當(dāng)前重大工程項目招投標(biāo)監(jiān)管中存在的問題與對策

當(dāng)前重大工程項目招投標(biāo)監(jiān)管中存在的問題與對策近年來，各地區(qū)、各有關(guān)部門不斷加強(qiáng)對重大工程項目招投標(biāo)的監(jiān)管，在規(guī)范工程建設(shè)招投標(biāo)活動方面做了大量工作，取得了一定成效。但是，在招投標(biāo)過程和監(jiān)管中依然存在不少問題，影響和制約了招投標(biāo)工作的健康有序發(fā)展，必須引起高度重視，認(rèn)真加以解決。一、當(dāng)前重大工程項目招投標(biāo)監(jiān)管中存在的突出問題當(dāng)前招投標(biāo)監(jiān)管中存在的問題是多方面的，既有體制和制度方面的缺陷，也有思想認(rèn)識方面的原因，更有具體操作方面的問題。主要表現(xiàn)在：（一）監(jiān)管體制不統(tǒng)一，法規(guī)制度不健全目前的招標(biāo)監(jiān)管體制，可以說是一種以部門分散監(jiān)管為主，綜合監(jiān)督為輔的體制。即對于相關(guān)領(lǐng)域招投標(biāo)過程和監(jiān)管執(zhí)法，分別由水利、交通、建設(shè)、國土等相關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)，發(fā)改委負(fù)責(zé)加強(qiáng)對招投標(biāo)工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)以及對重大建設(shè)項目工程招投標(biāo)和工業(yè)項目招投標(biāo)的監(jiān)督檢查。監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)《行政監(jiān)察法》及其《實施條例》對國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察。這種監(jiān)管體制，雖然有其合理的因素，在招投標(biāo)監(jiān)管實踐中也曾發(fā)揮了巨大的作用，但是隨著招投標(biāo)活動的拓展，這種部門分散監(jiān)管模式所引發(fā)的問題也不斷暴露，主要表現(xiàn)在招投標(biāo)監(jiān)管中部門職能交叉、多頭管理、條塊分割、同體監(jiān)督，監(jiān)督越位和缺位現(xiàn)象同時并存。部門分散監(jiān)管導(dǎo)致市場被人為地按行業(yè)分割，監(jiān)管部門為維護(hù)既得利益各自為政、相互掣肘，造成法律法規(guī)執(zhí)行的不統(tǒng)一和資源的浪費，并最終損害交易主體和社會的利益。受利益驅(qū)動，部門之間爭奪監(jiān)管權(quán)的磨擦?xí)r有發(fā)生，造成了工程項目招投標(biāo)管理比較混亂無序的局面。不僅如此，在水利、交通、國土等行業(yè)，還存在同體監(jiān)督的現(xiàn)象，有的主管部門既是招投標(biāo)活動的具體實施人，同時又對本行業(yè)的招投標(biāo)活動進(jìn)行管理和監(jiān)督，既是“運動員”又是“裁判員”，這種體制極易為權(quán)為力尋租留下空間，讓一些腐敗分子有空可鉆。廣東、安徽、江蘇、河南、貴州等省十幾位交通廳長們的“前腐后繼”就充分證明了這一點。另外，工程招投標(biāo)相關(guān)法規(guī)制度不健全，有的相對滯后，有的存在缺陷。如部門法規(guī)及各種配套政策之間相互掣肘；《招標(biāo)投標(biāo)法》賦予業(yè)主的權(quán)力過大，在選擇招標(biāo)公司和專家方面有很大自決權(quán)；對資格預(yù)審和評標(biāo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)規(guī)定過粗；對于招投標(biāo)中的違規(guī)違法行，《招標(biāo)投標(biāo)法》及相應(yīng)的配套規(guī)定只講了“不準(zhǔn)”，而沒有講違反了怎么辦，致使對一些鉆政策漏洞的違法違規(guī)行為，因缺乏明確的法律、行政法規(guī)處罰條款而難以查處等等，這些都在一定程度上增加了監(jiān)管工作的難度，造成了腐敗現(xiàn)象的滋生。因此，理順監(jiān)管體制，合理劃分招投標(biāo)監(jiān)督管理權(quán)限，健全完善法規(guī)制度，是保證招投標(biāo)活動及其監(jiān)管得以順利進(jìn)行的重要前提和基本保證。（二）規(guī)避招標(biāo)，逃避監(jiān)管據(jù)2003年4月1日的北京現(xiàn)代商報報道，近幾年來，我國各地都聲稱本地工程招投標(biāo)率已達(dá)100%，但據(jù)國家有關(guān)部門對78個國家投資項目的稽查發(fā)現(xiàn)，其中真正公開公平進(jìn)行招投標(biāo)的只有4%，96%的項目招投標(biāo)“失靈”。那么為什么會出現(xiàn)招投標(biāo)的大量“失靈”呢？原因在于有些工程項目的業(yè)主和主管部門或者施工企業(yè)出于利益和便利的考慮，不能嚴(yán)格按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的要求進(jìn)行招標(biāo)。主要方式有：一是把應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)的項目，千方百計找各種理由將其變?yōu)檠堈袠?biāo)。二是肢解工程，化整為零。把依法必須招標(biāo)的工程項目分割成幾個獨立的小項目，使每個小項目的金額均在招標(biāo)要求的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)以下，從而達(dá)到規(guī)辟招標(biāo)的目的。三是二、強(qiáng)化重大工程招投標(biāo)監(jiān)管工作的對策針對重大工程招投標(biāo)工作中出現(xiàn)的問題，應(yīng)從健全制度、完善機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督、規(guī)范行為入手，進(jìn)一步做好招投標(biāo)監(jiān)管工作。（一）理順招投標(biāo)監(jiān)督體制，明確監(jiān)管部門職責(zé)我國現(xiàn)行的招投標(biāo)多部門監(jiān)管的格局，客觀上造成了當(dāng)前監(jiān)督缺位、越位、錯位和不到位的狀況，因此，需要對招投標(biāo)監(jiān)督管理體制進(jìn)行改革，理清各監(jiān)督主體的相互關(guān)系，把握好個監(jiān)督主體的角色定位，合理劃分招投標(biāo)監(jiān)督管理權(quán)限，明確有關(guān)部門的監(jiān)管職能，建立適應(yīng)新形勢的工程招投標(biāo)監(jiān)管體制。一是要整合各種監(jiān)督力量，健全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。建議成立由各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)牽頭，有關(guān)職能部門和行業(yè)協(xié)會參加的招投標(biāo)監(jiān)督委員會，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)各行政主管部門依法對工程監(jiān)督和項目、經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓、政府采購等招投標(biāo)工作的監(jiān)督。各監(jiān)管部門要在監(jiān)督委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展監(jiān)管工作，形成自上而下、不同層次的監(jiān)督，從而要明確責(zé)任，理清角色定位。作為行政主管部門對招投標(biāo)工作的監(jiān)管應(yīng)定位于對每項招投標(biāo)的程序和內(nèi)容進(jìn)行全過程、全方位監(jiān)督，并及時向監(jiān)督委員會上報監(jiān)管情況，及時糾正監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)參與招投標(biāo)監(jiān)督的定位就是要對招投標(biāo)行政主管部門在招投標(biāo)過程中履行職責(zé)情況和有無違法違規(guī)行為實施重點監(jiān)督，同時又要充分發(fā)揮信訪舉報、查辦案件的特有作用，有效遏制違法違規(guī)行為發(fā)生。在工作中既要發(fā)揮職能部門監(jiān)督優(yōu)勢，又要發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)再監(jiān)督作用，各負(fù)其責(zé)，通力協(xié)作，形成監(jiān)督的整體合力。三是要盡快實現(xiàn)招投標(biāo)執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)管部門人員分離、機(jī)構(gòu)分設(shè)、資金脫鉤，形成相互制約的格局，從體制上保證招投標(biāo)監(jiān)管活動的正常進(jìn)行。（二）健全相應(yīng)得法規(guī)制度，使招投標(biāo)活動及其監(jiān)管更加規(guī)范科學(xué)、配套、健全的法規(guī)制度，使保障招投標(biāo)活動依法進(jìn)行并能夠?qū)ζ鋵嵤┯行ПO(jiān)督的重要條件。面對當(dāng)前我國的招投標(biāo)法律法規(guī)及其監(jiān)管制度不系統(tǒng)，不嚴(yán)密的狀況，建議立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快對《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》等系列法規(guī)作進(jìn)一步的修改完善。相關(guān)部門應(yīng)加快制度建設(shè)步伐，制定完善具體的實施辦法和細(xì)則。盡快出臺《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》，完善招投標(biāo)文件編制辦法、投標(biāo)人資料審查辦法、評標(biāo)委員會組成辦法、評標(biāo)定標(biāo)辦法、合同履行的監(jiān)管辦法、責(zé)任追究辦法等操作規(guī)程；建立實施招投標(biāo)師職業(yè)水平考評制度和招投標(biāo)從業(yè)人員執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入制度，為招標(biāo)人、投標(biāo)人、評標(biāo)人、招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以及招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供切實的行為規(guī)范，使重大工程項目從招標(biāo)到合同執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)都有法可依，以便堵塞程序上的漏洞，減少隨意行為，從源頭上遏制腐敗行為的發(fā)生。（三）強(qiáng)化程序監(jiān)督，完善招投標(biāo)監(jiān)管工作網(wǎng)絡(luò)實踐表明，許多工程領(lǐng)域的腐敗案件都存在違反招投標(biāo)程序的問題。要從根本上避免招投標(biāo)程序被“合法地暗箱操作”，最好的方法是建立健全監(jiān)督制約機(jī)制，嚴(yán)格程序，實行“陽光”操作。一是強(qiáng)化程序監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)范招投標(biāo)程序。工程項目招投標(biāo)有一套完整的程序，程序不規(guī)范，就難以保證招投標(biāo)結(jié)果的公正性。作為監(jiān)督主體的招投標(biāo)監(jiān)管部門應(yīng)認(rèn)真履行職責(zé)，監(jiān)督招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照規(guī)定的程序進(jìn)行招標(biāo)，對招標(biāo)公告公布、專家抽取、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)、合同簽訂等具體環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，確保在程序上不出問題。二是要對招投標(biāo)進(jìn)行事前、事中、事后的全方位監(jiān)督，把招投標(biāo)活動置于招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、公證機(jī)關(guān)的多重監(jiān)督之下。三是要形成嚴(yán)密的招投標(biāo)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)主動牽頭并與有關(guān)部門相互配合，強(qiáng)化行政監(jiān)察、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督作用。同時還要積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、社會監(jiān)督的作用，如公布投訴、舉報電話，從社會中選聘招投標(biāo)監(jiān)督員；發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的資信認(rèn)定、自律功能等等，形成監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，把招投標(biāo)工作置于嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)之中，保證招投標(biāo)活動的健康發(fā)展。（四）改進(jìn)評標(biāo)辦法，維護(hù)招投標(biāo)公平公正借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，在工程項目總承包中繼續(xù)推行投標(biāo)報價競爭的招投標(biāo)方式，大力推行工程量清單計價招標(biāo)，實行合理低價中標(biāo)。促使業(yè)主在招標(biāo)前做好市場調(diào)查，掌握各種工程材料、設(shè)備的市場價格，做好成本核算，防止中標(biāo)價過大偏離成本價。在評標(biāo)定標(biāo)中，采用商務(wù)標(biāo)和技術(shù)標(biāo)分離，不設(shè)固定標(biāo)底以及明標(biāo)暗評的辦法。招標(biāo)人如編制有標(biāo)底的，其標(biāo)底既不能作為決定中標(biāo)的直接依據(jù)，也不能作為決定廢標(biāo)的直接依據(jù)，只能依法作為防止串通投標(biāo)、哄抬標(biāo)價和分析中標(biāo)價是否合理等情況的參考。通過改進(jìn)評標(biāo)方法，盡量減少中間環(huán)節(jié)，杜絕暗箱操作，防止泄露標(biāo)底，遏制編制標(biāo)書及評標(biāo)過程中的違紀(jì)違規(guī)行為，創(chuàng)造有利于企業(yè)公平競爭的環(huán)境，維護(hù)正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序。（五）提高招投標(biāo)監(jiān)管人員素質(zhì)，優(yōu)化招投標(biāo)工作環(huán)境首先，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)和宣傳。要強(qiáng)化對招投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)和典型案例的宣傳學(xué)習(xí)，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部和監(jiān)管機(jī)關(guān)充分認(rèn)識規(guī)范招投標(biāo)行為，培育公平、公正、公開的招投標(biāo)市場環(huán)境的重要意義，正確處理好地方利益、部門利益與國家利益、全局利益的關(guān)系，增強(qiáng)法制觀念，樹立依法行政、依法監(jiān)管的意識，堅決杜絕招投標(biāo)中的各種權(quán)利干預(yù)和地方保護(hù)主義。其次，要加強(qiáng)對監(jiān)管人員的廉政教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。通過各種豐富多樣、有針對性地教育和培訓(xùn)，不斷提高監(jiān)管人員的思想素質(zhì)、職業(yè)道德、專業(yè)知識水平和業(yè)務(wù)操作能力，促使他們更好地肩負(fù)起監(jiān)管的重任。再次，要增強(qiáng)改革創(chuàng)新能力。鼓勵監(jiān)管人員認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，積極開展創(chuàng)新性研究，不斷研究探索加強(qiáng)招投標(biāo)監(jiān)管工作的新思路、新辦法，加快實現(xiàn)招投標(biāo)工作的新飛躍。（六）進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督力度，嚴(yán)厲懲處違法違規(guī)行為各級監(jiān)管部門要加大執(zhí)法監(jiān)督的力度，采取有效措施認(rèn)真規(guī)范業(yè)主、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)人等各方行為為主體的行為，對規(guī)避招標(biāo)以及在招投標(biāo)過程中的弄虛作假、暗箱操作和違法分包以及偉標(biāo)、串標(biāo)等行為要依法處理，并建立完善誠信檔案制度，將存在多次不良記錄的行為主體列入黑名單，實施地區(qū)、行業(yè)禁入。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要針對工程招投標(biāo)中容易滋生古柏的特點，把工程招投標(biāo)作為監(jiān)察重點，運用執(zhí)法監(jiān)察、專項檢查、財務(wù)審計和鼓勵群眾監(jiān)督舉報等多種手段積極發(fā)現(xiàn)案件線索，對在招投標(biāo)過程中利用手中權(quán)力干預(yù)招投標(biāo)、利用工程招標(biāo)發(fā)包索賄受賄以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員營私舞弊、監(jiān)管不力等行為