國還沒有建立存款保險制度，其中南非已于2012年開始籌建存款保險機構(gòu)。在我國，央行在金融安全網(wǎng)中發(fā)揮最后貸款人的職能；銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會在金融安全網(wǎng)中發(fā)揮對金融機構(gòu)的監(jiān)管職能；目前還缺乏制度化的、以法律形式規(guī)定的存款保險機構(gòu)。存款保險制度建立后將進一步完善我國的金融安全網(wǎng)，提高金融監(jiān)管水平。4.利率市場化改革步伐的加快要求建立存款保險制度2012年6月央行存款利率浮動上限放松至基準利率的1.1倍，標志著我國存款利率市場化改革邁出了重要一步。在存款方面，絕大多數(shù)銀行按照1.1倍的浮動上限向存款人支付利息，否則存款客戶可能流失到其他利率更高的銀行。2013年7月，央行取消金融機構(gòu)貸款利率0.7倍的下限和農(nóng)村信用社貸款利率2.3倍的上限，除個人住房貸款外，目前貸款利率已基本實現(xiàn)了市場定價。因此，從某種意義上講，我國目前的利率市場化很大程度上是存款利率的市場化。隨著存款利率市場化改革加快，我國銀行業(yè)利潤空間將被大幅壓縮，部分管理不善的銀行可能將面臨破產(chǎn)的風險。因此，有必要為順利推進利率市場化改革構(gòu)建必備的存款保險制度。三、存款保險制度的國際經(jīng)驗借鑒1、存款保險制度的建立要有良好的法律基礎(chǔ)回顧全球存款保險制度的建立過程，均專門通過了存款保險相關(guān)法律。如美國1933年通過了《格拉斯-斯蒂格爾法》，1950年通過了《聯(lián)邦存款保險法》。美國存款保險制度的相關(guān)法律還根據(jù)經(jīng)濟條件的變化進行調(diào)整。如1991年通過的《聯(lián)邦存款保險公司改進法》，金融危機之后即2010年通過了《金融監(jiān)管改革法案》等，從法律上確定了存款保險制度的地位和相關(guān)職能。日本的存款保險制度也具有完備的法律基礎(chǔ)，如1971年通過的《存款保險法》和《農(nóng)水產(chǎn)業(yè)合作社儲蓄保險法》等。2、存款保險制度應(yīng)隨著國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境的變化不斷調(diào)整存款保險制度應(yīng)隨著一國制度環(huán)境的變化而不斷調(diào)整，且應(yīng)當具有一定的彈性。在危機時期，可以適當擴展保險范圍、限額以及存款保險機構(gòu)的功能。面對金融危機造成的信心危機，絕大多數(shù)國家都選擇直接提高賠付限額以穩(wěn)定民眾信心。其中，美國在2010年將存款保險限額從10萬美元提高到25萬美元。臺灣地區(qū)在2009-2011年間提供全額存款保險。2009年3月歐盟制定的《存款保證計劃指令修正案》提出2009年7月后存款保險限額增加到5萬歐元，2011年后增加到10萬歐元。3、存款保險機構(gòu)對銀行的救助應(yīng)更多采用市場化手段據(jù)FDIC統(tǒng)計，90%以上的銀行救助是失敗的，在處置不良資產(chǎn)時，不應(yīng)當直接尋求財政援助，這會造成沉重的財政負擔。美國在金融危機期間共有300多家銀行倒閉，F(xiàn)DIC根據(jù)問題銀行的具體情況，靈活采取了直接賠付、財務(wù)援助、收購與承接等方式妥善解決了問題，以市場化手段來實現(xiàn)成本最小化。FDIC在對因迪美銀行的處置上就果斷采取過渡性銀行。因迪美銀行大約有10億美元存款不在保險范圍內(nèi)，對此FDIC提出已參加存款保險的每個賬戶最高可以得到十萬美元，沒有參加保險的賬戶也可以提取5萬美元存款，降低了整個銀行體系的系統(tǒng)性風險。四、構(gòu)建我國存款保險制度的政策建議（一）盡快出臺與存款保險相關(guān)的法律體系和相應(yīng)的配套措施1.出臺與存款保險相關(guān)的法律體系第一，存款保險制度應(yīng)具備清晰、明確的法律界定，以便所有人都能明確存款保險機構(gòu)的性質(zhì)、地位、職責、保險對象、投保方式及理賠方法；第二，盡快完善和出臺《存款保險條例》，指導(dǎo)我國存款保險制度的構(gòu)建，存款保險制度建立之后，應(yīng)在《存款保險條例》基礎(chǔ)上，正式起草《中華人民共和國存款保險法》，從而確保存款保險機構(gòu)具備足夠的權(quán)威性和相對獨立性；第三，在現(xiàn)有《中央銀行法》、《商業(yè)銀行法》及《擔保法》的基礎(chǔ)上，完善《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》和《私人財產(chǎn)保護法》等。2.建立銀行風險評估體系等配套措施第一，研究建立包括償債能力、運營能力、盈利能力、貸款投向和方式等因素在內(nèi)的多層次風險評估指標體系；第二，培育國內(nèi)具有獨立性的銀行風險評估機構(gòu)，評估機構(gòu)定期出版銀行風險評估報告，以便為存款保險費率的科學決策提供參考；第三，建立銀行風險評估模型，具體應(yīng)包括風險因素識別指標、風險等級衡量指標、風險因素權(quán)重指標等，按照一定的標準對銀行風險進行量化賦值。（二）我國存款保險制度的設(shè)計框架1.建立由政府管理且具有監(jiān)管職能的存款保險機構(gòu)第一，借鑒各國存款保險機構(gòu)在應(yīng)對金融危機中的作用，我國應(yīng)設(shè)立由政府管理的存款保險機構(gòu)，存款保險機構(gòu)具有賠付存款人存款的功能、對存款性金融機構(gòu)風險控制和審慎監(jiān)管的職能、對問題銀行的事后處置的職能；第二，建立一個直屬于國務(wù)院，與央行、銀監(jiān)會并列的、具有獨立法人地位的存款保險機構(gòu)，可以保證其開展業(yè)務(wù)的獨立性，又有利于與人民銀行和銀監(jiān)會進行必要的政策協(xié)調(diào)。2.設(shè)立由政府和銀行共同出資的存款保險基金第一，我國應(yīng)該設(shè)立一個單一的保險基金，我國存款保險基金的來源應(yīng)當由國家財政和各參保銀行共同出資，并以銀行的保費為補充；第二，我國的存款保險基金應(yīng)該由事前基金和事后基金共同組成，事前基金的規(guī)模占銀行存款余額的1%-1.5%左右，當事前基金處于該范圍時，不向銀行收取保費，低于該范圍時向銀行收取保費；第三，當事前基金不足以應(yīng)對銀行危機時，允許存款保險機構(gòu)進行特別融資，補充事后基金。3.設(shè)立強制性的限額存款保險制度第一，從事吸收存款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)都應(yīng)納入存款保險制度，采取屬地原則，在我國境內(nèi)吸收存款的全部金融機構(gòu)，包括國內(nèi)銀行和外資銀行分支機構(gòu)都應(yīng)強制加入存款保險，而本國銀行在國外的分支機構(gòu)不在保險范圍內(nèi)；第二，在對存款賬戶類型的覆蓋上，只保護自然人的存款，對政府存款、銀行間存款不予保護；第三，實施限額的存款保險機制，根據(jù)國際經(jīng)驗，存款保險額度應(yīng)該覆蓋90%以上的自然人的存款，且一般大于人均GDP的3倍，結(jié)合我國的實際情況，對10萬元之內(nèi)的自然人的存款給予全額保護，對10-20萬元的存款給予90%的保護，對20-30萬元的存款給予50%的保護，對30萬元以上的存款不給予保護。4.實施風險差別費率定價機制第一，根據(jù)國際經(jīng)驗，固定保費的存款保險容易導(dǎo)致道德風險和逆向選擇問題，因此，我國應(yīng)該實行風險差別費率定價機制；第二，根據(jù)我國的實際狀況，實行風險調(diào)整的費率制度分為兩個階段，在第一階段中對存款機構(gòu)進行分層次，第一層次為五大國有商業(yè)銀行，第二層次為股份制商業(yè)銀行，第三層次為城市商業(yè)銀行與城鄉(xiāng)信用社。采用存款機構(gòu)保險層次與資本充足率相結(jié)合的方式對費率進行調(diào)整，銀行的層次和資本充足率越高，銀行的風險就相對越小，其費率就低，可以設(shè)定基準保險費率為國際平均水平即0.05%左右，根據(jù)銀行的層次在此基礎(chǔ)上適當浮動；第三，待我國的商業(yè)銀行信用風險評級成熟之后，按照市場化的機制對銀行風險進行評級，根據(jù)各個銀行的評級結(jié)果收取不同的風險差別費率。（三）協(xié)調(diào)好存款保險機構(gòu)與金融監(jiān)管部門的關(guān)系1.明確各金融監(jiān)管機構(gòu)的目標和職能第一，央行應(yīng)當主要通過貨幣政策的制定和實施來維護總體宏觀金融穩(wěn)定，銀監(jiān)會則是在微觀層面上對各銀行實施全面的合規(guī)監(jiān)管來抑制銀行的過度風險承擔行為，降低銀行危機發(fā)生的可能性，而存款保險機構(gòu)則是對銀行的經(jīng)營風險進行控制和監(jiān)管，并通過事后問題金融的穩(wěn)健處置，保護存款人利益，維護金融體系的穩(wěn)定；第二，當銀行出現(xiàn)問題時，存款保險機構(gòu)應(yīng)當與中央銀行對救助的時間、順序等問題進行協(xié)商，建立完善的協(xié)調(diào)機制。一般先由存款保險機構(gòu)在存款保險基金承受范圍內(nèi)進行處置，實現(xiàn)金融機構(gòu)規(guī)范化的市場退出機制，中央銀行的最后貸款人是銀行救助的最后手段，只有針對那些大型的、具有系統(tǒng)重要性的銀行出現(xiàn)危機時，央行才提供流動性。2.各監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)保持相對獨立性第一，存款保險