論當(dāng)前城市管理的難點(diǎn)與出路

論當(dāng)前城市管理的難點(diǎn)與出路城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)自2002年我市試點(diǎn)以來，已有近六年時(shí)間，仍然屬于新生事物，緬懷過去，展望未來，城市管理的難點(diǎn)問題也越來越突出：難點(diǎn)一：執(zhí)法主體明確問題《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第16條規(guī)定，國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)；《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第64條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。這就使得城市管理執(zhí)法主體的確立不統(tǒng)一，導(dǎo)致一個(gè)地方一個(gè)方式。難點(diǎn)二：執(zhí)法體制問題目前大致有三種形式：1、將建設(shè)、工商、公安等行業(yè)的行政處罰權(quán)部分分離出來，跨行業(yè)配置給獨(dú)立組建的城管行政執(zhí)法局；2、對(duì)原有的城建監(jiān)察或城管執(zhí)法隊(duì)伍重新進(jìn)行調(diào)整，將行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政審批機(jī)關(guān)合并在一起，分別掛“城市管理局（城管辦）和”城市管理行政執(zhí)法局（綜合執(zhí)法局、總隊(duì)、大隊(duì)）牌子，實(shí)行合署辦公模式。3、城管行政執(zhí)法局作為二級(jí)局從屬于一級(jí)局（建設(shè)局、市政管理局、城管辦），由一級(jí)局副職兼任城管執(zhí)法局局長(zhǎng)，并以一級(jí)局的名義執(zhí)法。由于執(zhí)法體制的不統(tǒng)一，導(dǎo)致各地執(zhí)法編制、名稱、歸口、著裝、文書等都不統(tǒng)一。難點(diǎn)三：歷史遺留問題傳統(tǒng)執(zhí)法方式給人留下不好的印象，加上當(dāng)時(shí)媒體的焦點(diǎn)炒作，使得當(dāng)我們已經(jīng)把執(zhí)法方式由傳統(tǒng)向文明轉(zhuǎn)變之后，一大部分的市民群眾的思路還是停留在原地。加上有些市民的受教育程度不高，就使得他們的那種負(fù)面觀念根深蒂固，難以與時(shí)俱進(jìn)，與時(shí)偕行。街道城市管理職能的缺位錯(cuò)位，街道作為城市的基礎(chǔ)部門，不僅要承擔(dān)就業(yè)穩(wěn)定職能，而且還要為發(fā)展經(jīng)濟(jì)服務(wù)，由于資源有限，這就使得違章（搭建）經(jīng)濟(jì)、攤點(diǎn)經(jīng)濟(jì)、亭棚經(jīng)濟(jì)像雨后春筍般冒出來。每臨重大整治，無論是拆違還是取締攤點(diǎn)，最后都必然涉及街道的利益，這是許多整治最終成為半拉子工程的重要原因之一。街道職能不調(diào)整，城市管埋就難以走出運(yùn)動(dòng)式、被動(dòng)式、應(yīng)查式、反復(fù)式的怪圈，難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效化、精細(xì)化、科學(xué)化、成熟化。難點(diǎn)四：群眾基礎(chǔ)問題由于城市管理執(zhí)法范圍廣，綜合了7+X項(xiàng)原多個(gè)部門的一部分內(nèi)容，這就造成了群眾的不理解，比如說無證攤販在群眾的意識(shí)中應(yīng)該屬于工商部門管理，違章停車應(yīng)該屬于交通部門管理，導(dǎo)致群眾在面對(duì)城管執(zhí)法時(shí)認(rèn)為城市管理行政執(zhí)法局沒有這個(gè)權(quán)利，屬于越權(quán)執(zhí)法，不理解、不認(rèn)可、不配合，導(dǎo)致執(zhí)法難度增大，部分當(dāng)事人甚至以暴力抗法，消極對(duì)待，使城管執(zhí)法管理過程中，力度在加大，強(qiáng)度在增加，但城市管理取得的成效卻不大。很大一部分群眾法制觀念淡薄導(dǎo)致長(zhǎng)效機(jī)制難以健全，甚至部分輿論媒體片面的報(bào)道導(dǎo)致群眾產(chǎn)生誤解，并對(duì)城管工作在輿論上進(jìn)行施壓。難點(diǎn)五：城管隊(duì)員心理問題城市管理工作大多觸及到管理客體的切身利益，管理客體的抵觸情緒普遍存在，阻撓執(zhí)法、暴力抗法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，僅僅依靠城管執(zhí)法機(jī)關(guān)的力量，執(zhí)法力度偏弱，管理難到位。很多地方由于沒有規(guī)范性文件要求專門組建保障城管人身安全的公安力量，故沒有分離出專門單獨(dú)處理城市管理過程中暴力抗法行為的公安人員，而公安人員因?yàn)樽陨硪幚淼氖聞?wù)很多，為了能更快騰出時(shí)間來處理其他事務(wù)而導(dǎo)致對(duì)于一些完全可以定性為暴力抗法的行為（如持刀造成城管隊(duì)員輕傷的）而采用了民事糾紛加以處理，這就助長(zhǎng)了抗法者的氣焰，消除了抗法的后果，美化了抗法的動(dòng)機(jī)，誘導(dǎo)抗法者的再次抗法。難點(diǎn)十：與其他部門協(xié)調(diào)問題城市管理工作面廣量大、情況復(fù)雜，需要各相關(guān)部門密切配合，才能形成合力。但現(xiàn)實(shí)中各部門常常各自為政，管理成效相當(dāng)?shù)拖?。如部分店面根本沒有營(yíng)業(yè)執(zhí)照，卻一直經(jīng)營(yíng)著，而這些店面往往是跨門占道經(jīng)營(yíng)的主力軍，這就給城市管理帶來了負(fù)面影響。又如對(duì)流動(dòng)攤販的整治，工商、城管、衛(wèi)生、公安等部門按照有關(guān)法律、法規(guī)都負(fù)有一定的管理責(zé)任，但面對(duì)這種“無利麻煩大”的事，大家能推就推，不能推就拖，最后形成城管孤軍作戰(zhàn)，使城市管理的問題也就無法根本解決。又如無證攤販經(jīng)管理放棄無證設(shè)攤后如何維持生計(jì)，又不屬于城管部門職責(zé)范圍，導(dǎo)致“只做惡人，難做好人”的尷尬局面。其他如管理執(zhí)法合分、城市管理經(jīng)費(fèi)不足，受訓(xùn)練程度不夠，素質(zhì)教育有待更進(jìn)一步提高，信息網(wǎng)格化有待更進(jìn)一步精細(xì)、績(jī)效評(píng)估不力等問題也日漸突出。難處如此之多,敢問城市管理路在何方?首先是宣傳必須到位。在原有宣傳方式和方法的基礎(chǔ)上，再更進(jìn)一步設(shè)立專人宣傳和擴(kuò)大宣傳對(duì)象。在宣傳的深度上，專門挑選出以深入群眾宣傳工作為主的人員，平時(shí)主要負(fù)責(zé)研究宣傳的切入點(diǎn)與整合點(diǎn)，理論聯(lián)系實(shí)際，使宣傳能引起群眾的關(guān)注和共鳴。在宣傳的廣度上，在宣傳原有對(duì)象的基礎(chǔ)上，再更進(jìn)一步對(duì)社區(qū)內(nèi)的各行各業(yè)活躍分子、居民代表、離退休干部、利益相關(guān)者、學(xué)校及其他組織等具有帶動(dòng)作用的各界人士進(jìn)行宣傳，增加宣傳的透明度，提高宣傳對(duì)象的參與性與互動(dòng)性。務(wù)必使大多數(shù)人知道城市管理是怎么來的，做什么的，怎么做的，怎么發(fā)展的，重要性如何等等。其次是體制務(wù)必健全。由于城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)在前期還屬于試點(diǎn)期和轉(zhuǎn)型期，各個(gè)地方相對(duì)獨(dú)立發(fā)展，最終選擇最優(yōu)化模式，這也是根據(jù)實(shí)際情況而采取的臨時(shí)措施。由于長(zhǎng)期不統(tǒng)一會(huì)造成種種弊端，特別是在管理上會(huì)造成混亂，難以掌控。所以說健全體制的大趨勢(shì)是不可逆轉(zhuǎn)的，而社會(huì)大環(huán)境為城管執(zhí)法體制的改良和完善提出了迫切的要求，當(dāng)前城管執(zhí)法體制遇到的困難并非難以克服，只要我們多思考、多聯(lián)系、多實(shí)踐，把轉(zhuǎn)型的各種阻力作為前進(jìn)的動(dòng)力，把數(shù)年的經(jīng)驗(yàn)積累作為前行的基石，克服障礙，推進(jìn)城管執(zhí)法體制向更加合理、健康、快速、全面的方向發(fā)展。再次是法制務(wù)必健全。必須由全國(guó)人大根據(jù)國(guó)家根本法和基本法的規(guī)定制定國(guó)家統(tǒng)一的城市管理法典，這是城管法制化的“大腦”；再由各省、自治區(qū)及享受立法權(quán)的城市，根據(jù)各地具體情況制定和完善相應(yīng)的地方性法規(guī)和規(guī)章，這是城管法制化的“身體”；最后由各市的城管工作部門根據(jù)城管的各項(xiàng)法律、法規(guī)和規(guī)章制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，這是城管法規(guī)體系的“手腳”。這是統(tǒng)一全國(guó)城管向和諧、全面、科學(xué)方向發(fā)展的必由之路。四是自身素質(zhì)進(jìn)一步加強(qiáng)。抬高進(jìn)人門檻，做到寧缺勿濫，將城市管理執(zhí)法人員一律納入公務(wù)員隊(duì)伍進(jìn)行統(tǒng)一管理。把隊(duì)伍中文化水平較低，年齡較大的人員往協(xié)助性崗位上轉(zhuǎn)移。建立符合現(xiàn)代城市管理需要的科學(xué)的培訓(xùn)、服務(wù)制度，全面提升執(zhí)法人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)。五是加強(qiáng)溝通。包括與廣大群眾的溝通、其他部門的溝通、上下級(jí)之間的溝通等等。根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀與增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)理念，對(duì)于廣大群眾，就應(yīng)該以提高群眾滿意度為我們工作的出發(fā)點(diǎn)，注重導(dǎo)向功能，把群眾的觀念與焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到符合城市管理健康、有序、和諧、科學(xué)的發(fā)展軌道上，實(shí)行公開、公平、透明、參與性高的城市管理模式。對(duì)于其他部門，在加強(qiáng)平時(shí)工作上的聯(lián)動(dòng)之外，如采取聯(lián)合執(zhí)法、借調(diào)人員協(xié)助工作及開展一些體育項(xiàng)目的友誼賽等一系列合作機(jī)制。對(duì)于上下級(jí)之間，主要還是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與互動(dòng)等。六是完善保障機(jī)制。為加強(qiáng)城管執(zhí)法的權(quán)威性，減少執(zhí)法沖突和執(zhí)法難問題，建立如“城管執(zhí)法、公安護(hù)法、法院司法”三位一體的城市管理保障機(jī)制。在重大執(zhí)法工作中，公安實(shí)行“跟隨式”執(zhí)法保障；法院一方面進(jìn)行業(yè)務(wù)性指導(dǎo)，使執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中確保執(zhí)法程序到位、違法事實(shí)清楚、運(yùn)用法律法規(guī)正確；另一方面形成城管執(zhí)法申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的“綠色通道”，彌補(bǔ)城管部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力不足的缺陷。或?qū)ｉT成立公安城市管理隊(duì)伍，主要負(fù)責(zé)偵查、調(diào)處城管執(zhí)法中發(fā)生的刑事案件、治安案件和糾紛，處理妨礙城管執(zhí)法人員依法執(zhí)行公務(wù)等方面的事務(wù)，為順利開展城市管理工作提供保障。不過最重要的一點(diǎn)就是把妨礙城管執(zhí)法工作的行為納入妨礙公務(wù)罪并加以嚴(yán)處。七是加強(qiáng)城市管理監(jiān)督機(jī)制。在保證城市管理保障機(jī)制強(qiáng)有力的運(yùn)行的前提下，在完善監(jiān)督法制化的背景下，必須對(duì)城市管理隊(duì)伍及其執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。首先必然是來自廣大群眾的監(jiān)督，這就要求公民的民主化或主人翁意識(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)，法律意識(shí)進(jìn)一步提高，愛國(guó)愛家的情感進(jìn)一步提升；其次是來自政府機(jī)關(guān)的同級(jí)或上下級(jí)之間的監(jiān)督，務(wù)必做到依法、公平、公正地處理各項(xiàng)城管事務(wù)；再次是來自媒體的監(jiān)督，在媒體敬業(yè)、實(shí)事求是不偏頗的基礎(chǔ)上，有效地對(duì)城市管理活動(dòng)進(jìn)行督促、評(píng)論與建議；最后是自身監(jiān)督，縱橫結(jié)合，在受到來自橫向各方面的監(jiān)督的同時(shí)，縱向自身內(nèi)部也必須要監(jiān)督起來，由于自身內(nèi)部工作人員的素質(zhì)參差不齊，故要采用抓兩頭，促中間的策略，全面提升整體素質(zhì)，提高整個(gè)隊(duì)伍的抗腐性、自律性和奉獻(xiàn)性。最后是加強(qiáng)創(chuàng)新理念。時(shí)代在發(fā)展，社會(huì)在發(fā)展，城市在發(fā)展，人民群眾的素質(zhì)也在不斷地發(fā)展提高。所以城市管理的思路與理念也絕不能停留在原地，城市管理的體制需要?jiǎng)?chuàng)新，執(zhí)法手段需要?jiǎng)?chuàng)新，管理模式需要?jiǎng)?chuàng)新，協(xié)同機(jī)制需要?jiǎng)?chuàng)新，保障監(jiān)督體系需要?jiǎng)?chuàng)新，隊(duì)伍建設(shè)需要?jiǎng)?chuàng)新，管理的服務(wù)理念也需要?jiǎng)?chuàng)新，管理的科學(xué)技術(shù)性更需要?jiǎng)?chuàng)新。通過創(chuàng)新，最終使城市管理向信息化、長(zhǎng)效化、精細(xì)化、透明化、動(dòng)態(tài)化、全局化的服務(wù)型管理方向高速發(fā)展。堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，變革和完善各項(xiàng)城市管理相關(guān)體制機(jī)制，根植于群眾，服務(wù)于群眾，多與群眾溝通交流，多讓公眾參與，汲取公共智力，以群眾的滿意度做為檢驗(yàn)工作績(jī)效的一大標(biāo)準(zhǔn)，是今后城市管理走出困境、發(fā)展成熟的必由之路。贛榆城管設(shè)“執(zhí)法委屈獎(jiǎng)”促文明執(zhí)法贛榆縣城市管理局為了鼓勵(lì)文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法，嚴(yán)禁執(zhí)法違法，粗暴執(zhí)法,設(shè)立了“執(zhí)法委屈獎(jiǎng)”，它既是嚴(yán)管執(zhí)法隊(duì)伍的體現(xiàn)，也是我們贛榆城管心系執(zhí)法為民精神的體現(xiàn)，設(shè)立這樣的獎(jiǎng)項(xiàng)，也是城市管理與時(shí)俱進(jìn)的要求，體現(xiàn)了人性化、合諧化、法制化。因?yàn)槲覀兊膱?zhí)法對(duì)象千差萬別，素質(zhì)有高有低，管和被管始終是矛盾的，所以要求我們的執(zhí)法隊(duì)員要換位思考，從以人為本，人性化、合諧化的角度出發(fā)，凡事多為群眾思考，關(guān)注民生，服務(wù)群眾，以良好的工作作風(fēng)，全力打造贛榆城管執(zhí)法隊(duì)伍的形象。具體措施是做到三個(gè)結(jié)合，達(dá)到規(guī)范、和諧、文明執(zhí)法的目的。一、情理結(jié)合，做到執(zhí)法規(guī)范、文明執(zhí)法。執(zhí)法也要講究藝術(shù)，更要講究執(zhí)法成本和效益。贛榆城管時(shí)刻要求每位執(zhí)法隊(duì)員在一線執(zhí)法的時(shí)候，規(guī)范使用執(zhí)法語言，講究溝通藝術(shù)，執(zhí)法的對(duì)象不是敵我矛盾，要攻心為上，攻城為下，先說理，后處理，以理服人，以情動(dòng)人，以心換心，換位思考。做到有理、有情、有信，以此拉近城管與相對(duì)人之間的距離，化消極因素為積極因素，以此體現(xiàn)合諧執(zhí)法、文明執(zhí)法，達(dá)到執(zhí)法的目的。二、寬嚴(yán)結(jié)合，做到執(zhí)法規(guī)范，文明執(zhí)法。在執(zhí)法對(duì)象上要寬，樹立服務(wù)型、平和型的執(zhí)法理念，以最大程度的關(guān)愛體現(xiàn)贛榆城管親民愛民的執(zhí)法思想，采取“一是告知，二是警告，三是處理，四是取締”的執(zhí)法程序，解決城管執(zhí)法問題，比如目前我們落實(shí)的市容環(huán)衛(wèi)責(zé)任制度，就是采取這樣的程序來處理的。在隊(duì)伍管理上要嚴(yán)，要嚴(yán)字當(dāng)頭，城管執(zhí)法是細(xì)節(jié)決定成敗，態(tài)度決定一切。在隊(duì)伍管理上，我們加強(qiáng)自我約束，已經(jīng)制定了27項(xiàng)規(guī)章制度，21項(xiàng)工作用語規(guī)定，比如說執(zhí)法委屈獎(jiǎng)、禁酒令、考核督查、責(zé)任追究等制度，以鐵的紀(jì)律管好執(zhí)法隊(duì)伍，沒有規(guī)矩，不成方圓，誰觸犯了規(guī)定，誰將得到嚴(yán)肅處理，對(duì)個(gè)別言語粗魯、舉止失范，甚至違法違紀(jì)、在社會(huì)上造成相當(dāng)大的負(fù)面影響，粗暴執(zhí)法嚴(yán)重者清除出執(zhí)法隊(duì)伍。三、剛?cè)峤Y(jié)合，做到執(zhí)法規(guī)范，文明執(zhí)法。城市管理有較強(qiáng)的動(dòng)態(tài)性、突發(fā)性和反彈性。如：動(dòng)態(tài)性（流動(dòng)攤點(diǎn)），突發(fā)性（六亂現(xiàn)象），反彈性（占道經(jīng)營(yíng)），要有效地解決這一突出問題，要求我們?cè)诔枪軋?zhí)法中既要有“剛”的一面，又要有“柔”的一面，剛?cè)嵯酀?jì)。在最大人性化、合諧化執(zhí)法的前提下，面對(duì)個(gè)別屢教不改，態(tài)度蠻橫者，法律的神圣威嚴(yán)我們不能忘，執(zhí)法為民我們不能忘，還城市一個(gè)清新、靚麗、整潔、優(yōu)美的環(huán)境的職責(zé)我們不能忘，對(duì)違章占道攤點(diǎn)該扣的要扣，違章戶外廣告牌該拆的要拆，違章搭建該清的要清，該管的堅(jiān)決要管，我們將會(huì)拿起法律武器，履行法律賦予我們的職責(zé)，樹立城管執(zhí)法部門的權(quán)威，這是我們剛的一面。但在城市管理中，廣大市民在看到我們執(zhí)法威嚴(yán)的同時(shí)，卻往往忽視了我們?cè)趫?zhí)法過程中處在尷尬、被動(dòng)的場(chǎng)面，我們的執(zhí)法隊(duì)員有時(shí)被污辱、漫罵、威嚇，甚至人身遭到攻擊，要學(xué)會(huì)保持容忍，克制、自衛(wèi)的心態(tài)，做到打不還手，罵不還口，保持我們?nèi)岬囊幻妗＝衲甏禾?，我們的?duì)員在查處一名屢犯違章占道經(jīng)營(yíng)女流動(dòng)攤販時(shí)，經(jīng)多次告知無效后，不但不改反而耍起潑來，招致很多群眾圍觀，當(dāng)眾漫罵并對(duì)我們的一名執(zhí)法中隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)連續(xù)打了6個(gè)耳光，面對(duì)如此尷尬的場(chǎng)面，我們?nèi)匀皇遣粣啦慌?，有理有?jié)的依法處理此起違章占道經(jīng)營(yíng)行為，最終違章占道經(jīng)營(yíng)攤點(diǎn)還是被取締。有的圍觀群眾說，你堂堂一個(gè)城管中隊(duì)長(zhǎng)怎么能被打？受此屈辱呢？這名中隊(duì)長(zhǎng)笑著說，受點(diǎn)屈辱沒什么，只要問題能妥善解決了就行了；她一個(gè)人不理解城市管理是為了大家沒什么，只要大家能理解我們城市管理是為了大家也就值了。我們及時(shí)采取剛?cè)峤Y(jié)合措施，一個(gè)可能發(fā)生的摩擦，一組不和諧的音符，一場(chǎng)將會(huì)被誤認(rèn)為是粗暴執(zhí)法的現(xiàn)象，硬是沒發(fā)生。城管執(zhí)法中的暴力抗法問題研究近幾年來，暴力抗法的案件不斷見諸報(bào)端，公安、交通、工商等很多行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都遇到了不同程度的暴力抗法問題。尤其是對(duì)于20世紀(jì)末才出現(xiàn)的“城管”部門來說，暴力抗法已成為阻礙執(zhí)法工作順工利開展的突出問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年1～5月份，廣州市城管執(zhí)法遭遇各類暴力抗法事件達(dá)320宗，222人受傷?！?〕廣西柳州市城管執(zhí)法2005年1～5月份，遭遇惡性暴力抗法事件47起，受傷40人?！?〕北京市城管一位負(fù)責(zé)人稱，今年以來平均每天都有一起暴力抗法導(dǎo)致城管隊(duì)員受傷的事件發(fā)生，城管副隊(duì)長(zhǎng)李志強(qiáng)的犧牲凸顯了暴力抗法的惡性程度。因此，加強(qiáng)對(duì)暴力抗法問題的研究已經(jīng)成為實(shí)踐工作者極為迫切的需要；挖掘暴力抗法產(chǎn)生的深層原因，找到問題的癥結(jié)所在對(duì)于解決普遍存在的暴力抗法問題具有積極意義，尤其是對(duì)于城管執(zhí)法工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。暴力抗法及其危害暴力抗法是指在行政執(zhí)法人員履行職務(wù)過程中，行政相對(duì)人以暴力、威脅等方法阻礙、對(duì)抗執(zhí)法人員依法執(zhí)行公務(wù)的行為。一、暴力抗法的特征1、違法性。暴力抗法是一種擾亂社會(huì)公共秩序的違法行為。行政相對(duì)人不僅不接受執(zhí)法人員的依法管理，還以暴力的方式阻礙執(zhí)法人員依法履行職務(wù)，這一行為本身就具有“妨害公務(wù)罪”的性質(zhì)。加之，暴力抗法的結(jié)果往往是給執(zhí)法人員造成精神上和身體上的傷害，這又使抗法具有了“故意傷害罪”的特征。2、突發(fā)性。暴力抗法行為往往是在城管執(zhí)法人員沒有預(yù)期的情況下突然發(fā)生的。暴力抗法的突發(fā)性在于它的不可預(yù)知性。同時(shí)，這種突發(fā)性又帶有一定的共同性，即大多是在對(duì)違法相對(duì)人采取暫扣或沒收違法工具等行政強(qiáng)制措施的過程中發(fā)生的。在實(shí)施強(qiáng)制措施的過程中，相對(duì)人因情緒失控而突然采取極端的方法抗拒執(zhí)法人員執(zhí)行公務(wù)。3、目的性。暴力抗法者的目的在于阻止城管執(zhí)法人員實(shí)施法律規(guī)定的內(nèi)容，逃避法律規(guī)定的其應(yīng)該履行的義務(wù)，希望以暴力對(duì)抗執(zhí)法行為以達(dá)到減少處罰或不予處罰的目的。(4)多樣性。主要是指暴力抗法的手段與方法具有多樣性。從實(shí)踐看，暴力抗法可以分為“軟暴力”和“強(qiáng)暴力”兩種。前者包括：辱罵、起哄、躺倒、裸體、丟下孩子等；后者包括：強(qiáng)行奪取被扣押或沒收的物品，圍攻、毆打執(zhí)法人員，毀壞執(zhí)法裝備等。二、暴力抗法的危害暴力抗法行為的頻繁發(fā)生，不但會(huì)使執(zhí)法人員遭受人身傷害，還會(huì)造成不良的社會(huì)后果，具有很大的危害性。1、暴力抗法是對(duì)國(guó)家法律的公然蔑視和挑戰(zhàn)，具有較大的負(fù)面效應(yīng)。城管部門是適應(yīng)國(guó)家形勢(shì)發(fā)展的需要而出現(xiàn)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，其目的在于維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益。該機(jī)關(guān)所行使的職權(quán)來源于法律的授予，屬于國(guó)家行政權(quán)力的一種，具有合法性、權(quán)威性與不可侵犯性。行政相對(duì)人對(duì)城管執(zhí)法人員辱罵、攻擊等暴力抗法行為的出現(xiàn)是對(duì)法律的褻瀆，有損于政府形象和國(guó)家權(quán)威。同時(shí)，暴力抗法的普遍化一方面會(huì)助長(zhǎng)抗法者的囂張氣焰，使暴力抗法不斷升級(jí)，加大城管部門的執(zhí)法難度、提高執(zhí)法成本；另一方面也會(huì)讓人民群眾對(duì)城管部門的權(quán)力產(chǎn)生懷疑，對(duì)其執(zhí)法能力缺乏信任與尊重，進(jìn)而會(huì)出現(xiàn)對(duì)國(guó)家權(quán)力的認(rèn)同危機(jī)。2、暴力抗法會(huì)使城管執(zhí)法人員對(duì)自己的職業(yè)缺乏安全感，影響工作積極性，降低工作效能。從實(shí)踐看，幾乎每一起暴力抗法事件都會(huì)使城管隊(duì)員身體受傷，嚴(yán)重的還會(huì)造成死亡。在人身受到傷害與威脅的同時(shí)，大部分城管隊(duì)員在心理上也背負(fù)了相當(dāng)大的負(fù)擔(dān)。長(zhǎng)期在一線執(zhí)法的工作人員，都不同程度地出現(xiàn)了心理問題，很多人員出現(xiàn)過厭食、睡眠不好、情緒焦躁、心理壓力大等癥狀，有的甚至出現(xiàn)了性格上的變化。為此，北京市城管執(zhí)法局還成立了專門的心理咨詢機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)專家對(duì)城管隊(duì)員進(jìn)行心理咨詢和治療。另外，由于城管執(zhí)法的對(duì)象大多是社會(huì)中的弱勢(shì)群體，因此，在發(fā)生糾紛時(shí)群眾往往關(guān)心和同情弱者，把責(zé)任歸咎于城管部門，對(duì)城管部門的工作持不理解、不支持的態(tài)度。這就惡化了城管執(zhí)法的工作環(huán)境，使城管執(zhí)法人員面臨巨大的社會(huì)壓力。在身體、心理、社會(huì)的三重壓力下，城管隊(duì)員對(duì)自己的職業(yè)產(chǎn)生了不安全感，工作積極性受到不同程度的影響，長(zhǎng)期下去必然會(huì)降低整個(gè)城管系統(tǒng)的工作效能。3、暴力抗法會(huì)破壞社會(huì)道德風(fēng)尚，扭曲價(jià)值觀念。暴力抗法的頻繁出現(xiàn)會(huì)對(duì)違法者產(chǎn)生示范效應(yīng)，使更多的違法者參與到抗法的隊(duì)伍中。如果每次暴力抗法都能得逞，就會(huì)給違法者一種暴力可以抵抗法律的錯(cuò)覺，從而影響到整個(gè)違法群體的道德風(fēng)尚與價(jià)值觀念。用暴力對(duì)抗法律的觀念一旦形成，就會(huì)影響到我國(guó)依法治國(guó)的順利進(jìn)行。暴力抗法出現(xiàn)的原因暴力抗法的出現(xiàn)是由多方面原因造成的。下面，筆者將從表層和深層兩個(gè)層面來進(jìn)行論述：一、暴力抗法出現(xiàn)的表層原因1、被執(zhí)法者法制觀念淡薄，法律意識(shí)低下。城管執(zhí)法的對(duì)象大多是農(nóng)村流動(dòng)人口、城市下崗職工、郊區(qū)失地農(nóng)民等弱勢(shì)群體，他們的文化水平相對(duì)較低，法制觀念也相對(duì)淡薄。他們往往認(rèn)識(shí)不到其違章行為的嚴(yán)重性，以為自己沒有違法，更沒有構(gòu)成犯罪。所以當(dāng)他們?cè)庥龀枪軋?zhí)法時(shí)往往認(rèn)為是自己的個(gè)人權(quán)益受到了侵害和威脅，從不認(rèn)為自己的行為是一個(gè)違法行為，執(zhí)法人員的正常執(zhí)法活動(dòng)被他們看作為針對(duì)他們的個(gè)體行為，總是希望通過暴力的方式逃避城管的處罰。暴力抗法發(fā)生后，他們大多意識(shí)不到抗法也會(huì)構(gòu)成犯罪。即使對(duì)抗法行為的性質(zhì)有所了解，也會(huì)為了個(gè)人利益而以“我不懂法”作為搪塞的理由。此外，在他們之中還存在著“法不責(zé)眾”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，尤其是當(dāng)周圍有群眾圍觀時(shí)，他們就會(huì)起哄、煽動(dòng)，編造虛假事實(shí)和理由以挑動(dòng)不明真相的群眾一起參與抗法行動(dòng)。圍觀群眾越多，抗法者越有恃無恐，激烈的抗法行為越容易發(fā)生。2、城管執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法方式單一。城管部門本身是一個(gè)比較年輕的機(jī)構(gòu)，其規(guī)范化程度還有待加強(qiáng)。城管執(zhí)法人員的來源具有多樣性，素質(zhì)也參差不齊，而且，在執(zhí)法中主要采用罰款、沒收、強(qiáng)制執(zhí)行等單一方法，因此，執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)各種易引起違法者的反感與抵抗的行為。如在執(zhí)法過程中，有的執(zhí)法人員執(zhí)法隨意性大，寬泛行使自由裁量權(quán)，同一性質(zhì)的案件受人情關(guān)系、行政干預(yù)等因素的影響，處理結(jié)果不同，造成執(zhí)法不公，加大了違法者的抵觸情緒。有的執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中不敢碰硬，打擊“釘子戶”不力，在社會(huì)上形成了城管部門欺軟怕硬的執(zhí)法形象，助長(zhǎng)了違法者的抗法氣焰與暴力傾向。還有一些執(zhí)法人員不講究執(zhí)法藝術(shù)，出現(xiàn)重罰輕管，態(tài)度生硬，執(zhí)法不規(guī)范，背離執(zhí)法程序等問題，這也會(huì)引起違法者的反感，進(jìn)而引起推搡、撕扯直至暴力抗法等行為的出現(xiàn)。3、法律法規(guī)對(duì)暴力抗法規(guī)定的不明確，懲罰力度不夠。中國(guó)現(xiàn)在的法律對(duì)于有抗法企圖的情況，沒有強(qiáng)有力的制裁手段，也缺乏威懾性。公安部門在處理該類事件中以“是否傷人、流血”作為依據(jù)，所以很多時(shí)候，暴力抗法行為只能作為一種“糾紛”由公安部門進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)執(zhí)法人員受到輕微人身傷害時(shí)，抗法者受到的處罰大多是一些經(jīng)濟(jì)賠償，嚴(yán)重的也就是拘留幾天，起不到敲山震虎的作用。制裁的輕微性無疑會(huì)加大暴力抗法發(fā)生的可能性。4、群眾對(duì)弱勢(shì)群體具有同情心城管執(zhí)法的對(duì)象大多是弱勢(shì)群體，他們從事違法行為本身是為了維持生存，因此，他們的生活狀況很容易獲得群眾的同情。城管執(zhí)法人員依法暫扣違法者物品時(shí)，群眾常常替他們說好話，聽到老百姓為其說情，違法者便會(huì)有恃無恐，搶奪物品，直至發(fā)生暴力抗法。另外，違法者的行為在某種程度上為群眾生活帶來便利，因此，有些群眾不希望對(duì)他們進(jìn)行取締。一些群眾的這種需要也會(huì)讓違法者覺得他們的行為是正當(dāng)?shù)?，不?yīng)該受到處罰，基于這種認(rèn)識(shí)，違法者才會(huì)采取極端的暴力行為來抵抗執(zhí)法人員的職務(wù)行為。(二)暴力抗法出現(xiàn)的深層原因1、公共利益與私人利益沖突，社會(huì)矛盾激化。暴力抗法的根本原因在于法律所規(guī)定的內(nèi)容和違法者的自身利益發(fā)生了沖突，違法者為了保護(hù)自己的利益，而以暴力方式逃避法律的實(shí)施。這種利益沖突表現(xiàn)為兩個(gè)方面的矛盾：一個(gè)是違法當(dāng)事人的個(gè)人利益與執(zhí)法需要之間的矛盾，這是個(gè)人利益與公共利益矛盾的一種。城管執(zhí)法部門在行使職權(quán)過程中維護(hù)的是公共利益，而被執(zhí)法者維護(hù)的是個(gè)人利益。對(duì)于違法者來說，維護(hù)個(gè)人的生存與私利的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于法律和社會(huì)秩序的價(jià)值。因此，在個(gè)人利益受損的情況下，違法者一方面想逃避法律制裁，另一方面又想挽回?fù)p失實(shí)現(xiàn)利益最大化，于是他們就會(huì)走極端，采取暴力的方式抵抗執(zhí)法者的處罰行為。另一個(gè)是人民對(duì)高質(zhì)量生活的追求與較低收入人群維持基本生活的要求之間的矛盾。城管執(zhí)法部門的職責(zé)是為了創(chuàng)建美好城市環(huán)境與維持良好的公共秩序，從根本上是為人民群眾高質(zhì)量的生活提供保證。但是，城市低收入人群主要考慮的是維持個(gè)人生存，而不是追求高質(zhì)量的生活。所以，當(dāng)城管對(duì)他們進(jìn)行處罰時(shí)，違法者對(duì)生存現(xiàn)狀的不滿情緒極易爆發(fā)，往往把城管執(zhí)法人員作為發(fā)泄對(duì)象，采取過激行為抗拒執(zhí)法。由此可見，暴力抗法本身是社會(huì)矛盾激化的一種表現(xiàn)，也是貧富差距的一種折射。2、城管執(zhí)法權(quán)力具有單一性，執(zhí)法保障不充分。城管執(zhí)法部門是根據(jù)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度而設(shè)立的，而相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的出臺(tái)主要是為了解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題。也就是說，城管所管理的行為本身就具有交叉性、游擊性、復(fù)發(fā)性和頑固性，靠某一個(gè)專業(yè)的執(zhí)法機(jī)關(guān)很難解決問題。城管部門行使的是相對(duì)集中的若干行政處罰權(quán)，這就導(dǎo)致了城管執(zhí)法權(quán)力的單一性。這種權(quán)力的單一性在實(shí)際操作中就表現(xiàn)為執(zhí)法方式的單一性，給群眾和違法者造成的印象就是城管只會(huì)罰款，只會(huì)沒收。這種印象形成以后就極易引起違法者的反感。加上城管的管理對(duì)象主要是弱勢(shì)群體，他們的工作也很難得到群眾的理解和支持，“公安管壞人，工商管富人，城管管窮人”的說法就是明證。在這種認(rèn)識(shí)主導(dǎo)下，違法者發(fā)現(xiàn)自己利益受損時(shí)，首先想到的就是城管欺負(fù)窮人，所以他們會(huì)起來反抗。由此可見，城管執(zhí)法權(quán)力的單一性是暴力抗法存在的隱性因素。另外，城管執(zhí)法還面臨執(zhí)法保障不充分的問題。一方面是城管不具有人身強(qiáng)制權(quán)，當(dāng)違法者表現(xiàn)出暴力傾向時(shí)，城管執(zhí)法人員不能采取有效措施制止違法者。另一方面是城管執(zhí)法隊(duì)員的防護(hù)措施不足，遭遇暴力抗法時(shí)不能很好的保護(hù)自己。這就增加了惡性抗法事件出現(xiàn)的可能性。3、弱勢(shì)群體的生活狀況不佳，社會(huì)保障制度存在明顯不足。我國(guó)目前正在經(jīng)歷著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型。在這種轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)了城市下崗職工、城郊失地農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村流動(dòng)人口等新的相對(duì)貧困的弱勢(shì)群體。他們的出現(xiàn)引起了政府和社會(huì)的關(guān)注，但受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，對(duì)他們的救助和幫助還十分有限，還沒有建立起相對(duì)完善的社會(huì)保障體系。而社會(huì)保障的缺乏也在某種程度上加劇了他們的貧因。由于在物質(zhì)收入、健康醫(yī)療和尋求幫助等方面存在麻煩和困難，這個(gè)群體的“社會(huì)承受能力”十分脆弱。他們困難的生存條件，以及他們對(duì)收入差距拉大而產(chǎn)生的易受傷害的心理，正在形成為社會(huì)不穩(wěn)定因素?！?〕尤其是當(dāng)自身利益被忽略或遭受侵害時(shí)，他們就會(huì)鋌而走險(xiǎn)，以暴力來宣泄自己的不滿。4、城市基礎(chǔ)設(shè)施不能滿足社會(huì)發(fā)展需要，政府的公共服務(wù)職能欠缺。城市的發(fā)展與人民追求高質(zhì)量生活的需要，對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施提出了較高要求。但受各種因素的制約，政府在短期內(nèi)很難完全滿足這些需要。在社會(huì)有需要，政府又不能滿足的情況下，就會(huì)出現(xiàn)一些不符合法律規(guī)范的行為。如隨著城市擴(kuò)張，公共交通系統(tǒng)不能延伸到城市的末稍，大量群眾的出行問題造就了黑出租的出現(xiàn)。與市民生活息息相關(guān)的農(nóng)副產(chǎn)品集貿(mào)市場(chǎng)少，或選址不合理，使基本生活消費(fèi)市場(chǎng)出現(xiàn)區(qū)域性空白，給商販亂擺攤設(shè)點(diǎn)提供了理由。再如市中心繁華地段專用停車場(chǎng)很少，嚴(yán)重不符日益增多的車輛停車需求，造成在人行道、店鋪門前亂停車問題突出等等。對(duì)于這些行為，如果不進(jìn)行處罰就會(huì)使法律成為一紙空文；而進(jìn)行處罰又具有很大的難度。城管執(zhí)法面臨的就是這樣一個(gè)二難選擇的問題。暴力抗法的解決途徑暴力抗法的解決是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要從微觀和宏觀兩個(gè)方面入手，綜合解決。一、微觀解決方法1、加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，樹立執(zhí)法為民的觀念。城管執(zhí)法的順利進(jìn)行需要一支素質(zhì)過硬、作風(fēng)優(yōu)良的執(zhí)法隊(duì)伍，因此，隊(duì)伍建設(shè)具有極為重要的意義。城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)要從以下三個(gè)方面著手：一是定期舉辦執(zhí)法人員法制培訓(xùn)班，使執(zhí)法隊(duì)員充分的熟悉法律法規(guī)內(nèi)容，提高法律素養(yǎng)。在法制培訓(xùn)過程中可以開展隊(duì)員之間的執(zhí)法交流，相互學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提高管理水平。二是建立健全各項(xiàng)管理制度，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)范化、制度化管理。通過制度約束和規(guī)范執(zhí)法人員的言談舉止，避免給被執(zhí)法者造成野蠻執(zhí)法的印象；通過制度約束來保證執(zhí)法人員嚴(yán)格按程序辦事，實(shí)現(xiàn)程序公正。三是建立健全考核評(píng)議機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的考核與考評(píng)。通過對(duì)工作紀(jì)律、廉政建設(shè)、巡查執(zhí)勤、執(zhí)法程序、工作成效等情況的量化來建立考核體系，通過考核獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)，懲處后進(jìn)，保證執(zhí)法效率和效能的最大化，杜絕暴力執(zhí)法等不良執(zhí)法行為的出現(xiàn)。四是在執(zhí)法隊(duì)伍中樹立執(zhí)法為民、文明執(zhí)法的信念。文明執(zhí)法是城管執(zhí)法隊(duì)伍的生命線，城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中做到有理、有據(jù)、有節(jié)，才能使暴力抗法者無法為自己的違法行為尋求借口。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)人性化執(zhí)法，對(duì)各類違法者動(dòng)之以情，曉之以理，最終喚起市民的尊重和理解，樹立城管的文明形象。2、進(jìn)行多種形式的法制宣傳，提高市民的法律意識(shí)。城管執(zhí)法范圍覆蓋了市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理、工商行政管理、公安交通管理等七個(gè)方面的部分或全部行政處罰權(quán)，涉及到的法律法規(guī)數(shù)量眾多。而市民和違章者對(duì)這些法律法規(guī)則知之甚少，根本不知道“城管”到底都管什么。因此，城管部門要通過發(fā)放宣傳單、出動(dòng)宣傳車、舉辦咨詢活動(dòng)等方式讓廣大市民了解相關(guān)法律法規(guī)，并充分認(rèn)識(shí)城管執(zhí)法工作的重要性和必要性，了解和支持城管執(zhí)法工作的順利進(jìn)行。此外，要充分發(fā)揮媒體的作用，對(duì)一些違章行為和暴力抗法行為進(jìn)行曝光，讓違法者和廣大市民都認(rèn)識(shí)到對(duì)違章行為進(jìn)行處罰的必要性以及暴力抗法的危害性，以達(dá)到打擊違法行為，教育人民群眾的目的。通過法制宣傳，提高市民的法律意識(shí)，逐漸在全社會(huì)形成生效法律法規(guī)必須執(zhí)行的觀念。3、加大對(duì)暴力抗法者的懲罰力度，警示和威懾違法者。暴力抗法是一種嚴(yán)重的違法行為，具有較大的社會(huì)危害性，處理力度不夠，會(huì)削弱執(zhí)法力度、助長(zhǎng)違法者囂張氣焰、影響執(zhí)法隊(duì)伍社會(huì)形象等一系列惡性后果。因此，對(duì)實(shí)施暴力抗法行為的違法分子一定要依法從嚴(yán)打擊，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，要堅(jiān)決移送司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任，弘揚(yáng)正氣，形成全社會(huì)聲討和譴責(zé)暴力抗法行為的輿論氛圍，為城管執(zhí)法工作的順利進(jìn)行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。4、建立城管公安分局執(zhí)法機(jī)制，完善城管保障體系。由于城管機(jī)關(guān)僅享有罰款、沒收、扣留財(cái)物、強(qiáng)制拆除等行政權(quán)力，不具備人身強(qiáng)制權(quán)，因此，在執(zhí)法過程中遭遇非暴力抗法時(shí)往往是束手無策。因此，相關(guān)部門可以嘗試允許在城管機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中采取必要的人身強(qiáng)制措施，以排除妨礙執(zhí)行公務(wù)行為的發(fā)生。同時(shí)，可以根據(jù)各地的實(shí)踐建立城管公安分局執(zhí)法機(jī)制，通過城管公安隊(duì)伍來增強(qiáng)城管執(zhí)法的威懾力。城管與公安協(xié)同執(zhí)法，既可以對(duì)違章者形成震懾，又可以緩解城管執(zhí)法人員的恐懼心理，減少暴力抗法事件發(fā)生。二、宏觀解決方法1、加強(qiáng)政府的公共服務(wù)職能，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建公共服務(wù)型政府，是黨的十六大和十六屆三中、四中全會(huì)做出的重要決定。公共服務(wù)型政府要求政府提供優(yōu)良的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等。相對(duì)于城市管理來說，政府應(yīng)該提供以下公共產(chǎn)品和服務(wù)：進(jìn)行城市道路與橋梁的改造以解決交通擁堵問題；提供收費(fèi)低廉的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)以解決弱勢(shì)群體擺攤設(shè)點(diǎn)維持生存的問題；發(fā)展城市公共交通系統(tǒng)系統(tǒng)以滿足城市末稍人群的需要等等。2、完善社會(huì)保障體系，解決社會(huì)弱勢(shì)群體的生活困難及就業(yè)問題。解決弱勢(shì)群體問題，需要有一系列社會(huì)政策的支持，也需要社會(huì)各方的共同努力?。一方面建立健全社會(huì)保障體系和社會(huì)救助體系，解決突出的矛盾與問題。通過最低生活保障、貧困醫(yī)療救助等方式解決弱勢(shì)群體的生活困難問題。另一方面要出臺(tái)相關(guān)政策解決弱勢(shì)群體的就業(yè)問題，針對(duì)不同對(duì)象提供不同的就業(yè)方案。如針對(duì)下崗職工，可以通過教育轉(zhuǎn)變擇業(yè)觀念，進(jìn)行二次創(chuàng)業(yè)；對(duì)于失地農(nóng)民和農(nóng)村流動(dòng)人口，可以通過短期職業(yè)培訓(xùn)和崗前培訓(xùn)等方式提高勞動(dòng)力素質(zhì)，拓寬就業(yè)渠道。對(duì)于從事違法經(jīng)營(yíng)的弱勢(shì)群體要進(jìn)行教育與引導(dǎo)，最大限度地提供合法經(jīng)營(yíng)的渠道與機(jī)會(huì)，把他們的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)納入正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體系之中。3、開展城市管理立法工作，保證城管執(zhí)法的規(guī)范性與完整性。城管部門適用的最高法律規(guī)范地方政府組織法第64條和行政處罰法第16條的相關(guān)規(guī)定?！?〕但這兩個(gè)條款只是具有都宏觀指導(dǎo)性，在實(shí)際操作中很難適用。因此，城管執(zhí)法所適用的法律既有部門規(guī)章又有地方法規(guī)。由于這些法規(guī)與規(guī)章出自不同部門、不同行業(yè)，針對(duì)同一違法行為所規(guī)定的處罰標(biāo)準(zhǔn)具有很大的差距。這就使城管執(zhí)法在法律選擇與法律適用上具有很大的自由裁量性，城管執(zhí)法的規(guī)范化程度也因此而大打折扣。所以說，及時(shí)開展城市管理的立法調(diào)研工作，整合相關(guān)法律法規(guī)是城管執(zhí)法工作順利進(jìn)行的法律保障。有了專門的法律，城管執(zhí)法才能實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，才能更好的開展工作。4、建立市民參與城市管理的機(jī)制和平臺(tái)，把群眾需要與城市管理結(jié)合起來。城管執(zhí)法是保障城市發(fā)展、維護(hù)社會(huì)秩序的基礎(chǔ)性工作。因此，在實(shí)踐中必須以尊重市民生活與發(fā)展愿望為基礎(chǔ)，讓群眾參與城市管理，實(shí)現(xiàn)“人民城市人民管”的局面。一是通過網(wǎng)站、熱線等平臺(tái)與群眾互動(dòng)，聽取群眾意見，群策群力共同解決城市管理中的突出問題；二是引導(dǎo)群眾、社區(qū)進(jìn)行自我管理，發(fā)揮基層組織在城市管理中的作用；三是主動(dòng)貼近群眾，做好服務(wù)工作，及時(shí)了解群眾的想法，為群眾排憂解難。根據(jù)群眾需要來創(chuàng)新城管部門的工作方法，是實(shí)現(xiàn)城市管理高效化的必由之路。注釋：〔1〕王麗鳳，王宏山，陳偉秋，“市民“上書”痛陳夜間城市六亂城管出重拳”，新華網(wǎng)廣東頻道，2006年6月27日?！?〕孫妮，新桂網(wǎng)—南國(guó)今報(bào)，2005年8月24日。〔3〕張敏杰，《中國(guó)弱勢(shì)群體研究》，長(zhǎng)春出版社，2003年版，第23—24頁(yè)。〔4〕地方政府組織法第64條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干原則，設(shè)立必要的工作部門”。行政處罰法第16條規(guī)定“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”。論城市管理綜合執(zhí)法中對(duì)戶外廣告處罰相對(duì)人的認(rèn)定【關(guān)鍵詞】城市管理；行政執(zhí)法；戶外廣告；相對(duì)人【正文】城市管理綜合執(zhí)法已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)普遍開展，隨著相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作不斷深化，各地城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)辦理的行政案件逐年增多，將戶外廣告作為城管綜合執(zhí)法的執(zhí)法內(nèi)容已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)成為共識(shí)。但是，作為執(zhí)法機(jī)關(guān)的城管在對(duì)戶外廣告進(jìn)行執(zhí)法時(shí)往往對(duì)行政相對(duì)人的認(rèn)定產(chǎn)生爭(zhēng)議，導(dǎo)致行政案件難以辦理的困局。在有些復(fù)雜的戶外廣告行政案件中當(dāng)事人之間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，導(dǎo)致了城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰當(dāng)事人難以正確認(rèn)定，錯(cuò)列行政處罰當(dāng)事人的情況時(shí)有發(fā)生。筆者擬對(duì)城市管理綜合執(zhí)法中對(duì)戶外廣告處罰相對(duì)人的認(rèn)定問題進(jìn)行探討，旨在使得城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠正確認(rèn)定該類案件的處罰當(dāng)事人，更好的依法行政。一、戶外廣告的定義廣告的定義在《廣告法》中有明確規(guī)定，《廣告法》第二條規(guī)定：廣告，是指商品經(jīng)營(yíng)者或者服務(wù)提供者承擔(dān)費(fèi)用，通過一定媒介和形式直接或者間接地介紹自己所推銷的商品或者所提供的服務(wù)的商業(yè)廣告。而戶外廣告作為廣告的一個(gè)種類有著其特定的含義，一般我們認(rèn)為利用公共、自有或他人所有的建筑物、構(gòu)筑物、場(chǎng)地、空間等設(shè)置的廣告看板、燈箱、霓虹燈、電子顯示屏、實(shí)物造型、氣球等戶外廣告載體稱為戶外廣告。由以上定義我們可以看出，戶外廣告是指在戶外設(shè)置的廣告載體，如廣告牌，廣告燈箱，液晶廣告電視屏等等，但是諸如商場(chǎng)內(nèi)部的廣告或是設(shè)置在建筑物內(nèi)部不能為戶外所目及的廣告均不是戶外廣告。目前，城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)僅僅能夠依法對(duì)戶外廣告進(jìn)行執(zhí)法，不能對(duì)其他廣告進(jìn)行執(zhí)法。二、城市管理綜合執(zhí)法中的戶外廣告執(zhí)法戶外廣告的違法行為有許多種，城市管理綜合執(zhí)法并不是對(duì)戶外廣告的所有違法行為都有執(zhí)法權(quán)。戶外廣告作為廣告的一種，其設(shè)置和發(fā)布是要經(jīng)過嚴(yán)格的行政許可的，并且各地對(duì)于戶外廣告的行政許可均有著不同的規(guī)定，因此城市管理綜合執(zhí)法在對(duì)戶外廣告進(jìn)行執(zhí)法前必須要明確戶外廣告的行政許可程序，這樣才能對(duì)戶外廣告正確執(zhí)法。在執(zhí)法實(shí)踐中戶外廣告的主管審批許可機(jī)關(guān)一般有2個(gè)——工商行政管理機(jī)關(guān)和市容管理機(jī)關(guān)，有些地區(qū)將戶外廣告的審批許可機(jī)關(guān)設(shè)定為城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，但是筆者認(rèn)為從現(xiàn)代行政法的基本理念出發(fā)，執(zhí)法機(jī)關(guān)不適合同時(shí)成為審批管理機(jī)關(guān)。鑒于戶外廣告的審批環(huán)節(jié)涉及多個(gè)部門，根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，戶外廣告的主管審批許可機(jī)關(guān)一般會(huì)進(jìn)行聯(lián)合審批，再由主管機(jī)關(guān)給予行政許可決定。一般來說，戶外廣告的審批許可涉及3個(gè)部門：1、規(guī)劃部門要對(duì)戶外廣告的設(shè)置地點(diǎn)、形態(tài)等是否符合規(guī)劃要求進(jìn)行審批許可；2、工商行政管理部門要對(duì)戶外廣告的內(nèi)容是否合法進(jìn)行審批許可；3、市容部門要綜合市容環(huán)境要求對(duì)戶外廣告是否可以設(shè)置進(jìn)行審批許可。戶外廣告的主管審批許可機(jī)關(guān)要根據(jù)上述3個(gè)部門的審批意見最終決定是否給予戶外廣告申請(qǐng)人行政許可。那么戶外廣告作為可以取得行政許可的一個(gè)行為，城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)在對(duì)戶外廣告的執(zhí)法中一般只能對(duì)戶外廣告是否取得行政許可進(jìn)行執(zhí)法，通常僅僅對(duì)以下5個(gè)方面的違法行為可以有執(zhí)法權(quán)：1、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)置戶外廣告設(shè)施；2、戶外廣告設(shè)施設(shè)置期滿后不按時(shí)拆除；3、戶外廣告設(shè)施不符合設(shè)置技術(shù)規(guī)范，或者擅自變更戶外廣告設(shè)施的規(guī)格、結(jié)構(gòu)、色彩；4、不按規(guī)定進(jìn)行戶外廣告設(shè)施安全檢測(cè)或者不采取安全防范措施；5、戶外廣告設(shè)施設(shè)置人發(fā)生變更后，未按規(guī)定進(jìn)行備案。以上5項(xiàng)執(zhí)法內(nèi)容均是違反了行政許可相關(guān)規(guī)定需要通過城管執(zhí)法進(jìn)行糾正的行為。三、戶外廣告處罰相對(duì)人的認(rèn)定一個(gè)戶外廣告涉及該戶外廣告的廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者，當(dāng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)依法要對(duì)該戶外廣告進(jìn)行執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)以誰為相對(duì)人呢？有的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以廣告經(jīng)營(yíng)者，也就是廣告公司作為行政相對(duì)人進(jìn)行處罰。有的學(xué)者認(rèn)為廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者都可以作為相對(duì)人進(jìn)行處罰，擇一處罰即可。還有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)廣告主和廣告經(jīng)營(yíng)者簽訂廣告合同中的責(zé)任約定來處罰確定相對(duì)人。筆者認(rèn)為，不能籠統(tǒng)的將廣告主或廣告經(jīng)營(yíng)者認(rèn)定為戶外廣告的處罰相對(duì)人，應(yīng)當(dāng)綜合案件的實(shí)際情況，根據(jù)不同的情況認(rèn)定處罰相對(duì)人。筆者比較贊同根據(jù)該戶外廣告合同的性質(zhì)來綜合認(rèn)定處罰當(dāng)事人比較合理。（一）戶外廣告合同為承攬合同的處罰相對(duì)人《合同法》第二百五十一條規(guī)定，承攬合同是承攬人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人給付報(bào)酬的合同。承攬包括加工、定作、修理、復(fù)制、測(cè)試、檢驗(yàn)等工作。1、廣告主與廣告經(jīng)營(yíng)者訂立的廣告合同是純粹意義上的加工承攬合同，僅僅要求廣告經(jīng)營(yíng)者為其制作、加工、設(shè)置戶外廣告，不涉及戶外廣告的發(fā)布許可，那么廣告主就應(yīng)當(dāng)為其設(shè)置戶外廣告的全部行為承擔(dān)行政法律責(zé)任。此時(shí)的廣告經(jīng)營(yíng)者可以視作是廣告主設(shè)置戶外廣告的實(shí)施者，當(dāng)該戶外廣告設(shè)置行為成立之時(shí)也就視作廣告主設(shè)置行為完成。在該種情形下，如果該戶外廣告的設(shè)置違反城市管理法律規(guī)定的話，城管執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)以廣告主為處罰相對(duì)人進(jìn)行執(zhí)法。2、廣告主與廣告經(jīng)營(yíng)者訂立的廣告合同是附條件的承攬合同——這里所指的附條件僅僅是指要求廣告經(jīng)營(yíng)者辦理戶外廣告審批許可后才可制作、設(shè)置戶外廣告，如果廣告經(jīng)營(yíng)者明知合同中附有要求其辦理戶外廣告審批許可的條件，其接受該條件，訂立廣告合同并設(shè)置戶外廣告的，廣告經(jīng)營(yíng)者將對(duì)設(shè)置戶外廣告的全部行為承擔(dān)行政法律責(zé)任。為什么這種情況下廣告主不承擔(dān)非法設(shè)置的法律后果呢？筆者認(rèn)為，這種情況下廣告主已經(jīng)通過合同的形式將戶外廣告設(shè)置的行為人轉(zhuǎn)移為廣告經(jīng)營(yíng)者，廣告主明知戶外廣告的設(shè)置應(yīng)當(dāng)取得行政許可，并在合同中對(duì)廣告經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行了要約明示。如果廣告經(jīng)營(yíng)者不接受該條件那么該合同不成立，也就不會(huì)發(fā)生設(shè)置戶外廣告的行為。如果廣告經(jīng)營(yíng)者接受該條件，那么其就明知應(yīng)當(dāng)先取得行政許可后才能設(shè)置戶外廣告。一旦廣告經(jīng)營(yíng)者在未取得行政許可的情況下履行合同，擅自設(shè)置戶外廣告，我們可以認(rèn)為廣告主與廣告經(jīng)營(yíng)者的廣告合同未生效，該設(shè)置戶外廣告的行為是廣告經(jīng)營(yíng)者的自行行為，與廣告主無關(guān)。因此，此種情形下城管執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)將廣告經(jīng)營(yíng)者作為處罰相對(duì)人進(jìn)行執(zhí)法。3、廣告主為同一戶外廣告與多家廣告經(jīng)營(yíng)者訂立廣告合同的。這種情況比較罕見，但是在執(zhí)法實(shí)踐中時(shí)有發(fā)生。例如：某廣告主要設(shè)置戶外廣告，其與甲公司訂立了戶外廣告制作合同，與乙公司訂立了戶外廣告設(shè)置合同，與丙公司訂立了廣告發(fā)布合同要求丙公司辦理戶外廣告設(shè)置行政許可。現(xiàn)在該戶外廣告已經(jīng)設(shè)置，但是丙公司并未取得該戶外廣告的行政許可，此時(shí)誰應(yīng)當(dāng)為該戶外廣告的設(shè)置行為承擔(dān)行政法律責(zé)任？有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由該戶外廣告的實(shí)際設(shè)置者乙公司承擔(dān)行政責(zé)任。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由丙公司承擔(dān)設(shè)置戶外廣告的行政責(zé)任，因?yàn)楸镜倪`約行為直接導(dǎo)致了該戶外廣告的法律責(zé)任，因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同約定由丙公司承擔(dān)行政法律責(zé)任。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由廣告主承擔(dān)設(shè)置戶外廣告的全部行政責(zé)任。筆者認(rèn)為在該情形下，廣告主應(yīng)當(dāng)為該戶外廣告的設(shè)置行為承擔(dān)全部行政法律責(zé)任。理由如下：1、甲公司僅僅是制作戶外廣告，并未實(shí)際實(shí)施設(shè)置戶外廣告，因此甲公司制作戶外廣告的行為并不違法。2、乙公司設(shè)置戶外廣告的行為是其履行承攬合同，其設(shè)置戶外廣告可以視作是廣告主設(shè)置戶外廣告的實(shí)施者，所以應(yīng)當(dāng)由廣告主承擔(dān)設(shè)置戶外廣告的行政責(zé)任。3、雖然丙公司未按照合同要求取得行政許可導(dǎo)致該設(shè)置戶外廣告行為違法。但是我們應(yīng)當(dāng)注意到丙公司與廣告主之間訂立的是民事合同，丙公司的違約行為應(yīng)當(dāng)由民事法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，不能將民事法律關(guān)系凌駕于行政法律關(guān)系之上。如果以民事合同中的約定作為行政執(zhí)法的依據(jù)將失去行政法律存在的意義。丙公司未按照合同約定取得行政許可的確是導(dǎo)致設(shè)置戶外廣告行為違法的根本原因，但是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不能因?yàn)楸疚绰男泻贤蛯⒈咀鳛橄鄬?duì)人進(jìn)行執(zhí)法。該戶外廣告的設(shè)置人是廣告主，其在丙公司未取得行政許可的前提下不應(yīng)當(dāng)要求乙公司為其設(shè)置戶外廣告，因此廣告主應(yīng)當(dāng)為設(shè)置戶外廣告的行為承擔(dān)行政法律責(zé)任。至于丙公司未取得行政許可的問題應(yīng)當(dāng)由廣告主通過民事法律途徑與丙公司進(jìn)行解決，不屬于城管執(zhí)法部門執(zhí)法的范疇。綜上所述，筆者認(rèn)為在此種情形下，廣告主應(yīng)當(dāng)為設(shè)置戶外廣告的行為承擔(dān)全部的行政法律責(zé)任。（二）戶外廣告合同為委托合同的處罰相對(duì)人《合同法》第三百九十六條規(guī)定：委托合同是委托人和受托人約定，由受托人處理委托人事務(wù)的合同。對(duì)于戶外廣告合同來說，執(zhí)法實(shí)踐中常見的戶外廣告合同形式大多為委托合同，一般來說廣告主與廣告經(jīng)營(yíng)者訂立的戶外廣告合同中會(huì)約定委托廣告經(jīng)營(yíng)者制作、發(fā)布戶外廣告，同時(shí)會(huì)委托廣告經(jīng)營(yíng)者辦理戶外廣告行政許可。如果廣告經(jīng)營(yíng)者在合同履行中未取得行政許可設(shè)置了合同中的戶外廣告將由誰來承擔(dān)行政法律后果？有的學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)誰行為誰負(fù)責(zé)的行政處罰原則應(yīng)當(dāng)由廣告經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)行政法律后果。有的學(xué)者認(rèn)為，該委托合同可以視為委托代理，基于委托代理法律關(guān)系被委托人的所有行為應(yīng)當(dāng)由委托人承擔(dān)法律后果，因此應(yīng)當(dāng)由廣告主來承擔(dān)行政法律后果。筆者認(rèn)為，委托合同并非一定含有代理權(quán)的授予。委托人委托處理經(jīng)濟(jì)意義或單純事實(shí)行為時(shí)，委托人可以不必授予受托人代理權(quán)。如果受托人完全可以以自己的名義處理委托事務(wù)，委托人也可以不授予代理權(quán)。因此，戶外廣告合同為委托合同時(shí)的處罰相對(duì)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況區(qū)別對(duì)待。1、新設(shè)專屬戶外廣告委托合同所謂新設(shè)戶外廣告委托合同是指應(yīng)廣告主要求，廣告經(jīng)營(yíng)者受托在廣告陣地上為廣告主制作、設(shè)置、發(fā)布專屬?gòu)V告主發(fā)布戶外廣告的委托合同。對(duì)于此種委托合同筆者認(rèn)為，由于該戶外廣告屬于新設(shè)的專屬戶外廣告，廣告內(nèi)容的受益人只可能是廣告主，廣告經(jīng)營(yíng)者設(shè)置該戶外廣告的行為可以視為是廣告主授權(quán)廣告經(jīng)營(yíng)者為其處理設(shè)置戶外廣告的全部事宜。這種戶外廣告委托合同視作廣告主委托授權(quán)廣告經(jīng)營(yíng)者為其代理設(shè)置戶外廣告的合同，因此根據(jù)《民法通則》相關(guān)規(guī)定，廣告主應(yīng)當(dāng)為廣告經(jīng)營(yíng)者設(shè)置戶外廣告的行為承擔(dān)法律責(zé)任，同時(shí)廣告主也應(yīng)當(dāng)成為該戶外廣告的行政法律責(zé)任的承擔(dān)者。當(dāng)然，有的學(xué)者認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)廣告主進(jìn)行行政處罰后，廣告主將會(huì)通過民事訴訟的途徑向廣告經(jīng)營(yíng)者追究違約的民事責(zé)任，廣告經(jīng)營(yíng)者將最終承擔(dān)行政處罰的罰款，因此為了減少訴累，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)直接對(duì)廣告經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行行政處罰，即將廣告經(jīng)營(yíng)者作為行政處罰相對(duì)人。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)是一種對(duì)行政法基本理念的謬誤，行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系的基本特征是不同的：①行政法律關(guān)系的一方必須是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或受其委托和授權(quán)的組織，即必須有代表國(guó)家從事行政管理的當(dāng)事人。②行政法律關(guān)系中的當(dāng)事人的地位往往是不平等的。③行政法律關(guān)系的當(dāng)事人，其權(quán)利和義務(wù)等都是由有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)章等事先規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)和其他當(dāng)事人都不能自由選擇。④行政法律關(guān)系中的違法者，要向其主管機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任。因此，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行使行政執(zhí)法權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)按照行政法的要求正確認(rèn)定執(zhí)法相對(duì)人，不應(yīng)當(dāng)將相對(duì)人與第三人的民事糾紛同行政執(zhí)法混為一談，更不應(yīng)當(dāng)將合同責(zé)任約定作為判斷行政案件相對(duì)人的依據(jù)。至于第三人是否合同違約，是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)最終的經(jīng)濟(jì)賠償，這是民事法律需要調(diào)整的內(nèi)容，行政執(zhí)法不應(yīng)當(dāng)裁決民事法律關(guān)系。因此筆者認(rèn)為，不論合同雙方當(dāng)事人如何約定責(zé)任承擔(dān)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政違法行為構(gòu)成要件正確認(rèn)定執(zhí)法相對(duì)人，不必考慮合同中的責(zé)任約定。2、戶外廣告發(fā)布委托合同所謂戶外廣告發(fā)布委托合同是指廣告主委托廣告經(jīng)營(yíng)者，在廣告經(jīng)營(yíng)者所有的戶外廣告設(shè)施上為廣告主發(fā)布戶外廣告的委托