淺析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題

淺析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題[摘要]農(nóng)村土地制度改革是保證國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要問題，也是解決“三農(nóng)”問題的核心所在，而在改革方法中，土地流轉(zhuǎn)制度不失為一計(jì)良策。本文從我國當(dāng)前農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀和發(fā)展入手，從法律、法規(guī)的角度對其進(jìn)行解析，并借鑒當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)，分析土地流轉(zhuǎn)存在的困難，并試圖對土地流轉(zhuǎn)制的建立和完善度提出一些初淺的建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地改革土地流轉(zhuǎn)

土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障，盡管我國土地的總量不算少，但由于人口數(shù)量龐大，人均土地占有量卻很少，加之我國的人口在繼續(xù)增長，土地承受的壓力將越來越大。如何充分高效地利用有限的土地資源，緩和高度緊張的人地關(guān)系，成為保證國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要問題，也是解決“三農(nóng)”問題的核心所在。

一、當(dāng)前我國農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀和發(fā)展

十一屆三中全會以來，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)中分離出來，曾極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，解決了十幾億人口的糧食問題，成為當(dāng)時(shí)農(nóng)村土地改革的一項(xiàng)創(chuàng)舉。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的進(jìn)一步加快，整個(gè)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村生產(chǎn)力水平與80年代相比已發(fā)生了很大變化。土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在其實(shí)行過程中，一些深層次的矛盾也日益暴露出來。一是，一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營，不便耕作，農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)推廣受到限制，又不容易掌握市場信息和合理銷售，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不高，農(nóng)民賣糧難，均使得農(nóng)民種糧的積極性有所下降。再就是，土地在農(nóng)民家庭經(jīng)營中的地位發(fā)生了變化，一些農(nóng)村勞動力自愿擺脫土地的羈絆，或遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)外出打工，或到城鎮(zhèn)經(jīng)商置業(yè)，或就近服務(wù)于第二、三產(chǎn)業(yè)，再加上生老病死、升學(xué)、當(dāng)兵、遷徙等因素，部分地方出現(xiàn)了農(nóng)民少種或不種糧田的現(xiàn)象。土地的拋荒成為一種很無奈的現(xiàn)實(shí)，即便剩下艱難維持著農(nóng)作物耕種的農(nóng)民們也是苦不堪言。

一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營，解決了中國農(nóng)村人口的溫飽問題，但在這一體制下，農(nóng)村人民卻很難富裕起來。這種情況下，家庭承包經(jīng)營制度受到了挑戰(zhàn)，農(nóng)村土地經(jīng)營方式面臨改革，而在改革方法中，土地流轉(zhuǎn)制度不失為一計(jì)良策。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律解析

土地流轉(zhuǎn)指的是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，其實(shí)質(zhì)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體所有的前提下，農(nóng)民在市場支配下，根據(jù)自己的意愿轉(zhuǎn)讓其所承包的土地使用權(quán)，從面實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的權(quán)利，這種權(quán)利通常會在事先約定。

2002年8月29號，九屆全國人大常務(wù)委員會第二十九次會議審議通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》），并于2003年3月1日起正式實(shí)施。該法對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作出了規(guī)定。第十條規(guī)定：“國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。”第十六條第一款規(guī)定：“（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品?！钡诙鶙l第二款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。”該法第五節(jié)則專門對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)做了詳細(xì)規(guī)定：第三十二條規(guī)定了通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的方式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式。第三十三條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的五個(gè)原則：“（一）平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；（二）不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；（三）流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限；（四）受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力；（五）在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)?！钡谌臈l規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。第三十五條規(guī)定了發(fā)包方在合同期間所應(yīng)遵守的義務(wù)。第三十六條規(guī)定了土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有。第三十七條規(guī)定當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂流轉(zhuǎn)書面合同，并對合同所應(yīng)包含的七個(gè)格式條款做了歸納。第三十八條流轉(zhuǎn)的登記制度。第三十九條、第四十條、第四十一條分別規(guī)定了承包關(guān)系不變、互耕和承包關(guān)系發(fā)生變更的情形。尤其值得注意的是第四十二條“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。”這一條明確表明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化，規(guī)?；a(chǎn)將走上一條合法的途徑。第四十三條“承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)時(shí)有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。”則旨在鼓勵農(nóng)民能夠放心對土地加以投入，從而即便在轉(zhuǎn)讓時(shí)也能得到相應(yīng)的回報(bào)。

2005年1月19日農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，于2005年3月1日起正式實(shí)施。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以《農(nóng)村土地承包法》為根據(jù)，圍繞尊重和保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營自主權(quán)，土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理等5個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范。

2008年10月12日，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以各種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。

國家法律、法規(guī)及政策的出臺及逐步完善，標(biāo)志著中國農(nóng)村土地改革進(jìn)入快速發(fā)展的時(shí)期，這也被許多人譽(yù)為中國掀起了第三次土地制度大變革。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的分析

在實(shí)行農(nóng)村土地改革的進(jìn)程中，我國有條件的地方已大膽的實(shí)行了許多實(shí)踐，取得了很好的成績，掌握了許多先進(jìn)了經(jīng)驗(yàn)。下面我們來看幾個(gè)例子：

北京市通州區(qū)截至2009年6月底，通州區(qū)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積累計(jì)24萬畝，其中規(guī)?；鬓D(zhuǎn)土地為四萬余畝，為該區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整發(fā)揮了重要作用，先后吸引近300家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)或種田能手到該區(qū)投資興業(yè)，累計(jì)吸引社會投資10余億元。近幾年來，通州區(qū)通過持續(xù)創(chuàng)新的服務(wù)手段極大促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。該區(qū)土地畝流轉(zhuǎn)收益明顯增加，由2007年的867元增加到2009年的911元，最高每畝年收益達(dá)到了2500元以上。2008年底全區(qū)土地流轉(zhuǎn)總金額為2.2億元，土地流轉(zhuǎn)戶每年增收2400元。同時(shí)，規(guī)?；恋亓鬓D(zhuǎn)引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營解決了廣大農(nóng)民的就業(yè)問題，截止到2009年，通州區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)解放農(nóng)村勞動力10000余人，其中就地安置勞動力6000余人，從事二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的有4000余人。

我省賀州市八步區(qū)總?cè)丝?3萬人（其中農(nóng)業(yè)人口52.7萬人），行政村186個(gè)，農(nóng)戶11.46萬戶，耕地39.02萬畝。目前共流轉(zhuǎn)土地83.05萬畝，促進(jìn)了土地資源配置優(yōu)化，加快了農(nóng)大力度地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮。

（二）科學(xué)進(jìn)行土地規(guī)劃。土地是生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，十分珍惜土地、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地，是我國的基本國策。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，應(yīng)建立在土地總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以保護(hù)耕地和控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地為重點(diǎn)，加強(qiáng)土地利用宏觀調(diào)控，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，確定土地利用的目標(biāo)、方針，協(xié)調(diào)各類用地矛盾。首先，科學(xué)規(guī)劃農(nóng)用地。要加強(qiáng)農(nóng)用地保護(hù)、整治和開發(fā)，保證農(nóng)用地面積有較大幅度加，合理調(diào)整農(nóng)用地結(jié)構(gòu)和布局，因地制宜發(fā)展農(nóng)林牧副漁各業(yè)。其次、合理安排建設(shè)用地。確保重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的用地需求，其他種類建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)以內(nèi)涵挖潛為主，盡可能利用非耕地，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地規(guī)模。根據(jù)占補(bǔ)平衡原則，切實(shí)落實(shí)建設(shè)占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾相掛鉤的政策。控制城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地，建立合理的城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系。（三）加快土地整理、復(fù)墾和開發(fā)。

1、土地整理。土地整理的重點(diǎn)應(yīng)是村莊和農(nóng)田整理。筆者認(rèn)為可通過村莊縮并、搬遷和調(diào)整改造，增加耕地面積，通過平整土地、歸并地塊及綜合建設(shè)農(nóng)田道路、溝渠等，增加耕地。采取積極措施開展田、水、路、林、村綜合整治及不同形式、不同規(guī)模的土地整理。同時(shí)，土地整理要與村莊改造、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田水利基本建設(shè)待村結(jié)合。注重提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。

2、土地復(fù)墾。按照“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，駕駛各類工礦廢充地的復(fù)墾管理。土地復(fù)墾與生產(chǎn)建設(shè)必須統(tǒng)一規(guī)劃、同步進(jìn)行。要及時(shí)復(fù)墾工礦建設(shè)新增的廢棄地，努力做到新增廢棄地全部得到復(fù)墾。復(fù)墾土地優(yōu)先作為耕地，同時(shí)遵循適宜性和經(jīng)濟(jì)合理性原則，宜林則林、宜漁則漁、宜牧則牧。

3、土地開發(fā)。土地開發(fā)必須以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化為前提，因地制宜，適度開發(fā)。宜耕地的開發(fā)要把重點(diǎn)放在條件較好、投資效益較高的地區(qū)，與農(nóng)田基本建設(shè)和水利建設(shè)同步進(jìn)行。大面積開發(fā)荒地和圍墾灘涂必須進(jìn)行可行性論證，搞好規(guī)劃設(shè)計(jì)。鼓勵宜農(nóng)土地后備資源不足的地區(qū)與宜農(nóng)土地后備資源豐富的地區(qū)合作開發(fā)荒地和其他農(nóng)用地，但異地開發(fā)必須納入資源所在地的土地開發(fā)規(guī)劃。

（四）加強(qiáng)村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理，集約用地，保護(hù)耕地。各地應(yīng)抓緊完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護(hù)耕地的總原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村村民點(diǎn)的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模，從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃管理。同時(shí)積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，促進(jìn)土地集約利用。

（五）準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)村組織在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的角色。鄉(xiāng)村組織是農(nóng)村土地的管理者,它監(jiān)督土地資源的合理運(yùn)用,監(jiān)督農(nóng)戶土地使用權(quán)的流動,監(jiān)控土地供需總量的動態(tài)平衡,而不應(yīng)用行政手段去調(diào)整土地資源,去干預(yù)甚至取代農(nóng)戶對土地的使用權(quán)。因此,鄉(xiāng)村組織在土地流轉(zhuǎn)中的定位應(yīng)該是加強(qiáng)管理和搞好服務(wù)。要做好涉及土地流轉(zhuǎn)的資格審查、合同鑒證、檔案管理和動態(tài)監(jiān)測等工作；要為土地流轉(zhuǎn)提供信息、中介、組織、協(xié)調(diào)等服務(wù)工作；要制定土地利用與流轉(zhuǎn)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，做好土地的集中連片和整理工作，改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境。

另外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的同時(shí)，要深化農(nóng)村社會管理體制的配套改革，大力培養(yǎng)農(nóng)村勞動力市場，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。要改革農(nóng)村戶籍制度，打破身份的限制，改變農(nóng)民的“戀土”觀念，減少農(nóng)民對土地的直接依賴，同時(shí)要加快建立健全適合農(nóng)村特點(diǎn)的社會就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等社會保障體系，清除農(nóng)民離土后的后顧之憂。

參考文獻(xiàn)：

1、《北京市通州區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成效顯著》，搜狐財(cái)經(jīng)。

2、《廣西北海市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新情況、新問題》，廣西農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)

3、王瑋、梁云龍著《欽南區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“轉(zhuǎn)”出一片新天地》，轉(zhuǎn)自《廣西日報(bào)》2009年7月2日。

4、劉國學(xué)著《賀州市八步區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索與實(shí)踐》，廣西農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)，2009-01-24

5、《浙江將全面推行農(nóng)村集體土地入市》來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道2009-11-18

6、葉檀《新土地改革決定中國農(nóng)村未來》來源:北京青年報(bào)2009-11-23

7、朱明芬著《遞進(jìn)式推進(jìn)農(nóng)村土地改革》，轉(zhuǎn)自《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第6期，P67-71。

8、尹娟燕著《論我國農(nóng)村土地改革存在的問題及其完善——兼評農(nóng)村土地的私有化》，轉(zhuǎn)自《財(cái)經(jīng)界》2008年5期，P155-156。

9、林浩濱、何亦名著《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題初探》，載自《農(nóng)村展望》，2