戶籍制度論文：戶籍制度下土地承包經(jīng)營權(quán)人在土地征收時的權(quán)益保障

戶籍制度論文：戶籍制度下土地承包經(jīng)營權(quán)人在土地征收時的權(quán)益保障[摘要]隨著社會的發(fā)展和戶籍制度的改革,越來越多的農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍,由此就出現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的享有者并非農(nóng)業(yè)戶籍的現(xiàn)象。在征地時,這部分人員將不能得到補(bǔ)償安置。本文以重慶市為例,試圖從現(xiàn)行戶籍制度改革、征地補(bǔ)償安置制度與保障土地承包經(jīng)營權(quán)人在土地征收時的權(quán)益的矛盾進(jìn)行分析,從而提出征地補(bǔ)償安置對象認(rèn)定方式的合理建議,以期對征地補(bǔ)償安置制度的完善有所裨益。[關(guān)鍵詞]戶籍制度改革;土地征收補(bǔ)償制度;土地承包經(jīng)營權(quán)人權(quán)益保護(hù)自古以來,我國的戶籍制度與土地制度都有著密切的關(guān)聯(lián)。戶籍是分配土地的依據(jù),也是政府征收賦稅和徭役的基礎(chǔ)。隨著社會的發(fā)展和戶籍制度的改革,農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍成為發(fā)展趨勢。黨的十七屆三中全會提出,“推進(jìn)戶籍制度改革,放寬中小城市落戶條件,使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民?！苯陙?重慶市響應(yīng)黨的號召,積極地推進(jìn)戶籍制度改革。戶籍制度改革在加速農(nóng)轉(zhuǎn)非進(jìn)程、促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)健康發(fā)展的同時,也勢必會對部分人群的合法利益帶來沖擊。如何在現(xiàn)行戶籍制度改革的背景下,保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)人在土地征收時的權(quán)益,解決相關(guān)征地糾紛,維護(hù)社會穩(wěn)定,是一個亟需從理論上回應(yīng)和從實(shí)踐上加以解決的問題。一、征地補(bǔ)償制度與戶籍制度改革的矛盾(一)現(xiàn)行征地制度制約戶籍制度改革的深化2003年,重慶市出臺了多項(xiàng)放寬戶口遷移的政策,實(shí)施城鄉(xiāng)戶口一體化的戶口登記制度,規(guī)定居民按照經(jīng)常居住地可分為城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民,所有居民公平地享有國民待遇。雖然現(xiàn)有戶籍制度改革力度較大,但是,與農(nóng)業(yè)戶口直接“掛鉤”的征地補(bǔ)償政策卻抑制了一些農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的意愿,從而影響了戶籍制度改革的深化。筆者認(rèn)為,重慶市戶籍制度改革總的方向是正確的,符合黨中央推進(jìn)城鎮(zhèn)化的精神,但相關(guān)政策,特別是征地政策,由于完善力度不夠,制約了戶籍制度的改革。盡管《農(nóng)村土地承包法》承認(rèn)了戶籍不是該村社的人員也可以合法擁有承包地,但重慶市征地補(bǔ)償安置制度卻是以戶籍為準(zhǔn),對非農(nóng)業(yè)人口擁有承包土地的人員不予安置,從而否定了農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的承包經(jīng)營權(quán)所應(yīng)得的合法利益。在當(dāng)前戶籍制度改革的背景下,若此類人員的承包經(jīng)營權(quán)在征地時得不到補(bǔ)償,由此激發(fā)的矛盾將制約戶籍制度改革的實(shí)施,影響該類人群進(jìn)入城鎮(zhèn)的積極性。(二)戶籍制度改革對土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益帶來沖擊隨著重慶市戶籍制度的改革,農(nóng)村居民戶口變動的情況日益增多,從而導(dǎo)致了戶籍與實(shí)際土地經(jīng)營權(quán)不一致的情況。諸如:擁有集體經(jīng)濟(jì)組織承包土地而戶籍卻不在該集體經(jīng)濟(jì)組織;擁有承包土地而戶籍已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民等現(xiàn)象。這些變化沖擊著現(xiàn)行的土地征收制度。在戶籍制度改革的實(shí)際操作中,公安部門將農(nóng)業(yè)戶口的人員直接改為農(nóng)村居民,非農(nóng)業(yè)戶口的人員改為城鎮(zhèn)居民,允許農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民,但禁止城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)為農(nóng)村居民。此政策只允許人口單向流動,產(chǎn)、生活;未滿16歲的被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員,其安置補(bǔ)助費(fèi)支付給個人,16歲以上的被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的安置補(bǔ)助費(fèi),首先用于繳納被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費(fèi)用總額的50%。該政策解決了征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員后顧之憂。但是,該文件對安置對象的認(rèn)定卻未明確規(guī)定,實(shí)際操作中仍然以55號令的規(guī)定為準(zhǔn)。因此,有承包土地的非農(nóng)業(yè)人員按照文件規(guī)定仍然得不到安置,且不能參加被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的基本養(yǎng)老保險。部分區(qū)縣在執(zhí)行過程中進(jìn)行了變通,將大中專學(xué)生已畢業(yè)但未就業(yè)的納入了補(bǔ)償安置對象,但是,有承包土地的非農(nóng)業(yè)人員仍不能成為補(bǔ)償安置對象,此類人員最多只能享受青苗、構(gòu)附作物(如被征土地上的水井、豬圈等)的補(bǔ)償和土地補(bǔ)償費(fèi)的20%的分配,并且,他們是否具有參與土地補(bǔ)償費(fèi)的分配資格,還需要村集體經(jīng)濟(jì)組織討論決定。筆者認(rèn)為,重慶市的征地補(bǔ)償安置政策,特別是2008年調(diào)整后的征地補(bǔ)償安置政策,提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),解決了被征地農(nóng)民的基本養(yǎng)老問題,是值得肯定的。然而,針對征地工作中的一些特殊情況,如對于有承包土地的非農(nóng)業(yè)人員的補(bǔ)償?shù)葐栴},還有很多需要完善的地方。目前,因承包被征地集體經(jīng)濟(jì)組織土地的非農(nóng)業(yè)人員或承包土地后戶籍轉(zhuǎn)入其他集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)業(yè)人員因未獲得與被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員一樣的補(bǔ)償安置待遇,而將征地單位告上法庭的案件不斷增多。但是,由于沒有相關(guān)依據(jù),法官對此類案件判決各異,有支持補(bǔ)償?shù)?也有不支持補(bǔ)償?shù)?。由此可以看?征地政策的調(diào)整和變通執(zhí)行仍然未能從根本上解決征地引發(fā)的糾紛。究其原因,征地政策的本質(zhì)是在“征人”,而不是在征地,主要是在解決人的安置問題,忽略了對用益物權(quán)的補(bǔ)償。三、當(dāng)前戶籍制度下保障土地承包經(jīng)營權(quán)人權(quán)益的思考農(nóng)村土地在被征收時,集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地人員將獲得補(bǔ)償和安置。若被征地人員被認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員,除了獲得被征地人員的補(bǔ)償安置外,還能分配到集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償資金。然而,土地征收制度安置對象的認(rèn)定單純以戶籍為基礎(chǔ),排除了不具有農(nóng)業(yè)人員身份的土地承包經(jīng)營權(quán)人所應(yīng)享有的征地補(bǔ)償權(quán)益,這已經(jīng)越來越不能適應(yīng)日益增多的人、戶口和土地分離及轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)。此類問題如果不予以認(rèn)真研究、解決,極有可能引發(fā)更大的社會矛盾。那么,在當(dāng)前戶籍制度改革的大環(huán)境下,如何保障土地承包經(jīng)營權(quán)人的征地補(bǔ)償權(quán)益呢?筆者認(rèn)為,此問題的妥善解決需要征地補(bǔ)償安置方式從制度層面、實(shí)際操作層面結(jié)合戶籍制度的改革進(jìn)行完善。調(diào)整征地補(bǔ)償安置對象認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)重慶市現(xiàn)行的征地政策,單純以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定土地征收制度安置對象的做法應(yīng)從制度層面上予以根本改變。筆者認(rèn)為,土地承包經(jīng)營權(quán)具有相對的長期性、穩(wěn)定性,相對于戶籍來說,具有對土地權(quán)利人認(rèn)定的準(zhǔn)確性,更有利于保障權(quán)利人的權(quán)益,因此,征地制度應(yīng)把權(quán)利人承包經(jīng)營的土地面積作為征地補(bǔ)償認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)。土地征收直接表現(xiàn)為對權(quán)利人的土地所有權(quán)的剝奪,權(quán)利人因公共利益而蒙受特別的經(jīng)濟(jì)損失,理應(yīng)就其損失得到補(bǔ)償。我國《憲法》規(guī)定,為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收并給以補(bǔ)償?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定,承包地被依法征收的,承包人有權(quán)依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定,征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。《物權(quán)法》第42條第2款規(guī)定了征收集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用,安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用,保障被征地農(nóng)民的生活,維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。而且《物權(quán)法》第132條還進(jìn)一步明確了“承包地被征收的,土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照本法第42條第2款的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償”。以上法律均承認(rèn)了土地承包經(jīng)營權(quán)是一種非常重要的用益物權(quán),土地承包人在土地征收時應(yīng)享有補(bǔ)償安置權(quán),這是權(quán)利人享有的用益物權(quán)的體現(xiàn)。同時,《物權(quán)法》第131條還規(guī)定:“承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地。農(nóng)村土地承包法等法律另有規(guī)定的,依照其規(guī)定。”根據(jù)這一規(guī)定,除法律對承包地的收回有特別規(guī)定外,在承包期內(nèi),無論承包人身份如何變更,只要土地承包合同沒有依法解除,發(fā)包人均不得收回承包地。這賦予了土地承包人長期而有保障的土地使用權(quán),為維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定提供了法律保障。筆者認(rèn)為,按照憲法和相關(guān)法律的規(guī)定,在承包土地被征收時,土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該作為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利而獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。也就是說,無論承包人身份如何變更,只要土地承包合同沒有依法解除,承包人有權(quán)依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償。征地補(bǔ)償安置制度應(yīng)在《物權(quán)法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整,補(bǔ)償應(yīng)以土地承包經(jīng)營權(quán)面積為準(zhǔn),不應(yīng)以戶籍為準(zhǔn)。明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問題是土地征收集體資產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)分配的核心。但是,我國法律對此規(guī)定不夠明確,實(shí)踐中各村、集體經(jīng)濟(jì)組織的做法各有不同,沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),難免分配不公,糾紛不斷。關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),征地補(bǔ)償受益資格的確定,理論界有不同的觀點(diǎn),綜合起來有四種。第一種觀點(diǎn)是戶口說,以戶口登記為標(biāo)準(zhǔn)確定土地征收補(bǔ)償受益資格,只要當(dāng)事人的戶口在本集體經(jīng)濟(jì)組織,就可以參與該集體經(jīng)濟(jì)組織土地征收補(bǔ)償款的分配。第二種觀點(diǎn)是村民說,以村民資格為標(biāo)準(zhǔn)確定土地征收補(bǔ)償受益資格,這種觀點(diǎn)認(rèn)為,只要依法取得了該集體經(jīng)濟(jì)組織的村民資格,不管是否擁有戶籍,都可以參與該村土地征收補(bǔ)償款的分配。第三種觀點(diǎn)是生活來源說,以生活來源為標(biāo)準(zhǔn)確定土地征收補(bǔ)償受益資格,只要是以該集體經(jīng)濟(jì)組織土地耕作收益為個人的主要生活來源,就可以參與該集體經(jīng)濟(jì)組織土地征收補(bǔ)償款的分配。第四種觀點(diǎn)是地權(quán)說,以擁有本集體組織土地權(quán)為標(biāo)準(zhǔn),確定土地征收補(bǔ)償受益資格。[2]筆者認(rèn)為戶口說認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不具科學(xué)性。隨著戶籍制度改革的深入,人口流動頻繁,戶籍不再是一個穩(wěn)定的參考依據(jù)。村民說和生活來源說的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具有不確定性,不便于實(shí)際操作。地權(quán)說的觀點(diǎn)更具合理性,但需進(jìn)一步細(xì)化、完善。黨的十七屆三中全會的《決定》明確了現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。土地承包經(jīng)營權(quán)相對于其他認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更穩(wěn)定、更準(zhǔn)確,也有法律依據(jù)。筆者認(rèn)為,集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定應(yīng)以是否擁有土地承包經(jīng)營權(quán)為準(zhǔn),集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)按其土地承包經(jīng)營權(quán)面積享受權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)。這種做法將戶口與集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格剝離了,只要擁有土地承包經(jīng)營權(quán),并承擔(dān)義務(wù)、享受權(quán)利的成員,都應(yīng)視為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。在土地征收時,這些人員應(yīng)享受集體資產(chǎn)的補(bǔ)償分配。這樣既保障了權(quán)利人的權(quán)益,又促進(jìn)了戶籍制度的改革。在當(dāng)前戶籍制度改革的背景下,不失為一種較好的方法。規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)隨著農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,土地流轉(zhuǎn)越來越普遍。征地補(bǔ)償安置對象與土地承包經(jīng)營權(quán)掛鉤后,在集體土地被征收過程中必然會出現(xiàn)因土地流轉(zhuǎn)所引起的相關(guān)征地補(bǔ)償問題。由于土地流轉(zhuǎn)的操作程序缺乏統(tǒng)一的規(guī)范,特別是對利益的分配尚無明確的規(guī)定,由此引發(fā)了不少新的征地矛盾,如土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營戶之間因征地補(bǔ)償費(fèi)用分配不公而引發(fā)的糾紛。沒有科學(xué)合理的土地征收程序作保障,就會嚴(yán)重地影響土地征收活動和國家建設(shè)活動的順利進(jìn)行,也會加劇和激化政府與農(nóng)民之間的矛盾,更會影響農(nóng)村和整個社會的安定團(tuán)結(jié)。[3]筆者認(rèn)為,應(yīng)制定統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)政策和措施,并從程序、主體、內(nèi)容、合同文本等方面予以規(guī)范,細(xì)化利益分配原則,保障土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營戶