國有企業(yè)贏利行使收益權(quán)

國有企業(yè)贏利行使收益權(quán)

一、政府作為國家的代表對國有企業(yè)的贏利固然地享有收益權(quán)

當(dāng)今世界，無論是東方或是西方，無論是興旺國家還是進展中國家都程度不同地保有肯定規(guī)模和數(shù)量的國有企業(yè)，國有企業(yè)在其經(jīng)濟中都發(fā)揮著程度不同的作用。國有企業(yè)在經(jīng)濟中是一種客觀存在。在市場經(jīng)濟中，與非國有企業(yè)相比，國有企業(yè)具有兩重性：營利性和社會性。國有企業(yè)的兩重性打算了它必需具有雙重的功能：營利功能和社會功能。國有企業(yè)的營利性和營利功能首先源于企業(yè)作為經(jīng)濟人的自然本能。其次，國有企業(yè)的營利性和營利功能還打算于企業(yè)的性質(zhì)。同其他非國有的一般企業(yè)一樣，作為市場競爭主體，國有企業(yè)也要通過自己的生產(chǎn)經(jīng)營活動，向市場供應(yīng)產(chǎn)品和效勞，并努力實現(xiàn)利潤最大化或?qū)崿F(xiàn)本錢最小化。但是，國有企業(yè)還必需具有特別的社會性質(zhì)和社會功能。從根本上說，這源于市場經(jīng)濟本身進展的需要。市場失靈和市場功能缺陷的存在說明，單純依靠市場機制的作用是無法使市場經(jīng)濟正常運行的。為了克制市場失靈和彌合市場功能缺陷，客觀上需要政府對經(jīng)濟運行進展適當(dāng)干預(yù)。一般來說，政府干預(yù)經(jīng)濟運行的方式有兩種：一是運用經(jīng)濟政策進展干預(yù)；二是組建國有企業(yè)。其中，由政府投資組建國有企業(yè)是一種重要的選擇，這種選擇在某些行業(yè)、某些領(lǐng)域和很多場合都是不行替代的。在此狀況下，由政府擁有或?qū)嶋H掌握的國有企業(yè)，除具有一般的營利功能外，也就自然而然地具有了非營利的社會功能。假如國有企業(yè)丟失了這種功能，僅僅依靠政府實行財政和貨幣政策來干預(yù)經(jīng)濟運行，是難以克制市場失靈和彌合市場功能缺陷的。這是全部市場經(jīng)濟國家都普遍存在國有企業(yè)的重要緣由。不過，我國和西方國家在國有企業(yè)的設(shè)立動機上存在差異。在西方資本主義國家，國有企業(yè)主要是國家調(diào)整與掌握經(jīng)濟的一個根本工具。在中國，國有企業(yè)本質(zhì)上是社會主義公有制的主要實現(xiàn)形式，是國家引導(dǎo)、推動、調(diào)控經(jīng)濟和促進社會進展的根本力氣，是實現(xiàn)廣闊群眾共同利益和共同富有的重要保證。因此，中國的國有企業(yè)除了要完成經(jīng)濟調(diào)控功能外，還要完成確保社會主義公有制屬性和確保共同富有的贏利任務(wù)，即要求它不斷提高經(jīng)濟效益和勞動生產(chǎn)率，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。所以說，中國的國有企業(yè)具有特別性，這種特別性使得它擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任比外資企業(yè)、民營企業(yè)有著更高層次的標(biāo)準(zhǔn)，就是一為國家，二為社會，三為員工。也就是說，中國的國有企業(yè)作為國有的經(jīng)濟組織，要擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟責(zé)任、政治責(zé)任和社會責(zé)任。

在我國，國有企業(yè)是指企業(yè)全部資產(chǎn)歸國家全部，并根據(jù)《全民全部制經(jīng)營責(zé)任制條例》、《中華人民共和國企業(yè)法人登記治理條例》規(guī)定的程序登記注冊的非公司制的企業(yè)法人或經(jīng)濟組織。不包括有限責(zé)任公司中的國有獨資公司。從法律上看，我國國有企業(yè)的財產(chǎn)全部權(quán)歸屬特別明確，即國家代表全體人民行使全部權(quán)。但從實踐的角度看，對全民財產(chǎn)有可能并且實際行使權(quán)利的是政府，所以說，國有企業(yè)實質(zhì)上是政府企業(yè)。正由于如此，世界銀行將國有企業(yè)定義為：國有企業(yè)是指政府(包括政府部門)擁有的或(不管通過什么方式和途徑)實際掌握的經(jīng)濟實體。于是，“全民——國家——企業(yè)”這種根本的托付關(guān)系就演化為“全民——政府——企業(yè)”這種托付關(guān)系。這說明，全民全部制或國家全部制實際上已經(jīng)異化為政府全部制，政府是全民財產(chǎn)事實上的全部者。既然代表國家的政府成了國有企業(yè)的事實產(chǎn)權(quán)人，那么，政府就應(yīng)當(dāng)代表國家對國有企業(yè)的贏利享有收益權(quán)。理由有二：第一，政府既然是國有企業(yè)的投資人和事實上的產(chǎn)權(quán)人，政府對國有企業(yè)的贏利行使收益權(quán)就是它的應(yīng)有權(quán)利和責(zé)任；其次，我國的國有企業(yè)肩負(fù)著引導(dǎo)、推動、調(diào)控經(jīng)濟、促進社會進展和實現(xiàn)廣闊人民群眾利益及共同富有的重任，而這一重任的實現(xiàn)要求政府必需對國有企業(yè)的贏利行使收益權(quán)，否則，就是失職。

二、政府尚未能代表國家對國有企業(yè)的贏利行使收益權(quán)

從1999年開頭，我國的國有企業(yè)利潤始終在快速增長，1998年全國的國企實現(xiàn)利潤僅為213.7億元，1999年猛增到1145.8億元，2023、2023、2023和2023年分別到達3786.3、4769.4、7368.8和9047.2億元。2023年159家中心企業(yè)實現(xiàn)利潤7546.9億元，同比增長18.2%，1031家省市級國有企業(yè)實現(xiàn)利潤2097.2億元，同比增長38%。2023年國有企業(yè)共計實現(xiàn)利潤超過9600億元。這些利潤去哪里了?國有企業(yè)是國家的、人民的，因此，它們所獲得的盈利都應(yīng)當(dāng)用來為人民謀利益。所以，國企應(yīng)當(dāng)向國家分紅。但是，從1994年的財稅改革起，國有企業(yè)就沒有向國家財政上交利潤，其依據(jù)是1993年底頒發(fā)、1994年實施的《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政治理體制的打算》。依據(jù)打算，“作為過渡措施，近期可依據(jù)詳細(xì)狀況，對1993年以前注冊的多數(shù)國有全資老企業(yè)實行稅后利潤不上交”的方法。但實施的結(jié)果卻是全部國有企業(yè)和其他非國有企業(yè)一樣只繳納稅金，所得利潤不上交國家作為財政收入。既然國有企業(yè)的利潤沒有向國家分紅，則所獲利潤就是變成了全部者權(quán)益留在企業(yè)里。那么，國有企業(yè)將這么多的錢用到哪里去了呢?除了用作流淌資金、支付非國有股東股息和新增投資外，消失了“內(nèi)部人掌握”現(xiàn)象，表現(xiàn)為將利潤隱蔽或以工資福利及獎金等形式安排，導(dǎo)致社會收入差距過大。依據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)字，電力、電信、金融、保險、水電氣供給等行業(yè)的平均工資是其他行業(yè)職工平均工資的2-3倍，假如加上工資外收入和福利待遇，實際收入差距可能在5-10倍之間。

“十六大”后，國企改革提倡“三分開”：政資分開、政企分開、利稅分開。在利稅分開的前提下，必需堅持“誰投資、誰受益”的原則。其他投資者的收益都很清晰，非國有的、外企的利潤都要拿走，問題就集中在國有企業(yè)、國有投資這塊。國有企業(yè)的投資利潤在利稅分開的狀況下，也要像其他投資人一樣，讓出資人享受一局部權(quán)益。國資委討論中心副主任彭建國曾指出，在國家尚未建立國有資本收益收繳制度的狀況下，企業(yè)擁有國有資本收益自由支配權(quán)。效益好的企業(yè)職工收入不斷膨脹，而困難企業(yè)的職工收入下降，由此產(chǎn)生了企業(yè)內(nèi)局部配秩序混亂的弊端，日益導(dǎo)致社會安排不公，并積重難返。局部國企的巨額利潤結(jié)余，全部由國有企業(yè)自主支配，存在著很大的隨便性，企業(yè)把握的預(yù)算外資金簡單亂投亂花，因決策失誤造成的極大鋪張、損失和各種形式流失的現(xiàn)象時有發(fā)生。

熟悉到這一問題嚴(yán)峻性的李榮融曾公開表示：“國資委最大的權(quán)沒有落實，就是收益權(quán)。由于出資人最重要的權(quán)是收益權(quán)?！边@充分說明政府尚未代表國家對國有企業(yè)的贏利行使收益權(quán)。這種做法帶來了以下危害：

第一，使國有企業(yè)的國有性質(zhì)名不符實。依據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，資產(chǎn)全部者取得或占有資產(chǎn)收益，產(chǎn)權(quán)人怎樣占有資產(chǎn)，就應(yīng)怎樣占有收益。依據(jù)我國憲法，國有企業(yè)是全民占有的公共財產(chǎn)，那么，國有企業(yè)制造的利潤也應(yīng)當(dāng)由人民群眾共同擁有。所以說，國有企業(yè)獨占利潤的做法使其國有性質(zhì)名不符實。

其次，造成國家應(yīng)得財政收入的流失。我國推行的是社會主義市場經(jīng)濟體制，國家投資組建了數(shù)目眾多的國有企業(yè)，主要目的之一就是要求它們?yōu)閲抑圃熵攲殻黾訃业呢斦杖?。國有企業(yè)把應(yīng)上繳國家的利潤留在企業(yè)里，自然就造成了國家應(yīng)得財政收入的流失。

第三，給國家的宏觀經(jīng)濟調(diào)控造成了較大的負(fù)面影響。既然國有企業(yè)利潤沒有向國家分紅，主要去向就是轉(zhuǎn)為全部者權(quán)益留在企業(yè)里，用作新增投資。以中國石油自然氣集團公司為例，從2023-2023年，4年的凈利潤合計為954億元，但2023年的固定資產(chǎn)卻比2023年增加了934億，這就說明白大局部的利潤轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)投資。國有企業(yè)占全社會固定資產(chǎn)投資總額的投資比例始終相當(dāng)高，1995年占54.4%，2023年是50.1%，均超過一半。2023-2023年分別是47.3%、43.4%、39%和35.5%，雖然未過半，但仍占比例最大。2023年全社會固定資產(chǎn)投資88604億元中，城鎮(zhèn)投資75096億元，其中，國有及國有控股投資占53.3%，占全社會固定資產(chǎn)投資的45.2%。2023年1-7月，我國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資實際完成44770億元，其中國有及國有控股占46.6%?？梢姡@兩年國有及國有控股的固定資產(chǎn)投資正在膨脹。國有企業(yè)存在的行業(yè)，一般是政府頻頻干預(yù)治理及限制準(zhǔn)入的行業(yè)。一方面，這些行業(yè)內(nèi)的國有企業(yè)不能對需求作出積極而正確的反響；另一方面，這些行業(yè)大多處在行政性壟斷之下，行業(yè)外的能夠作出積極反響的投資者難以進入。每當(dāng)宏觀經(jīng)濟增長速度加快后，消失能源、原材料、交通運輸?shù)雀桩a(chǎn)業(yè)的“瓶頸”，而由于投資缺乏產(chǎn)權(quán)約束，往往導(dǎo)致過度投資。由此形成“短缺——加大投資——過剩——壓縮投資——再短缺”的惡性循環(huán)，是周期性經(jīng)濟過熱和經(jīng)濟波動的重要緣由。

第四，加劇了社會安排的不公。國有企業(yè)制造的利潤沒有向國家分紅，而是留在企業(yè)里由企業(yè)自由支配。數(shù)目浩大的利潤，除了用作流淌資金、支付非國有股東股息和新增投資外，就是用來供企業(yè)高級治理層揮霍和為企業(yè)職工濫發(fā)獎金和福利，過度地拉大了贏利國有企業(yè)職工和其他社會成員收入的差距，加劇了社會安排的不公。

三、政府代表國家對國有企業(yè)贏利行使收益權(quán)的模式選擇據(jù)了解，國資委正在起草的“中心企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度”，將使得中心企業(yè)不再能“獨享”一年6000多億元的利潤，而要開頭向國家這個出資人上繳收益。目前國資委正積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門抓緊討論詳細(xì)方案，有望年內(nèi)出臺。北京、上海、深圳等地已開頭進展國有資本經(jīng)營預(yù)算試點，其中北京市對所出資企業(yè)的收益收繳工作已全面推開。這說明政府已經(jīng)打算將代表國家對國有企業(yè)的贏利行使收益權(quán)。接下來要解決的問題是應(yīng)由誰代表國家行使收益權(quán)?怎樣行使收益權(quán)?收上來的紅利應(yīng)如何正確使用?

(一)國資委代表國家行使收益權(quán)比擬適宜。由誰代表國家行使收益權(quán)?理論界和實務(wù)界主要存在兩種觀點：一種觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由財政部代表國家行使收益權(quán)；另一種觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由國資委代表國家行使收益權(quán)。筆者贊成其次種觀點。國資委的應(yīng)然性質(zhì)是代表政府履行出資人職責(zé)，簡潔地說，就是所出資企業(yè)的股東。2023年5月13日公布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)視治理暫行條例》第12規(guī)定：“國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)視治理機構(gòu)是代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)視治理企業(yè)國有資產(chǎn)的直屬特設(shè)機構(gòu)?！蓖瑫r規(guī)定“國有資產(chǎn)監(jiān)視治理機構(gòu)不行使政府的社會公共治理職能”?！稐l例》從宏觀上明確了國資委作為國有資產(chǎn)出資人的地位和特征，強調(diào)國資委作為國有股權(quán)的代表機構(gòu)對國有企業(yè)行使出資人擁有的權(quán)利，追求出資收益的最大化。這一規(guī)定說明國家對國有資產(chǎn)的治理不是行政治理，國資委對國有企業(yè)的治理權(quán)僅限于出資人權(quán)利的制度追求。因此，國資委應(yīng)是代表國家對國有企業(yè)的贏利行使收益權(quán)的適宜人選。

(二)國資委應(yīng)依據(jù)國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)章來行使收益權(quán)。國有資本經(jīng)營預(yù)算是反映政府作為出資人以資本全部者身份取得的收入和用于資本性支出的預(yù)算，是對政府在一個財政年度內(nèi)經(jīng)營性國有資本收支活動進展價值治理和安排的工具，它反映的是國有資本全部者與國有資本經(jīng)營者之間的收益安排和再投資關(guān)系。國有資本經(jīng)營預(yù)算的功能就是要通過規(guī)劃，反映和監(jiān)視國有資產(chǎn)治理機構(gòu)履行出資人職責(zé)的活動，以實現(xiàn)國有資本的保值增值，推動經(jīng)濟構(gòu)造戰(zhàn)略性調(diào)整與國有企業(yè)的根本性重組，確保國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置，并效勞于政府的社會和經(jīng)濟治理的總體目標(biāo)。國有資本經(jīng)營預(yù)算最能表達政府的國有資本全部者職能，其安排主體是作為資本全部者代表的政府，它以國有資本的宏觀經(jīng)營并取得宏觀經(jīng)濟效益為安排目的，以資本全部權(quán)為安排依據(jù)，并以競爭性市場為其活動范圍，其收支內(nèi)容根本上是圍圍著對經(jīng)營性國有資產(chǎn)進展價值治理和安排形成的，因而國有資本預(yù)算是經(jīng)營型預(yù)算。國資委行使收益權(quán)的依據(jù)應(yīng)當(dāng)是國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，因此，我國應(yīng)盡快出臺國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)章?，F(xiàn)在的問題是國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)由誰來編制?是財政部門，還是國資委?財政部和國資委爭辯了很久，現(xiàn)已初步達成全都，由財政部負(fù)責(zé)編制總的國有資本經(jīng)營預(yù)算，國資委負(fù)責(zé)編制166戶中心企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算。筆者的觀點是國有資本經(jīng)營預(yù)算制度應(yīng)作為整個財政預(yù)算的一個子系統(tǒng)，在財政部門的指導(dǎo)下，由國資委負(fù)責(zé)制定，并與財政部門制定的公共財政預(yù)算一起提交每年的人大會議審議，通過后，交國資委執(zhí)行。

(三)收上來的紅利應(yīng)由財政部門和國資委根據(jù)全國人大常委會制定的規(guī)章來打算其用途。收上來的紅利應(yīng)如何正確使用?這是政府代表國家對國有企業(yè)贏利行使收益權(quán)最終要解決的關(guān)鍵性問題。大多數(shù)學(xué)者的觀點是國資委收取的國有企業(yè)紅利應(yīng)當(dāng)上繳給財政部，納入總的預(yù)算程序。正如人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長楊瑞龍所說：“這筆資金的最終歸屬應(yīng)當(dāng)是國家，而國家的代表是財政部。在紅利交到財政部后，財政部可以成立一個像國家投資基金一樣的公共基金委員會，建立特地的條例，規(guī)定投資只能用于公共領(lǐng)域，比方社會保障等。在這個公共基金委員會，國資委可以派代表，財政部和相關(guān)的勞動社會保障部等類似機構(gòu)也可以派代表，打算怎樣用這個錢?！眹Y委討論中心企業(yè)部部長王志鋼認(rèn)為：“國企上繳的紅利，應(yīng)先交給國資委，固然這個錢收過來之后，肯定要國家用，國家怎么用，要有一個合理的劃分。但不要把國有資本