城市與環(huán)境規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原由

城市與環(huán)境規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原由

1引言

我國現(xiàn)行規(guī)劃體系下，各規(guī)劃之間在許多方面還存在著相互不全都、脫節(jié)甚至沖突的狀況，給規(guī)劃的審批、治理和實(shí)施工作帶來諸多不便。要解決這類問題，必需全面系統(tǒng)地熟悉各規(guī)劃之間的關(guān)系。本文以環(huán)境規(guī)劃和城市規(guī)劃為論證典型，從它們的編制體系、功能與內(nèi)容、主導(dǎo)部門、行政運(yùn)作、編制技術(shù)方法等方面來分析兩規(guī)的不協(xié)調(diào)的緣由。

2規(guī)劃體系不同，無空間規(guī)劃統(tǒng)籌

與國外成熟的規(guī)劃體系相比，我國無空間規(guī)劃作為統(tǒng)籌，來綜合統(tǒng)籌區(qū)域的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)進(jìn)展。而環(huán)境規(guī)劃、城市規(guī)劃作為兩種有相互聯(lián)系的專項(xiàng)規(guī)劃，有各自的規(guī)劃法規(guī)體系、規(guī)劃行政體系、規(guī)劃實(shí)施體系，由于規(guī)劃定位、規(guī)劃對象、規(guī)劃依據(jù)、主導(dǎo)部門、時(shí)空特征、規(guī)劃范圍、編制方法和技術(shù)手段等方面千差萬別，因此在無統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃的前提下，兩規(guī)之間無相互協(xié)調(diào)的強(qiáng)制性因素的掌握，造成實(shí)際的規(guī)劃執(zhí)行過程中，城市規(guī)劃的執(zhí)行往往忽視了對環(huán)境的影響，而環(huán)境規(guī)劃由于體系不完善，缺乏執(zhí)行力度特殊是無強(qiáng)制性指標(biāo)來掌握城市的進(jìn)展建立行為，致使環(huán)境規(guī)劃所設(shè)置的各種環(huán)境愛護(hù)指標(biāo)在城市規(guī)劃中重視不夠，規(guī)劃方案缺乏對環(huán)境因素的綜合分析考慮，往往以地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展及產(chǎn)業(yè)需求為首要目標(biāo)來確定土地的空間布局，這樣的方案很簡單忽視對地區(qū)生態(tài)環(huán)境的愛護(hù)，因此也從一方面加劇了先進(jìn)展后治理的城市進(jìn)展逆境。

3編制中的不協(xié)調(diào)

3．1動(dòng)身點(diǎn)和目的不同

城市規(guī)劃的主要目的是:統(tǒng)籌安排城市各類用地及空間資源，綜合部署各項(xiàng)建立，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)進(jìn)展。它側(cè)重于規(guī)劃的過程，它的結(jié)果只是一種猜測，強(qiáng)調(diào)的是為到達(dá)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)展的階段性目標(biāo)而進(jìn)展的調(diào)控過程。環(huán)境愛護(hù)規(guī)劃的目的在于遵循生態(tài)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，主動(dòng)調(diào)控人類自身的活動(dòng)，使人和自然到達(dá)和諧相處，從而愛護(hù)人類賴以生存得根底--環(huán)境。

3．2規(guī)劃功能與內(nèi)容

環(huán)境規(guī)劃的功能在于:促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)進(jìn)展;保障環(huán)境愛護(hù)活動(dòng)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)展規(guī)劃;合理安排排污削減量,約束排污者的行為;以最小的投資獵取最正確的環(huán)境效益;實(shí)行環(huán)境目標(biāo)治理的根本依據(jù)。因此，環(huán)境規(guī)劃更側(cè)重于污染防治和生態(tài)愛護(hù)與建立。

3．3編制主導(dǎo)部門不同，在編制過程中缺乏有效連接

從規(guī)劃編制程序方面看,環(huán)境規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的程序有很多相像相通之處,都大致要經(jīng)過任務(wù)下達(dá)、大綱(綱要)編寫、大綱(綱要)審批(審查)、規(guī)劃編制、規(guī)劃審批(審查)幾個(gè)階段,并且在正式確定規(guī)劃方案之前都要進(jìn)展調(diào)查討論,把握大量的第一手資料,確定規(guī)劃方案時(shí)都可能需要對若干不同方案進(jìn)展優(yōu)選優(yōu)化;整個(gè)規(guī)劃從預(yù)備、編制到審批、實(shí)施及治理,都是一個(gè)動(dòng)態(tài)追蹤的進(jìn)展過程。但是，不同規(guī)劃的編制主導(dǎo)部門有著巨大的差異，城市規(guī)劃編制的行政主導(dǎo)部門是規(guī)劃行政部門，而環(huán)境規(guī)劃則相應(yīng)的由環(huán)保行政主管部門擔(dān)當(dāng)較多的任務(wù)，發(fā)揮較大的作用。此外，在城市規(guī)劃和環(huán)境規(guī)劃的編制、審批和治理過程中，市、縣、鎮(zhèn)的人民政府及其規(guī)劃行政主管部門擔(dān)當(dāng)組織協(xié)調(diào)任務(wù)較多，作用較大。在現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置下，不同的規(guī)劃分別由不同的部門編制，他們在行政上是同級單位，其工作均在各自的行政體系內(nèi)完成，在規(guī)劃編制過程中均承受各自上級行政部門的指導(dǎo)與監(jiān)視。在這種相對封閉的空間內(nèi)，使得各部門之間缺乏有效溝通，由于長期各自行事，使得溝通本錢日益加大。這種體制和工作安排上的不盡合理，造成了不同部門在實(shí)際工作中的博弈行為。

4實(shí)施中的不協(xié)調(diào)

4.1“兩規(guī)“成熟度有差異

在我國，城市規(guī)劃產(chǎn)生較早，在長期的規(guī)劃實(shí)踐中，積存了肯定的閱歷，汲取和借鑒了國內(nèi)外很多優(yōu)秀的城市規(guī)劃理論和方法，規(guī)劃編制較為成熟，規(guī)劃的科學(xué)性與可操作性也較強(qiáng)。在法律法規(guī)方面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等都相當(dāng)完善，對制定、實(shí)施規(guī)劃、和對違法者應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任等方面均由明確規(guī)定。相比之下，環(huán)境規(guī)劃在實(shí)施中暴露了很多問題，將有待完善。

4.2行政運(yùn)作有差異

城市規(guī)劃的行政運(yùn)作部門為規(guī)劃行政主管部門，環(huán)境規(guī)劃的行政運(yùn)作部門為環(huán)保行政主管部門。雖然在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中將環(huán)境愛護(hù)作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，但在下一層次的規(guī)劃即掌握性具體規(guī)劃階段沒有將環(huán)境愛護(hù)作為強(qiáng)制性內(nèi)容納入日常的規(guī)劃治理工作中，因此不利于環(huán)境愛護(hù)規(guī)劃目標(biāo)的落地。而環(huán)境規(guī)劃及建立工程環(huán)境影響評價(jià)，也經(jīng)常讓位于經(jīng)濟(jì)進(jìn)展建立，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

4.3地方政府對兩規(guī)的偏好和熟悉水平

不同，影響兩規(guī)協(xié)調(diào)實(shí)施城市規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃雖然均是由地方政府組織，但是地方政府為追求政績、地方經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展速度和規(guī)模、解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)等，往往無視生態(tài)環(huán)境影響因素，熱衷于爭取更大的建立用地規(guī)模與指標(biāo)，迎合各項(xiàng)建立工程的用地需求，有不斷侵蝕生態(tài)環(huán)境愛護(hù)用地、擴(kuò)大城市建立用地規(guī)模的傾向。再加上地方長官中普遍有重視城市規(guī)劃、輕環(huán)境規(guī)劃的觀念，如此導(dǎo)致了城市規(guī)劃隨著地方政府的意圖而不斷的調(diào)整以滿意城市化進(jìn)程不斷加快以及經(jīng)濟(jì)快速增長的需求，如此則更弱化了環(huán)境規(guī)劃對城市進(jìn)展規(guī)模的掌握作用。

5技術(shù)細(xì)節(jié)的不協(xié)調(diào)

5.1人口猜測方法和統(tǒng)計(jì)口徑差異

將來人口規(guī)模是城市規(guī)劃確定城市建立用地總規(guī)模、城市功能分區(qū)的最根本的依據(jù)之一，也為環(huán)境規(guī)劃中生態(tài)環(huán)境建立總體目標(biāo)確實(shí)定、生態(tài)功能區(qū)劃、指標(biāo)體系確實(shí)定及各項(xiàng)生態(tài)專項(xiàng)規(guī)劃的編制供應(yīng)重要的參考依據(jù)。人口猜測是否科學(xué)精確，直接關(guān)系到規(guī)劃方案是否合理和有用。

5.2規(guī)劃基期及基數(shù)差異

城市規(guī)劃的規(guī)劃期限一般是由編制規(guī)劃的政府部門依據(jù)城市的進(jìn)展條件、進(jìn)展趨勢等自行確定。規(guī)劃期限一般是10年。環(huán)境規(guī)劃一般以5年為規(guī)劃周期，或以10年、20年設(shè)定遠(yuǎn)景目標(biāo)年。從我國目前的狀況來看，許多城市由于國家強(qiáng)調(diào)需要什么規(guī)劃就做什么規(guī)劃，不同規(guī)劃之間先做其中一個(gè)規(guī)劃，過幾年，再做其他一個(gè)規(guī)劃，不是同時(shí)綻開，導(dǎo)致不同規(guī)劃的基準(zhǔn)年和目標(biāo)年不全都?，F(xiàn)實(shí)是動(dòng)態(tài)進(jìn)展變化的，不一樣的基準(zhǔn)年，猜測所用到的數(shù)據(jù)和模型等可能發(fā)生了變化，現(xiàn)實(shí)狀況也發(fā)生了變化，這些對規(guī)劃猜測都有影響，再加上規(guī)劃期限不全都，不同規(guī)劃猜測的數(shù)據(jù)有可能不能對比，導(dǎo)致兩規(guī)劃之間無法相互參考和指導(dǎo)。

6結(jié)語

城市規(guī)劃是依據(jù)肯定時(shí)期城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)展目標(biāo)，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和進(jìn)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間功能布局及