城市企業(yè)搬遷與環(huán)境問題研究

PAGEPAGE5城市企業(yè)搬遷與環(huán)境問題研究郭新民1晉衛(wèi)2(1中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院2中石化燕山石化公司環(huán)保分公司)摘要本文通過對(duì)兩個(gè)城市采取的不同企業(yè)搬遷政策的分析，闡明了環(huán)境保護(hù)與城市發(fā)展間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了城市污染企業(yè)的搬遷不僅能改善城市的生態(tài)環(huán)境，大大提高城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而且有利于解決大小城市間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡所帶來的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問題。關(guān)鍵詞環(huán)境保護(hù)企業(yè)搬遷城市發(fā)展一、前言城市發(fā)展始終是與工業(yè)發(fā)展相聯(lián)系的，工業(yè)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力的需求吸引了大量的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城，其結(jié)果是該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展但同時(shí)也給該地區(qū)帶來了嚴(yán)重的污染。這種關(guān)系在過去的二個(gè)世紀(jì)中一直存在，沒有什么改變。城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在任何一個(gè)國家的GDP中都占有重要位置，而且該比例呈上升趨勢(shì)[1]，例如：我國工業(yè)城市對(duì)GDP的貢獻(xiàn)近年來快速提升，1996年已達(dá)到68.6%[2]，與此相類似，韓國半數(shù)的工業(yè)企業(yè)集中在七個(gè)大城市，1999年，這七個(gè)大城市的產(chǎn)值占全國GNP的46.2%[3]。對(duì)發(fā)展中國家的大城市來說，發(fā)展工業(yè)是極其重要的，城市工業(yè)的集中是城市化和城市發(fā)展的催化劑。在很多城市中改善環(huán)境質(zhì)量的首要任務(wù)是控制工業(yè)污染，在消除工業(yè)污染問題上，市政當(dāng)局有幾種意見。一是通過實(shí)施不危及工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政監(jiān)督和規(guī)章，以降低工業(yè)污染。二是認(rèn)為應(yīng)頒布嚴(yán)格的規(guī)章制度，迫使污染企業(yè)降低污染或消除污染源。第三種意見認(rèn)為應(yīng)將污染企業(yè)或企業(yè)中釋放污染的部分搬遷到郊區(qū)或其他城市，即“眼不見，心不煩”。東亞過去的幾十年中，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，其對(duì)污染采取的對(duì)策是“眼不見，心不煩”策略，即將污染企業(yè)搬遷和將廢棄物運(yùn)到其他地方。該方法已被很多的城市管理者所采用。但采用此種方法在改善城市環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)，也會(huì)對(duì)接收廢棄物的城市或企業(yè)主產(chǎn)生負(fù)面的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響。二、搬遷背景工廠搬遷是基于成本最小化和利潤最大化原則的。對(duì)于重工業(yè)企業(yè)，如煉鋼廠、石油化工廠來說，能否得到熟練的工人，產(chǎn)品是否適應(yīng)市場(chǎng)需求，是否有必需的原材料和交通基礎(chǔ)設(shè)施以及土地和開發(fā)成本的高低都是必須考慮的最重要的因素。因此，在城市發(fā)展工業(yè)要比農(nóng)村有利，而且城市里工廠林立導(dǎo)致了規(guī)模經(jīng)濟(jì)和企業(yè)兼并，這又會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。盡管大多數(shù)有害廢棄物是由城市里的重工廠產(chǎn)生的，但70年代前，美國的有害廢棄物企業(yè)更關(guān)心的是上述傳統(tǒng)因素而不是環(huán)境因素。然而70年代之后，隨著環(huán)保法規(guī)的頒布和環(huán)保意識(shí)的提高，這些企業(yè)受到了強(qiáng)烈的反對(duì)。大多數(shù)人認(rèn)為廢棄物處理裝置和焚燒廠對(duì)于改善城市環(huán)境質(zhì)量是非常必要的。傳統(tǒng)的企業(yè)選址理論和現(xiàn)代環(huán)境意識(shí)相結(jié)合在某種程度上使具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)不約而同的將下列地區(qū)作為首選，離大城市近，土地便宜易得，污染小，生態(tài)意識(shí)差，環(huán)境法規(guī)不健全及幾個(gè)管轄區(qū)的交界處（三不管地區(qū)）。（一）企業(yè)搬遷——國家政策在政府對(duì)經(jīng)濟(jì)具有很強(qiáng)控制力的國家，工業(yè)搬遷通常是國家工業(yè)發(fā)展政策的一部分。例如，韓國快速的工業(yè)化始于50年代末期，為了最大限度地使用自然資源和追求經(jīng)濟(jì)規(guī)模，工廠通常都被集中安置在選定的城市區(qū)域，并且為各種工廠提供大規(guī)模的廠房等設(shè)施。然而到60年代末至70年代初，這一政策在城市中引起了嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)不平衡，主要表現(xiàn)在輕、重工業(yè)比例失衡，極端的地區(qū)收入差別，城市和農(nóng)村及地區(qū)間的發(fā)展鴻溝，大城市工業(yè)的過度集中和過度污染。韓國政府實(shí)施了一系列工業(yè)搬遷政策以減輕上述問題。1970年貿(mào)工部實(shí)施《地方工業(yè)促進(jìn)法》，該法案的宗旨是消除漢城和其他城市間工業(yè)發(fā)展的差別，促進(jìn)韓國不發(fā)達(dá)的西南和東北地區(qū)的就業(yè)。所采用的措施包括建立基礎(chǔ)設(shè)施完備的工業(yè)區(qū)，提供含有補(bǔ)償金的土地和不動(dòng)產(chǎn)，對(duì)從韓國三個(gè)最大城市搬遷的企業(yè)給予所得稅減免，對(duì)從漢城搬遷的企業(yè)給予進(jìn)一步的優(yōu)惠。1977年實(shí)施的《工業(yè)布局法》和1979年實(shí)施的《漢城地區(qū)發(fā)展計(jì)劃》成功地使韓國的工業(yè)分散開來。根據(jù)1995年的調(diào)查，僅有10%的大企業(yè)仍留在漢城，50%的企業(yè)搬遷到漢城周邊的其他地區(qū)，40%的企業(yè)搬離了漢城地區(qū)[3]。50年代和60年代，我國政府也計(jì)劃將城市的部分重工業(yè)及職工進(jìn)行搬遷，將東南沿海城市的企業(yè)搬遷到遙遠(yuǎn)、多山的西北地區(qū)（三線建設(shè)）。該計(jì)劃的目的是促進(jìn)邊遠(yuǎn)地區(qū)的發(fā)展和滿足戰(zhàn)備的需要。（二）企業(yè)搬遷——土地增值工業(yè)搬遷在某些城市中可能只是地方發(fā)展政策和土地利用計(jì)劃政策的一個(gè)方面，例如，在某些歷史名城的中心區(qū)域有眾多的文化遺產(chǎn)需要保護(hù)，但是大多數(shù)情況下，這些城區(qū)缺乏規(guī)劃，通過再開發(fā)可以獲得更高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，我國的很多城市目前正在進(jìn)行這樣的再開發(fā)。70年代初期的韓國，對(duì)于有限的可利用土地的競(jìng)爭(zhēng)使用導(dǎo)致利潤低下的土地使用（如小的、效率低的工廠）被高效益的方式所取代（如大規(guī)模的商業(yè)和住宅開發(fā)），激烈的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致土地價(jià)格急速上升，迫使政府出臺(tái)嚴(yán)格的價(jià)格控制法規(guī)。大城市已成為土地使用再開發(fā)的目標(biāo)。我國的國有企業(yè)不僅提供工作崗位，而且還為職工提供社會(huì)福利。很多大型國有企業(yè)都建有自己的醫(yī)院、學(xué)校、居民小區(qū)，這一體制導(dǎo)致在城市中形成混亂的用地模式。這種土地利用模式因經(jīng)濟(jì)效益低而并非理想，因此，可以重新開發(fā)為能帶來更高利潤的商業(yè)用途，例如，大連的一些在居民區(qū)的大型國有企業(yè)每年幾乎不能為城市創(chuàng)造利稅，而被逐漸搬遷到郊區(qū)。搬遷計(jì)劃的實(shí)施需要相關(guān)政策的支持，如動(dòng)遷費(fèi)補(bǔ)償和稅收激勵(lì)等。市政當(dāng)局會(huì)根據(jù)城市的發(fā)展規(guī)劃鼓勵(lì)或不鼓勵(lì)某種企業(yè)的搬遷。在我國，很多城市都建有高新工業(yè)園區(qū)，園區(qū)管委會(huì)通常支持高技術(shù)企業(yè)的落戶。事實(shí)證明，這種方法不僅對(duì)城市發(fā)展有利，而且對(duì)城市管理也是非常有效的。（三）企業(yè)搬遷——城市環(huán)境管理方法正如前面所討論的，迅速發(fā)展的城市為了改善自身的環(huán)境質(zhì)量，通常將污染企業(yè)搬遷到近郊地區(qū)或城市周邊的小城市。這種策略通常包含如下兩種方式，一是將大城市中心區(qū)的整個(gè)企業(yè)搬遷到周邊地區(qū)；二是將工業(yè)廢物運(yùn)到本區(qū)域外的填埋場(chǎng)或焚燒廠處理。事實(shí)證明這兩種方法的效果是明顯的。在改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量問題上，很多經(jīng)驗(yàn)證明將污染工業(yè)從市中心搬出的做法是很成功的。由于大城市周邊地區(qū)通常污染程度較小，因此，暴露污染對(duì)公眾身體健康損害的風(fēng)險(xiǎn)大大降低了。不僅如此，如果管理得當(dāng)，搬遷對(duì)那些設(shè)備老化的企業(yè)來說是一個(gè)很好的機(jī)會(huì)，企業(yè)可以采用先進(jìn)的生產(chǎn)線，或安裝污染排放少的處理設(shè)備。然而事實(shí)上這些方法通常會(huì)帶來嚴(yán)重后果，尤其是對(duì)于接受廢棄物的城市。除了搬遷企業(yè)帶來的直接的環(huán)境負(fù)擔(dān)外，這些城市還必須承擔(dān)相關(guān)的非直接的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)負(fù)擔(dān)，這些問題可能是很嚴(yán)重的，但是在編制計(jì)劃和實(shí)施時(shí)，他們卻被忽視了。其原因在于污染企業(yè)和工業(yè)