公共政策中的事實與價值分析課件

第二講公共政策中的事實與價值分析1一、公共政策分析的哲學基礎（一）馬基雅維里和培根馬基雅維里（1469--1527）是意大利政治學家、思想家、近代資產階級政治學的奠基人之一。他的貢獻在于使決策者能夠了解權力是如何發(fā)揮作用的。他認為權力的結果就是權力擁有者通過政策的運用達到其所要達到的目標。他認為一項政策的正確與否并不重要，政策只是一種策略，依靠它可以達到目標，最重要的政策所取得的最終結果是不是符合公共政策所要達到的目標。2

弗朗西斯·

培根（1561--1626）英國著名的唯物主義哲學家和科學家。馬克思稱其為“整個現(xiàn)代實驗科學的真正始祖”。馬基亞維里對培根思想觀點的形成有著重大影響。他認為一個國家應當有長遠的計劃，其統(tǒng)治應建立在以知識為基礎的權力之下，提出官員應當把知識作為最崇高、最富有實踐性的目標。評價：如果說馬基亞維里是一個把政策視為狡詐和詭計的哲學大師的話，那么培根可以被看成是一個在更現(xiàn)代的意義上探究政策并把政策看成知識所預見的理性行為的先驅者。3（二）杰里米·邊沁和詹姆斯·密爾邊沁（1748--1832）和密爾（1773--1836）是功利主義的杰出代表。他們認為最大多數(shù)人的最大幸福這一功利原則應該成為個人行為和政府公共政策的基礎。他們相信，歡樂和痛苦是可以計算的，從而探尋人類福利的量化形式。他們經(jīng)常通過個人自由的更多賦予來探討公共政策的改革。評價：由于功利主義忽視了道德和公正平等等價值問題，因而受到了諸多批評。但對于公共政策分析的發(fā)展有著重要的推動作用，尤其是人類福利的可計算性對成本-收益的方法、對公共政策的效率分析具有重要的指導。4（三）威廉·詹姆斯和約翰·杜威詹姆斯（1842--1910）和杜威（1859--1952）是現(xiàn)代實用主義哲學之父。詹姆斯認為真實是相對于理念而言的，而理念只有通過事件才能成為真實。他深信為了推動人類社會的前進，改進和完善公共政策及其過程是可以做到的。杜威則把實用主義看成是一種社會實踐的方法，一種嘗試并進行學習的形式。他強調民主就是一種調查研究活動，在這種活動中思想得到交流并通過不斷的學習和實踐使社會問題得以解決。公共政策的核心應當是解決實際問題，民主決策則是溝通與實踐的方法。評價：實用主義對于使社會科學各個領域日益關注社會和公共政策的完善具有推動作用。5（四）約翰·羅爾斯和羅伯特·諾齊克羅爾斯（1921--2002）和諾齊克（1938--2002）的爭論構成了有關公共政策分析哲學討論的最重要部分。羅爾斯認為收入上的平等和機會上的均等是非常重要的，強調具有同樣能力的人應當擁有同樣的生活機遇。只有當社會和經(jīng)濟的不平等能夠最大限度地使弱勢群體受益，人們才可能接受差別的存在。諾齊克認為，分配的公平無論在理論上還是在實際生活中都是站不住腳的，是不可行的。他認為公正所處理的問題是人們被賦予了哪些權利，而不是權利行使的結果。他強調個人自由和市場是能夠使社會組織起來實現(xiàn)公正目標的唯一方式。6（五）卡爾·波普爾及其社會零碎工程學說波普爾（1902--1994）英國自然科學家和社會科學哲學家，是批判理性主義的創(chuàng)始人。在方法論方法，培根認為，從事實的觀察中能夠推演出理論和普遍的規(guī)律，波普爾對此提出了質疑。他認為科學的公共政策制定方法，應當基于事實和證據(jù)的積累，而不是邏輯的證明推理過程。更進一步地，波普爾認為“事實是存在于理論之外”的觀點也是令人懷疑的。他強調，問題存在于一個知識的結構中，從而批判了培根等人所堅持的“事實獨立存在，不受現(xiàn)存感覺、價值觀、理論和解決方法的支配”等實證主義觀點。由于知識是永遠不會有終點的，因而所有的理論都是嘗試性的，推測和猜想是知識的本質特征。7

波普爾認為，知識進步有一個過程：嘗試性理論的提出—檢驗—由此出現(xiàn)新的問題—產生新的理論。波普爾把這個過程稱為零碎的社會工程。同時他認為，社會進步并不是大的或整體的變化所帶來的結果，它只是一個嘗試和試錯的循環(huán)，把一些理論稱為終極的真理或知識，對于一個開放的社會來說是很危險的。公共政策分析作為一種解決問題的方法需要注入一種批判的、開放的、試驗的精神。8（六）弗里德里希·A·哈耶克的市場和個人選擇理論哈耶克（1899--1992），對邏輯實證主義的觀點進行了強有力的批判，他認為，邏輯實證主義認為人類的知識是有限的和零碎的，以至于相信國家、政府和官僚體制具有能力收集和處理所有的信息數(shù)據(jù)并能據(jù)此制定政策來干預個人選擇和市場自由功能，這種觀點是錯誤的也是危險的。他強調一個社會不是一個人類設計的產品，而是具有一種自發(fā)的秩序。政府的作用在于確保這種社會中的自發(fā)秩序，國家應把政策目標放在促進個人自由、推動市場自由、加強法治建設和保護市民利益方面。9（七）阿米泰·埃茲奧尼及其公有村社主義公有村社主義者認為，現(xiàn)代社會已分裂為極小的單元，失去了村社感和社會一致性。存在于國家和個人之間的、必不可少的社會組織，在市場化的個人主義思潮影響下，呈現(xiàn)出萎縮趨勢。這些社會組織應當受到保護和重建。村社主義的影響力極大，因為它走的是一條中間路線，既堅持福利國家的有利方面，又堅持了個人自由、家庭和社區(qū)的有利方面。村社主義意味著一個責任鏈：問題附近的個人－家庭—社區(qū)—社會。公共政策分析應當把目標集中在推動那些介于國家和個人之間的組織的發(fā)展上。10（八）哈貝馬斯及其溝通理論哈貝馬斯（1929--）德國著名的社會學家、哲學家、西方馬克思主義的重要代表。他認為，公共政策分析過于強調理性分析的作用，應當在方法上有所轉變，即從一種個人的、主客觀間的推理轉變?yōu)橹饔^間溝通中所形成的推理。他認為推理不是一個客觀的證明或證偽的邏輯過程，而是一個在社會背景下達到知性的過程。11二、決策行為分析

（一）“理想”的決策行為

人的大量行為都是有意圖的，對于人的行為來說，含有大量的決策因素在里頭，是由無數(shù)個細微的小決策構成的。比如，到醫(yī)院求醫(yī)就是如此。12

每一項決策都包含著目標的選擇和有關目標的各種行動；而某個目標，又可能是另一個與此目標有很大區(qū)別的目標的中介，如此類推下去，直到達到一個相對的最終目標為止。

就決策導向最終目標的選取而言，我們把決策稱為“價值判斷”，就決策包含最終目標的實現(xiàn)手段而言，我們把決策稱為稱為“事實判斷”。所謂“價值”是指應當如何而言，而不管其是否具有必然性；而“事實”則是指怎樣而言，而不管其是否含有推測色彩。

13（二）現(xiàn)實的決策行為

在實際的政府決策現(xiàn)實中，決策者所面臨的問題，并非事先按照價值、事實兩類要素區(qū)分停當了的，甚至我們發(fā)現(xiàn)不了價值與事實要素之間的界限。其一般原因有以下幾點：14政府組織的目標（或最終目標），常常用很一般的、模糊的語言來表述，如“公正”、“社會福利”、“權利保護”等。政府組織所設定的目標，又可能僅僅是為了達到更遠大目標而設定的中間目標。有些情況下，價值要素和事實要素還可能組合在同一組織目標當中。如，對于警察局來說，拘捕罪犯是警局的一個行為目標，但在一定程度上，這個目標本身被人們看成是最終目標，也就是說，警局要為拘捕和懲罰犯罪而工作。但是，從另一個角度來講，拘捕罪犯又是保護公民、維護社會治安的一種手段。這在“組織目標置換”的情況下更易出現(xiàn)。15

請大家思考一下，北京市政府為了緩解城市交通擁堵問題，決定修建一條新的街道。那么，新街道修建問題包含哪些價值因素和事實因素呢？16一般來說，要考慮以下問題：要確定街道設計方案（因為該方案的設計是應該達到什么樣目標的選擇，因而是價值因素）要確定街道設計方案同北京市區(qū)規(guī)劃的關系要確定街道設計同北京市文物保護和古都風貌之間的關系要確定工程資金的籌措辦法要確定施工單位，是利用發(fā)包，還是由政府組織力量實施要確定這項工程同可能的后續(xù)工程（如公用管道設施的鋪設）的關系自然環(huán)境問題……17

上述這些問題中，價值因素和事實因素都是混雜在一起的。我們可以通過分析，大體上可以得出以下價值因素：交通運輸?shù)难杆?、便利、以及行人的方便交通安全程度新街道布局對其他產業(yè)的影響，如對房地產價格的影響筑路費用納稅人的費用分攤18

另一方面，就實現(xiàn)上述價值的具體措施而言，決策必須依據(jù)事實因素：各種鋪路材料的相對平整度、性能和價格從費用和交通便利的角度看，不同路線的相對優(yōu)缺點不同的籌資辦法的總費用和費用分攤19三、事實因素和價值因素的區(qū)別事實因素可以通過檢驗來確定其真?zhèn)危鴥r值因素則不能判定其真?zhèn)问聦嵰蛩乜梢杂谜_或錯誤來進行描述，而價值因素可以用好或壞來進行判定價值因素不能完全轉化為事實因素，也就是說無法從價值命題來推出事實命題；但是可以從事實命題推導出價值命題由于決策包含著價值因素，所以我們不能在客觀上說決策正確與否，而只能就其所包含的事實因素來說決策是否正確在事實要素中，由于我們無法事先確定其真?zhèn)?，所以就需要用判?0資料：“一慢二看三通過”？北京的環(huán)路上基本上都有限速行使的標志，可是見不到限低速行使的牌子，我們似乎都有一個心照不宣的認識，那就是“一慢二看三通過”，但這種認識值得商榷。一位曾在美國考過駕照的中國留學生講，他考試時遇到過一道題，此前所有參加考試的中國人都答錯了。這個題是：在你行駛在高速路上時，你是選擇按路標的速度標行駛呢，還是尾隨前車？所有的中國人都答：按路標走，因為這是標識高速我們的，是一個法規(guī)！其實正確答案是尾隨前車走，前車快你就快，前車慢你就慢。21四、對決策進行評價從上我們可以看出，從嚴格意義上講，對政府官員的決策，是不能用科學方法來評價的。那么，決策問題就不能有科學成分在里邊嗎？回答是：斷言任何決策均含有價值因素，并不是要斷言任何決策僅含有價值因素，除此之外，尚含有事實要素，我們完全可以對事實要素進行科學方法的分析。22

請看這樣的例子：美國陸軍《步兵野戰(zhàn)手冊》里有這樣的一段話，“奇襲是成功地進行攻擊的實質性因素。戰(zhàn)役無論大小，都應當謀求奇襲效果。步兵要靠攻擊時間、攻擊地點和兵力部署的保密，行動的迅捷，對敵軍的迷惑，成規(guī)的破除等方法，來產生奇襲效果?！?3我們可以對這段話劃分以下三層意思：應當成功地進行奇襲只有在奇襲的條件下，攻擊才是成功的奇襲的條件是保守攻擊時間、地點等機密24

在這三層意思當中，第一句是價值論斷，而后兩句都是事實性陳述。進行攻擊的決策包含著價值要素和事實要素這兩個方面。秘密部署軍隊是為了進行襲擊，襲擊是為了成功地進行攻擊。25

我們可以在事實要素的意義上判斷決策的正確性：即為了實現(xiàn)目標而判斷所采取的措施是否恰當。這樣在政府決策中，我們常把作為目標的價值要素看成是判斷事實要素是否正確的一個常用的標準。至于目標我們只能進行主觀意義上的好壞評價，而無法做出正確與否的客觀上的判斷。26

當我們對政府決策進行評價時，在決策意圖要實現(xiàn)的目標已經(jīng)確定的情況下，我們就可以判斷決策是否正確。當決策目標產生變化時，也就意味著對決策正確與否進行判定時的變化。嚴格地說，被評價的東西并不是決策本身，而是決策中的事實判斷。27討論：對“富人”“名人”超生實施重罰近日，國家計生委聲稱，對那些違反計劃生育政策進行超生的富人和名人要實施重罰，而且不能參與社會評獎活動。引起了社會的廣泛關注，對此你有何看法，牽涉到那些價值判斷問題？28討論：“女人該不該回家”？隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，一些富裕地區(qū)的女性回家做家庭主婦的現(xiàn)象日趨增多。100年前，女性們曾為走出家庭、踏足男性社會而努力斗爭；100年后，一些女性卻告別日益緊張的職場，重回家庭享受生活的溫馨。于是，家庭與職業(yè)似乎又成為了魚和熊掌，哪樣更符合女性理想中的幸福成為了社會爭論的熱點問題。全國兩會期間就有代表提議：女性應該回家！支持者認為：男女在生理上客觀地存在著差異，合理的社會分工是社會進步的表現(xiàn)。反駁者則認為：婦女好不容易走出家庭，現(xiàn)在又要“回家”，不符合社會發(fā)展的趨勢，而且對婦女經(jīng)濟地位的獨立也不利。29資料：中消協(xié)揭露醫(yī)療十大問題，治感冒花費能差三百倍近日，中消協(xié)公布的醫(yī)療服務消費體察活動報告中，揭露出部分醫(yī)院醫(yī)療服務存在的十大問題。同病不同價費用差別大醫(yī)院藥品價格多高于藥店導診不完善找醫(yī)生費事問診不細致上來就化驗程序不規(guī)范盲目開處方不看病就開藥違法治療潦草處方患者看不明白一個感冒得問診多科室醫(yī)療檢驗結果互不相認節(jié)假日看病比平時難

30五、價值要素的意義價值要素是廣泛存在的，這是因為我們常常根據(jù)事實要素推導出價值命題來。如在上述的例子當中，我們可以推導出“我們應當保守攻擊時間和地點應當保密”這樣的價值命題來。由于價值要素是事實要素是否正確的標準，所以價值要素有助于合理的公共政策的制定和評估工作。這主要表現(xiàn)為下面兩個方面：31被設置為決策目標的價值要素必須是明確的，必須明確到足以評價它們在何種情況下的實現(xiàn)程度的地步必須能判斷特定行動方案實現(xiàn)目標的可能性

要達到以上兩點，公共政策的目標應當是：第一，目標是可衡量或可測量的第二，必須指明所要完成的具體結果第三，在現(xiàn)有條件下，目標是可達到的第四，指明完成目標的時間界限第五，指明負責政策執(zhí)行的機構及其權限32資料：教育的目標是什么？

——馬加爵事件的反思大學不只是傳授專業(yè)知識的地方，而且也是培養(yǎng)學生健康人格和心理的地方。人們隱約記得，1990年，中國留美學生盧剛，因留校問題和研究基金之爭，持槍在校園內殺害了自己的同學、同胞和師長后自殺。現(xiàn)今，馬加爵事件使國人不得不又一次反思，教育的目的到底是什么？2004年2月23日，昆明市公安局在云南某大學一宿舍的柜子內共發(fā)現(xiàn)了4具被鈍器擊打致死的男性尸體，同時同宿舍的學生馬加爵也不見了。經(jīng)公安機關調查，馬加爵有重大嫌疑。3月15日，馬加爵被警方抓獲，后馬加爵坦然承認，云南大學被殺的四人都是自己的同學，平時關系很好，但打牌時曾經(jīng)吵過架，于是一天就殺掉一個。33

近日，陜西省山陽警方破獲系列入室搶劫案，5名涉案人員被抓，除一人剛滿18周歲外，其余均為8到14歲的在校學生。他們?yōu)樘颖艽驌?，在做案時，用自己隨身佩帶的紅領巾蒙面實施搶劫。34雷鋒是誰？

《都市時報》在3月5日（雷鋒日）前調查，昆明市一半中小學生不知道雷鋒是誰。，“你知道3月5日是什么日子？”絕大多數(shù)被訪者一臉愕然，答案也是五花八門，有的說是“世界環(huán)保日”，有的說是“植樹節(jié)”，看見調查表下面有雷鋒的字樣，也有反應快的人說是“雷鋒的生日”，也有人說是“雷鋒犧牲的日子”。在記者的提醒下，大約三分之一的被訪者想到了“雷鋒日”，也有近三分之一在記者的再三暗示下，仍然搖頭。調查中，關于“雷鋒是做什么的”，出現(xiàn)了一些千奇百怪的答案，有人說是“紅軍”，也有人說是打鬼子的，還有人說是雷鋒是“雜務員”。一名小學生在被問到雷鋒是哪里人時，竟然脫口而出“雷鋒是東北人”，究其原因，緣自于電視劇“咱東北人都是活雷鋒”！35資料：教育部07年保送生政策近日，高校07年保送生政策陸續(xù)出臺，對于保送生的條件，教育部明確規(guī)定，六類學生有保送資格：被評為省級優(yōu)秀學生者。在全國中學生學科奧林匹克競賽全國決賽（包括：中國數(shù)學奧林匹克、全國中學生物理競賽決賽、全國高中學生化學競賽、全國青少年信息學奧林匹克競賽、全國中學生生物學競賽）中獲得一、二、三等獎者。全國中學生學科奧林匹克競賽省賽區(qū)競賽（包括：全國高中數(shù)學聯(lián)賽、全國中學生物理競賽省級賽區(qū)、全國高中學生化學競賽省級賽區(qū)、全國青少年信息學奧林匹克聯(lián)賽、全國中學生生物學聯(lián)賽）中獲得一等獎者。

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